علل تغيير در فرايندهاي امنيت ملي

(فصلنامه مطالعات راهبردي - تابستان 1382 - شماره 20 - صفحه 476)

«تصميم‌گيرهاي كارتر، ريگان و بوش در مورد كنترل تسليحات نظامي»

الف. چهارچوب تحليلي

متغيير وابسته در اين مقاله را تغييرات موقتي يا دائمي در فرايند استاندارد تصميم‌گيري ميان سازماني مربوط به امنيت ملي يك دولت تشكيل مي‌دهند و متغيرهاي مستقل نيز شامل اين موارد مي‌شوند: 1- تغييرات در محيط بين‌المللي. 2- تغييرات در محيط سياسي داخلي. 3- تلاش براي نوآوري از سوي رئيس‌جمهوري. در اين مطالعات موردي از ساختار زير براي بررسي عوامل اصلي استفاده خواهد شد. اين عوامل توضيح مي‌دهند كه چرا و چگونه فرآيند تصميم‌گيري اين سه دولت در زمينه كنترل تسليحات تغيير مي‌يابد اين عوامل عبارتند از:

‌1- فرآيند استاندارد ميان سازماني كه از آن براي كنترل تسليحات استفاده مي‌شده است: اين امر نقطه آغازين تحليل و بررسي تغييرات است. فرآيند ميان سازماني، ستون فقرات تصميم‌گيري در حوزه به امنيت ملي محسوب مي‌شود زيرا فرآيندهاي دولت، ماهيتا ميان سازماني هستند. دولت تركيبي از سازمان‌هاي مختلف با مهارتهاي تخصصي است و از آن جايي كه يك بخش يا سازمان به تنهايي نمي‌تواند فعاليت‌هاي گسترده‌اي را انجام دهد تصميمات ماهيتا ميان سازماني خواهند بود هماهنگي و كنترل اين فرآيند يكي از وظايف اصلي رئيس جمهوري به حساب مي‌آيد.

‌2- محيط سياسي داخلي و بين‌المللي كه در آن تصميمات مربوط به كنترل تسليحات اتخاذ شده است: محيط سياسي شامل افكار عمومي، بازيگران سياسي داخلي، بين‌المللي و فن حكمراني در عصر مدرن است.

‌3- پويايي سازماني: به تعامل بازيگران سازماني و اداري با يكديگر براي يك دوره طولاني اشاره دارد. اين تعاملات در تكامل فرآيند تصميم‌گيري عامل ثابتي محسوب مي‌شوند.1

‌4- ابتكار عمل رئيس‌جمهور براي ايجاد تغييرات در فرآيند تصميم‌گيري دولت منظور، اهداف سياسي رئيس‌جمهور و نيز راهبرد وي براي دستيابي به اين اهداف است. عملكرد اين عوامل در چهارچوب قوه مجريه در دو نمودار ذيل نشان داده شده است.

نمودار شماره 1 عوامل اثرگذار بر محيط سياسي داخلي و بين‌المللي را نشان مي‌دهد كه بر روابط ميان رئيس‌جمهور و مشاوران بلند پايه وي در چهارچوب قوه مجريه تاثير‌گذارند. در اين نمودار عملكردهاي رئيس‌جمهور همراه با شيوه رهبري فردي وي در كنار اقدامات سياسي و استراتژي‌هاي او نشان داده شده است. ساختار تصميم‌گيري، نتيجه تعامل ميان اين عوامل فرادولتي است. نمودار شمار 2 كه در آن زمان با T1 مشخص شده است وقوع تغييرات را نشان مي‌دهد بدين نحو كه تحولات در محيط سياسي بين‌المللي به تغييرات در پويايي سازماني و به دنبال آن تغييرات در ساختار تصميم‌گيري منجر مي‌شود. مطالعات موردي زير نيز براي درك بهتر عمل تغييردهنده صورت گرفته است.

در اين مقاله، شوراي امنيت ملي، به عنوان مهمترين نهاد در فرآيند ميان سازماني براي تصميم‌گيري مربوط به امنيت ملي در نظر گرفته شده است اين شورا در تصميمات مربوط به امنيت ملي يكي از ساختارهاي پايدار و يا يك ساختار «بنيادي» به حساب مي‌آيد. پس از معرفي اين شورا آن دسته از نظامهاي ميان سازماني كه توسط كارتر، ريگان و بوش از طريق شوراي امنيت ملي براي اتخاذ تصميم‌گيري گروهي به وجود آمدند، توضيح داده مي‌شود. مورد بررسي قرار خواهند گرفت.

در نظامي كه كارتر و برژينسكي، مشاور امنيت ملي وي طراحي كردند شوراي امنيت ملي از دو كميته تشكيل شده بود اين كميته‌ها، كميته بازنگري در سياستگزاري 1(PRC) و كميته هماهنگي دائمي2 (SCC) نام داشتند. در كميته بازنگري در سياستگزاري، گروههاي بين بخشي IGs رده پايين3 نيز حضور داشتند. گروههاي مذكور به عنوان گروههاي كاري كميته بازنگري در سياستگزاري سياسي به حساب مي‌آمدند و در سطح معاون يا دستيار وزير فعاليت مي‌كردند. رياست بر اين گروهها به موضوعي بستگي داشت كه قرار بود درباره آن تصميم‌گيري شود. مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور در دولت كارتر هميشه رياست كميته هماهنگي دائمي (SCC) را برعهده داشت.

«اين كميته» براي بررسي مشكلات كوتاه مدت بين بخشي مربوط به سرويس‌هاي اطلاعاتي، كنترل تسليحات و مديريت بحران، طراحي شده بود. كميته هماهنگي دائمي شامل گروههاي كاري در رده زير كابينه بود و رياست آنها را اعضاي شوراي امنيت ملي برعهده داشتند. وزراء كابينه، عضو هر دو كابينه بازنگري در سياستگزاري و كميته هماهنگي دائمي بودند و اين عضويت شامل اعضاء شوراي امنيت ملي نيز مي‌شد.

دولت ريگان يك ساختار غير متمركز را براي امنيت ملي به وجود آورد. در شوراي امنيت ملي سه كميته عالي رتبه ميان سازماني تشكيل شد شامل كميته عاليرتبه ميان سازماني ويژه سياستگزاري خارجي (SIG – FP)،4 كميته عاليرتبه ميان سازماني ويژه سياست دفاعي (SIG – DI)5 و كميته عاليرتبه ميان سازماني ويژه مسائل امنيتي اطلاعاتي (SIG – I)6. براي ساير موضوعات نيز در صورت نياز كميته‌هاي عيالرتبه ميان سازماني ديگر تشكيل مي‌شد. مسئوليت اين كميته‌ها نيز با فردي بود كه سازمان وي از حق صلاحيت بيشتري برخوردار بود.

حمايت از كميته‌هاي بلند پايه ميان سازماني را يك كميته بينابخشي (IG) كه اعضاء آنرا رده‌هايي در حد معاونين وزراء تشكيل داده بودند، برعهده داشت، با افزايش تعداد كميته‌هاي عالي‌رتبه ميان سازماني و كميته‌هاي بينابخشي اغلب مشخص نمي‌شد كدام كميته مسئول سياستگزاري (در حوزه به امنيت ملي) است و يا براساس چه روشي درباره اين موضوع تصميم‌‌‌گيري مي‌شود. اين سيستم به طور موقت در سال 1981 آغاز به كار كرد اما تا زمان تصدي ويليام كلارك دومين مشاور امنيت ملي ريگان، سازماندهي نشد. ريچارد آلن اولين مشاور امنيت ملي ريگان به خاطر ساختاري كه وي را زير دست ادوين ميس، مشاور رئيس‌جمهور قرار مي‌داد نتوانست كاري انجام دهد.

مديريت امنيت ملي در سال اول رياست جمهوري ريگان، به نوعي پس از انديشه يا نتيجه تصادفي كشمكش ميان الكساندر هيگ، وزير خارجه، كاسپر وينبرگر، وزير دفاع و ميس بود وقتي كلارك در اوايل سال 1982 بر سر كار آمد سيستم جديدي را سازماندهي كرد و نقشي را كه شوراي امنيت ملي بايد در اين زمينه برعهده داشته باشد بهبود بخشيد. ايجاد هماهنگي در فرآيند ميان سازماندهي كميته‌هاي بلند پايه سازماني (SIG) و كميته‌هاي بينابخشي (IG) و حركت مداوم به سوي كنترل فرآيند سياستگزاري از مصاديق اين گفته به حساب مي‌آيند!

ساختار امنيت ملي در دولت بوش متمركزتر از دولت ريگان بود اما با سيستم كارتر تفاوت چنداني‌ نداشت. شوراي امنيت ملي (NSC) از سوي «كميته مقامات عالي رتبه شوراي امنيت ملي» حمايت مي‌شد. اين كميته مركب از اعضاي شوراي امنيت ملي به استثناء رئيس‌جمهور و معاون وي بود و مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور (برنت اسكوكرافت) رياست آن را برعهده داشت. پشتيباني كميته مقامات عالي رتبه شوراي امنيت ملي برعهده «كميته معاونان شوراي امنيت ملي» بود كه رابرت گيتس معاون مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور رياست آنرا برعهده داشت. اعضاي اين كميته را معاونان بلند پايه مسئوليتي عضو كميته مقامات عالي شوراي امنيت ملي و يا معاونان وزراء تشكيل مي‌دادند.

بعد از كميته معاونان شوراي امنيت ملي، كميته‌هاي ميان سازماني ديگري نيز قرار داشتند كه به لحاظ منطقه‌بندي يا نوع عملكرد‌شان متفاوت بودند، اين تشكيلات، كميته‌هاي هماهنگ‌كننده سياستگزاري شوراي امنيت ملي (NSE / PCC) نام داشتند و رياست هر يك از آنها با معاونين وزرايي بود كه سازمان متبوع آنها در موضوع طرح شده در آن شورا صاحب‌نظر بودند. كميته مقامات عالي رتبه شوراي امنيت ملي (NSC / PC) نهاد اصلي مشورت‌دهنده رئيس‌جمهور، تدوين‌كننده دستور كارها و مسئول آماده كردن موضوعات براي طرح در شوراي امنيت ملي بود. كميته معاونان شوراي امنيت ملي (NSC / DC) عملا فعاليت‌هاي روزانه مربوط به سياستگزاري خارجي را هدايت مي‌كرد و از كميته‌هاي هماهنگ‌كننده سياستگزاري (مربوط به شوراي امنيت ملي) كار مي‌كشيد.

فرآيند كار اداري و دفتري شوراي امنيت ملي در اين سه دولت، مشابه و شامل بازنگري در فرآيند تصميم‌گيري و صدور فرمان بود. در دولت كارتر روش «يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور» و همچنين سيستم صدور فرمان توسط رئيس‌جمهور وجود داشت. اين روش در دولت ريگان شمال دستورالعمل هاي مطالعاتي مربوط به امنيت ملي و دستورالعمل‌هاي تصميم‌گيري مربوط به امنيت ملي مي‌شد. در دولت بوش اين روش، بازنگري مربوط به امنيت ملي و صدرو فرمان مربوط به امنيت ملي نام گرفت.

هنگامي كه رئيس‌جمهوري يا كميته‌هاي مربوط به شوراي امنيت ملي در رده كابينه تصميم مي‌گرفتند تا مسئله خاصي را مطرح نموده يا سياست فعلي را مورد بررسي قرار دهند، مواردي همچون يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور دستورالعملهاي مطالعاتي مربوط به امنيت ملي و نيز بازنگري امنيت ملي به عنوان اسناد مطالعاتي مورد استفاده قرار مي‌گرفتند. مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور و يا معاون وي يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور(PRM) دستورالعمل مطالعاتي مربوط به امنيت ملي (NSSD) و يا بازنگري مربوط به امنيت ملي (NSRs) را براي تهيه دستورالعمل‌‌ها جهت بازنگري در سياستگزاري تهيه مي‌كردند اين دستورالعمل در بردارنده فرايند و خط‌مشي سياستگزاري بودند.

كميته بازنگري خط‌مشي سياسي و SCC كميته دائمي هماهنگي در زمان رياست جمهوري كارتر، كميته‌هاي عالي‌رتبه ميان سازماني دولت ريگان و كميته مقامات عالي رتبه شوراي امنيت ملي در دوره رياست جمهوري بوش از ساختارهاي مشابهي برخوردار بودند. تمامي آنها كميته‌هايي در رده كابينه بودند كه مسائل مربوط به سياست خارجي را از طرف رئيس‌جمهور پيشنهاد مي‌كردند. بوش در طرح خود قالب ميان كميته‌ها در رده سلسله مراتبي‌شان را از ميان برد و كميته معاونان شوراي امنيت ملي را تشكيل داد. اين كميته‌هاي ميان سازماني داراي رده پايين‌تر بوده و بر بوركراسي اداراي نظارت داشتند.

چنين وظيفه‌اي را در دولت كارتر كميته بازنگري خط‌مشي سياسي و كميته هماهنگي دائمي برعهده گرفته بودند. اما علمكرد كميته دائمي هماهنگي در زمان كارتر در حد يك با فعاليت بسيار محدود بود كه رياست آن را معاون مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور برعهده داشت اين نهاد به كميته هماهنگي دائمي در مديريت سياست خارجي كمك مي‌كرد. در دولت ريگان افزايش كميته‌هاي عالي‌رتبه ميان سازماني (SIGs) و كميته‌هاي بينابخشي باعث شد تا تقريبا همه تلاشها براي هماهنگ‌سازي فرايند سياستگزاري بي‌نتيجه بماند.

اين كميته‌ها در هر سه دولت ستون فقرات فرآيند تصميم‌گيري را تشكيل مي‌دادند. با وجود برخي تفاوتها در فرآيند تصميم‌گيري، ساختاربندي در هر سه دولت كه تا حدي نتيجه سبك رهبري، توافق يا اختلاف‌نظر ايدئولوژيكي ميان تصميم‌گيرندگان عالي‌رتبه آنها به شمار مي‌رفت، برگرفته از الگوي ميان سازماني بود.

ب. مطالعات موردي

‌1. «دولت كارتر و تصميم‌گيري در مورد پيمان سالت دو، مارس 1977»

تمايل كارتر به سبك خاصي از تصميم‌گيري، وي را به سطحي فراتر از فرايند ميان سازماني سوق داد. وي با مداخله جدي در فرايند تصميم‌گير و واگذاري مسئوليت اصلي گسترش طرح‌هاي مربوط به مذاكرات به كادر شوراي امنيت ملي براي تضمين اتخاذ سياستي خاص و با حذف بسياري از مقامات از عرصه بوروكراسي اداري، به اين هدف دست يافت.(1)

‌1-1. فرآيند استاندارد ميان سازماني‌ براي كنترل تسليحات: تصميم‌گيري در مورد پيمان سالت (SALT) در ابتدا پيرو يك الگوي استاندارد بود. كميته كاري اين پيمان و نيز كميته‌هاي كاري موقتي كه براساس دستورالعمل اين پيمان تشكيل شدند، كميته كاري و دائمي هماهنگي جهت تصميم‌گيري در مورد پيمان تشكيل شدند، كميته كاري و دائمي هماهنگي جهت تصميم‌گيري در مورد پيمان سالت محسوب مي‌شدند. اين كميته‌ها شامل نمايندگاني از وزارت‌خانه‌هاي امور خارجه و دفاع، آژانس خلع سلاح و كنترل تسليحات (ACPA)، ستاد مشترك ارتش و سازمان سيا بود اما رياست هر يك از اين كميته‌ها را يكي از پرسنل شوراي امنيت ملي برعهده داشت.

سياستگزاري در مورد پيمان سالت با دومين يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور (PRM - 2) كه در 24 ژانويه 1977 صادر شد بسط و توسعه يافت. با حضور نمايندگاني از وزارتخانه‌هاي امور خارجه و دفاع و همچنين پرسنل شوراي امنيت ملي كه ايفا‌گر نقش‌هاي اصلي بودند، سياست تسليحاتي از طريق شيوه‌هاي فرايند ميان سازماني تدوين شد. نتايج «دومين يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور» (PRM2)1 در فوريه 1977 به كميته هماهنگي دائمي SCC ارائه شد.(2)

‌2-1. محيط سياسي و پويايي سازماني: نتايج بازنگري ميان سازماني با ديدگاه كارتر در مورد پيمان سالت دو كاملا مغايرت داشت. كارتر و اكثر مشاوران عالي‌رتبه وي از دومين يادداشت بازنگري رئيس‌جمهور راضي نبودند. آنها ترجيح مي‌دادند سالت دو براساس كاهش گسترده سلاح‌هاي استراتژيك آمريكا و شوراي (سابق) و نه بر مبناي سياستي مبتني بر تغييرات كند و طولاني (قرارداد ولادتي وستوك) شكل گيرد.

محيط سياسي داخلي نيز موافق كاهش گسترده تسليحاتي بود. والتر مانديل معاون رئيس‌جمهور، برژينسكي، مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور و آرون معاون وي و هارولد براون وزير دفاع مخالف گزينه‌هاي قرار داد ولادي وستوك بودند.

افزون بر اين، سناتور هنري جكسون نماينده سنا و رئيس‌ كميته فرعي كنترل تسليحات و امنيت بين‌الملل روابط خارجي سنا، از منتقدان اين قرارداد بود و از چنان احترامي در سنا برخوردار بود كه موافقت يا مخالفت وي با سياست كنترل تسليحاتي كارتر، تقريبا پيش شرط تصويب قرارداد سالت دو بود. جكسون و كاتر در 4 فوريه با يكديگر ملاقات كردند. در اين ملاقات جكسون مخالفت خود را با قرارداد ولادي و ستوك (كاهش تسليحات براساس سياستي كند و طولاني) اعلام كرد.

سرانجام در اولين نشست «كميته هماهنگي دائمي» (SCC) دو احتمال به بحث گذاشته شد:

‌1. كاهش تسليحات مبتني‌ بر سياست‌هاي كند و طولاني (مبتني بر قراردادهاي ولادي وسترك)

‌2. كاهش‌هاي گسترده تسليحاتي.

بررسي اين گزينه‌ها به كميته كاري سالت واگذار شد، اين كميته نشست چنداني برگزار نكرد و اختلاف‌نظر بنيادي ميان طرفداران اين دو گزينه نيز حل و فصل نشد كارتر به دنبال فرآيند ميان سازماني بود كه هم شيوه خاص كنترل تسليحاتي و هم طرح‌هاي اجرايي آن را مورد تجزيه و تحليل قرار دهد. اما اين فرايند ميان سازماني در تعيين سياستي كه رئيس‌جمهور به دنبال آن بود با شكست مواجه شد.(3)

‌1- 3. تصميم‌ رئيس‌جمهور براي تغيير فرآيند: كارتر براي تغيير فرآيند تصميم‌گيري، روش مستقيمي را به كاربست وي به طور كلي تصميم‌گيري از طريق فرآيند ميان سازماني را متوقف نمود و از اين سياست در مقابل مخالفان آن دفاع كرد و اين اقدام تا لحظه آغاز مذاكرات آمريكا و شوروي (سابق) ادامه داشت. در 19 مارس 1979، نشست «كميته هماهنگي دائمي» با حضور تعجب برانگيز كارتر به نشست شوراي امنيت ملي تبديل شد. كارتر با اين هدف در اين نشست حضور يافت كه تصميم‌گيرندگان اصلي را وادار سازد تا تصميم‌نهايي را در حمايت از طرح كاهش‌‌هاي گسترده اتخاذ نمايند. در مورد نتايج اين نشست و حتي برگزاري آن در دولت سخني به ميان نيامد. هايلند از اعضاي شوراي امنيت ملي ماموريت يافت طرح رسمي پيشنهادي را با نظارت آرون، معاون مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور تهيه نمايد.

اين اقدام بدان معني بود كه طرح ونس، وزير خارجه آمريكا كه قرار بود به مسكو ارائه شود نه از طريق فرآيند ميان سازماني و يا توسط هيات مذاكره‌كننده، بلكه از سوي پرسنل شوراي امنيت ملي تدوين مي‌شد. ساير اعضاي كميته كاري سالت، همچنين نمايندگان ادارات حاضر در هيات مذاكره‌كننده پيمان مذكور از چهارچوب طرحي كه قرار بود ونس به روسها ارائه نمايند مطلع نشدند و در طرح واقع از آنها پنهان نگذاشته شد. در عرصه سازماني نيز شوراي امنيت ملي وظيفه پنهان نگذاشتن نماد طرح از وزارت امور خارجه، وزارت دفاع و ستاد مشترك ارتش را برعهده داشت.

بنابراين كارتر با پذيرش طرح كاهش گسترده تسليحات، فرآيند استاندارد ميان سازماني را در نيمه راه متوقف كرد و نظر خود را بر فرآيند تصميم‌گيري تحمل نمود و سپس از اين تصميم‌ در قبال كساني كه مخالف آن بودند، حمايت كرد.(4)

‌2. ريگان و طرح يوركا2: سال 1982

بيش از يك سال طول كشيد تا گروه ريگان قدرت را به طور كامل در اختيار گيرند. در اين فاصله مردم آمريكا و كنگره برنامه‌هاي خود را براي كنترل تسليحات به شكل توقف توليد سلاح‌هاي اتمي گسترش دارند. ريگان با مشكل بغرنجي روبرو بود. محيط سياسي خواستار اعمال برخي از شيوه‌هاي كنترل تسليحاتي بود كه با اولويت‌هاي دولت وي تعارض داشت. فرآيند استاندارد ميان سازماني در ارائه جايگزين‌ها ناتوان بود. ريگان راه حل را در اين ديد كه به شوراي امنيت ملي اجازه دهد تا فرايند ميان سازماني را بيشتر تحت فشار قرار داده و هر زمان كه لازم باشد اين فرايند را به طور كامل دور بزند. يوركا طرحي است كه از سوي شوراي امنيت ملي خارج از فرآيند ميان سازماني تدوين شد.(5)

2-1. فرآيند استاندارد ميان سازماني براي كنترل تسليحات: كميته ميان سازماني (IG) مربوط به كنترل تسليحات، مقدمات نشست كاري اصلي جهت تصميم‌گيري را مهيا كرد. رياست اين كميته را ريچارد برت، معاون وزير خارجه در امور سياسي – نظامي برعهده داشت و به كميته عالي رتبه ميان سازماني سياست سازماني (SIG - FP) گزارش مي‌داد.(6)

‌2-2. پويايي سازماني: در كميته ميان سازماني (IG) دو جناح رقيب شكل گرفت گروهي از تندروها خواستار به كارگيري وزن پرتابي3 به عنوان مقياس ارزيابي خلع سلاح بودند در حالي كه گروه رقيب يا واقع‌گرايان خواهان انتخاب تعداد كلاهك‌ها يا سكوهاي پرتاپ (موشك) به عنوان مقياس ارزيابي استراتژيك بودند.4 وزارت دفاع ستون فقرات سازماني تندروها و وزارت خارجه پايگاه واقع‌گرايان بود. (7)

‌3-2. محيط سياسي: در حالي كه مسئولين دولتي در كميته ميان سازماني كنترل تسليحات مشغول نزاع و كشمكش با يكديگر بودند، كنگره و گروههاي مختلف مردمي خواستار توقف گسترش، آزمايش و استقرار سلاح‌هاي اتمي بودند. دولت براي از سرگيري مذاكرات كنترل تسليحاتي به حدي تعلل كرده بود. كه توانايي خود را براي تدوين يك دستور كار منسجم از دست داده بود. دولت ريگان براي بازيابي دستوركار خود در مورد كنترل تسليحات بايد اقدام مي‌كرد و يا كنترل سياستگزاري خود را به كنگره واگذار مي‌نمود.

تصميم‌ رئيس‌جمهور براي تغيير فرايند تصميم‌گيري در حالي اتخاذ مي‌شد كه دولت علنا (سياست) توقف كنترل تسليحات را تقبيح مي‌كرد. متحدان كنگره طرح خود را براي توقف به كارگيري سلاح‌هاي استراتژيك از سوي يك ابرقدرت و به طور مساوي و سپس كاهش آنها اعلام كردند. اما واكنش جدي عليه دولت در درون آن صورت گرفت.

كلارك مشاور امنيت ملي ريگان و رابرت مك‌فارلين معاون كلارك، مداخله در فرايند تصميم‌گيري را آغاز كردند ضرب‌الاجل‌ها و خط‌مشي‌هاي استراتژيكي ويژه‌اي براي كميته ميان سازماني استارت دو تعيين شد. ضرب‌الاجل نهايي براي دستيابي به اتفاق‌نظر در مورد طرح اوليه استارت اول مه 1982 تعيين شد. شوراي امنيت ملي در نشست 21 آوريل خود و كميته دائمي ميان سازماني مربوط به سياست خارجي (SIG - FP) در نشست 29 آوريل موفق به حل اين مساله نشدند.

اختلاف‌نظرهاي بنيادي ميان تندروها و واقع‌گرايان همچنان باقي بود. در اول مه، كميته ميان سازماني تشكيل جلسه داد تا دستورالعملي را براي نشست سوم مه شوراي امنيت ملي تهيه نمايد. نتيجه اين جلسه ارائه طرحي بود كه «طرح اجمالي» ناميده شد. اگر چه اين طرح نظرات هر دو طرف را در برمي‌گرفت ولي تندروها زيربار آن نرفتند و مك‌فارلين كه در اين جلسه شركت كرده بود، صبح روز سوم ماه مه طرح را به رئيس‌جمهور ارائه كرد و ريگان موافقت خود را با آن اعلام داشت ريگان و كلارك مك فارلين را موظف كردند طرح رسمي دولت براي مذاكرات استارت را براساس طرح اجمالي و دستورالعمل‌هاي تصميم‌گيري مربوط به امنيت ملي تهيه نمايد.(8)

در نتيجه دولت ريگان براي مقابله با جنبش‌ توقف بكارگيري تسليحات اتمي، فرآيندهاي استاندارد ميان سازماني خود را تعديل كرد و به اين منظور به كلارك و مك‌فارلين اجازه داد كميته ميان سازماني استاندارد را تحت فشار گذارند و به مك‌فارلين نيز اجازه داد كه ادعاي اجامع كنند. ريگان اين طرح به ظاهر اجماعي را به صورت دستورالعمل‌هاي تصميم‌گيري مربوط به امينت ملي (NSDD) تدوين و آن را تحت عنوان طرح‌هاي يوركا به مردم اعلام نمود. در واقع ريگان فرايند تصميم‌گيري را بخاطر الزام سياسي تعديل نمود.

‌3. سخنراني بوش پيرامون كاهش تسليحات، سپتامبر 1991

فرآيند تصميم‌گيري در دولت بوش تا حد زيادي آشكار مي‌سازد كه چگونه و چرا روساي جمهور مكانيسم ميان سازماني خود را تغيير مي‌دهند و يا آن را دور مي‌زنند بوش و مشاوران بلند پايه وي اعتقاد داشتند كه فرآيند استاندارد ميان سازماني بسيار محتاطانه، كند و تا حد زيادي فاقد گزينه‌هاي ابداعي و ناتوان در ايجاد سياستهايي است كه طبق نظر رئيس‌جمهور مي‌باشد.(9)

‌1-3. فرايند استاندارد ميان سازماني براي كنترل تسليحات: دولت بوش براي «مال خود كردن» پيمان استارت كه تقريبا توسط دولت ريگان كامل شده بود اقدام نمود. به اين دليل دولت جديد بجاي آنكه تنها به آغاز مذاكرات با شوروي (سابق) از مرحله‌اي كه اين مذاكرات در سال 1988 متوقف شده بود، اكتفا نمايد، شروع به بازنگري جامع طرح كنترل تسليحات نمود. رياست كميته بازنگري امنيت ملي (NSR) مربوط به كنترل تسليحات را آرنولد كانتر، مقام عالي‌رتبه شوراي امنيت ملي در سياستگزاري دفاعي برعهده داشت.(10) سياست ايالات متحده براي آغاز مذاكرات استارت در نهايت پس از برگزاري سلسله نشست‌هاي شوراي امنيت ملي در ششم، چهاردهم و پانزدهم ژوئن، كمي قبل از آغاز دور اول مذاكرات شكل گرفت.

2-3. پويايي سازماني: تا پاييز 1989 دولت بوش، فرآيندي را آغاز كرد كه تقريبا به فرآيند استاندارد اجرايي براي او تبديل شد. اين امر خروج از فرآيند ميان سازماني با تشكيل كميته كوچكي از مسئولان را شامل مي‌شد. اين كميته محرمانه ميان سازماني «شبه كميته»6 نام داشت به اين دليل كه به تمام اعضاي آن دستور داده بودند منكر وجود چنين كميته‌اي شوند.(11)

3-3. محيط سياسي: كودتاي شكست خورده آگوست 1991 عليه مخائيل گورباچف، باعث شد تا بوش تصميم‌ بعدي خود را در مورد خلع سلاح اتخاذ نمايد. بلافاصله پس از كودتا در روزهاي 20 تا 23 سپتامبر بوش و برنت اسكوكرافت، مشاور امنيت ملي وي، در مورد پيگيري پيمان استارت به تبادل‌نظر پرداختند. اين موضوع هرگز در فرآيند ميان سازماني جاي نگرفت و در سطح مقامات عالي‌رتبه دولت باقي ماند. بوش كه به دنبال يك تصميم‌گيري سريع بود، تلاش كرد تا از اين فرصت براي بهبود امنيت ايالات متحده استفاده نمايد.(12)

‌4-3. تصميم‌ رئيس‌جمهور براي تغيير فرآيند تصميم‌گيري: بوش احساس كرد تنها با خارج شدن از فرآيند ميان سازماني مي‌تواند به اهداف خود دست يابد. به ويژه آنكه در مورد استارت دو، گورباچف هنوز اين قدرت را داشت تا شوروي را به اجراي قراردادها متعهد نمايد و تندروهاي شوروي نيز در موضع ضعف قرار داشتند. علاوه بر اين سال 1992، سال انتخابات بود و امضا پيمان استارت در اين سال ممكن بود به انتخاب مجدد بوش كمك نمايد اما فرايند استاندارد ميان سازماني كاملا كند بود. از اين رو بوش به تجربه به متدهايي روي آورد كه فكر مي‌كرد بهترين‌ها هستند.

راهبرد بوش براي دستيابي به اهداف سياستگزاري عبارت بود از تصميم‌گيري سريع توسط معدودي از مقامات كه گزينه‌هاي باور نكردني را به پيش برده و به انتشار اطلاعات در موعد مناسب توجه دارند. سرعت، رازداري و شگفت‌آفريني، كليد واژه‌هاي اصلي اين فرآيند بودند. در آگوست 1991، زماني كه بوش سومين هفته تعطيلات خود را در خانه «پونيت والر» در «كني بانك پورت»7 ايالت «مين» مي‌گذارند. به همراه اسكوكرافت تصميم گرفتند براي استفاده از ضعف تندروهاي شوري سريعا اقدام نمايند و قبل از وقوع تغييرات بيشتر در شوروي دست به عمل زنند. در 27 آگوست ديك چني، وزير دفاع و رابرت استراوس8 آمدند.

اسكوكرافت از چني خواست طرحهاي متهورانه‌اي را به كمك رئيس‌ ستاد مشترك ارتش تهيه نمايد. بوش و اسكوكرافت نشست‌هاي راه‌گشايي در 28 آگوست سرميز صبحانه و در قايق تندروي بوش در كنار ساحل مين برگزار كردند. در اولين هفته سپتامبر بوش، چني و اسكوكرافت براي تبادل‌نظر مجدد در اين باره با يكديگر ملاقات كردند. بدنبال آن در 5 دسامبر نشست گروه غير رسمي بوش با حضور مشاوران بلند پايه وي برگزار شد. در اين جلسه بوش، جميزبيكر وزير خارجه، چني، اسكوكرافت، ژنرال كالين پاول، رئيس‌ستاد مشترك ارتش، گيتس معاون مشاور امنيت ملي رئيس‌جمهور، جان سونونا، رئيس ارتش و دال كوايل، معاون رئيس‌جمهور حضور داشتند.

بوش تا تشكيل اين كميته قصد داشت دو موضوع را كنترل كند. طرح‌هاي ابتكاري از يك سو و اشخاصي كه در فرآيند مي‌توانند حضور داشته باشند، از سوي ديگر، تنها اعضاي اين گروه و تعدادي از مشاوران بلند پايه آنها از اين مذاكرات اطلاع داشتند. وظيفه تهيه و آماده كردن طرح‌ها به چني و پاول واگذار شد. اين دو پس از چندين بار ملاقات با اسكوكرافت در 17 سپتامبر، گزينه‌هاي احتمالي را به گروه كوچك ارائه كردند و رئيس‌جمهور تعدادي از آنها را تصويب كرد. بوش، اسكوكرافت و چني در مورد پيش‌نويس طرح با يكديگر همكاري كردند تا محتويات طرح و حتي جريان پيگيري قرار داد استارت كاملا محرمانه باقي بماند. اما با افشاء برخي از جزئيات طرح توسط روزنامه واشنگتن پست، بوش مجبور شد در شب 27 سپتامبر با سخنراني تلويزيوني، به طرح‌هاي جديد كنترل تسليحات اشاره نمايد.(13)

بنابراين بوش در ابتدا محتاط بود و زماني كه به قدرت رسيد روند آرامي را براي سياستگزاري در مورد پيمان استارت در پيش گرفت. به اين دليل فرايند استاندارد ميان سازماني، براي او ابزار مناسبي براي تصميم‌گيري بود. اما در پاييز 1991، زماني كه بوش طرح‌هاي خاصي را براي سياستگزاري مطرح كرد، روند كند و طولاني فرايند ميان سازماني قابل قبول نبود. فرايند تصميم‌گيري را با واگذاري به مقامات بلند پايه دولت ارتقاء داد و آن را به سمت اتخاذ سياستهاي خويش كه تا زمان آماده شدن وي براي اعلام آنها محرمانه ماندند، سوق داد. فرايند ميان سازماني بوش صرفا براساس مداخله بيشتر رئيس‌جمهور و گروه كوچك مشاوران طراحي شده بود.

نتيجه‌گيري:

هدف اين مقاله درك بهتر شيوه‌اي بود كه براساس آن روساي جمهور آمريكا فرايند تصميم‌گيري مربوط به امنيت ملي را تغيير مي‌دادند. در هر يك از اين مطالعات موردي، روساي جمهورآگاهانه بخش‌هايي از فرآيند تصميم‌گيري را به منظور دستيابي به اهداف سياسي خاصي تغيير داده‌اند. در اين زمينه دو مساله مهم عنوان شد: 1- عوامل تغييردهنده تصميم‌گيري 2- رابطه ميان فرايند و سياستگزاري. مطالعه فرايند تصميم‌گيري در دولت‌هاي كارتر، ريگان و بوش حاكي از متغيير مستقل جداگانه‌اي براي تغيير در تصميم‌گيري است. تمايل كارتر به رهيافت جديدي در مورد كنترل تسليحات، وي را به سوي تغيير فرايند تصميم‌گيري – جهت دستيابي به هدف خود – سوق داد. وي فرايند ميان سازماني را موقتا كنار گذاشت و مقاماتي را كه مخالف سياست وي بودند، بركنار نمود.

در مورد ريگان ناكامي دولت وي در تغيير طرح تسليحاتي به ارائه دستور كاري جايگزين از سوي كنگره منتهي شد كه اهداف اصلي امنيت ملي دولت او را در معرض خطر قرار داد. واگذاري موقت سياستگزاري به شوراي امنيت ملي حاكي از نياز ريگان به مقابله با دستور كار كنگره از طريق ارائه دستور كاري از سوي خود بود. دستور كاري كه فرايند استاندارد ميان سازماني را ناتوان از بسط و توسعه مي‌دانست. بوش و برخي از مشاوران عالي‌رتبه وي پس از وقوع كودتا در شوروي زمينه را براي كاهش تسليحات اتمي مساعد ديدند. از نظر اين دولت نيز، فرايند استاندارد ميان سازماني در بسط و گسترش سياست‌هاي جديد در زمان لازم ناتوان بود. از اين رو فرايند تصميم‌گيري تغيير داده شد. متغيرهاي مستقلي كه در تغييرات مربوط به تصميم‌گيري مطالعات موردي دولتهاي كارتر، ريگان و بوش قابل شناسايي‌اند به شرح جدول صفحه بعد است:

بطور كلي مي‌توان گفت تغييرات مربوط به تصميم‌گيري در دولت كارتر متاثر از متغير انتخاب توسط رئيس‌جمهور و محيط سياسي داخلي بود. اين تغييرات را مي‌توان ابتكاري دانست. چرا كه نياز كاتر بر اتخاذ سياستي متهورانه در مورد كنترل تسليحات در وهله اول به گرايش وي براي متمايز بودن از اسلاف خود باز مي‌گشت. وي تغيير سياسي را به ابتكار خود بوجود آورد.

ايجاد تغييرات در دولت ريگان اساسا يك فرآيند واكنشي بود. دولت تحت تاثير محيط سياسي داخلي كه ظاهر عليه او بود، قرار داشت و به اين دليل، مي‌توان سياست‌هاي كنترل تسليحاتي ريگان را ناتوان ارزيابي كرد. زيرا تغييرات سياسي و تغييرات مربوط به تصميم‌گيري در واكنش به تغييرات در سياست‌هاي كنترل تسليحاتي شكل گرفتند.

تغييرات دولت بوش در فرايند تصميم‌گيري عمدتا تابعي از تغييرات محيط سياسي بين‌المللي و انتخاب توسط رئيس‌جمهور و تا حدي واكنش در قبال ملاحظات سياسي داخلي با توجه به نزديك شدن سال انتخابات بود. تغييرات مربوط به تصميم‌گيري اين دولت در مقايسه با تغييرات كارتر و ريگان را مي‌توان فرصت‌طلبانه دانست. تلفيق انگيزه‌هاي متفاوت و اضافه‌ شدن عامل فشار زمان كه به دنبال پنجره فرصت بود، دولت بوش را از نوآوري كارتر و واكنشي عمل كردن ريگان كاملا متمايز ساخت.(14)

اگر چه انگيزه‌ها براي ايجاد تغيير در فرايند تصميم‌گيري در هر يك از سه دولت متفاوت بود اما يك شباهت مهم ميان آنها وجود دارد و آن اينكه هر يك از روساي جمهور فرآيند را تغيير مي‌دادند. زيرا فكر مي‌كردند فرآيند استاندارد ميان سازماني در كمك به آنها براي اتخاذ سياستي كه فورا به آن نياز دارند، ناتوان است.

ساختار تصميم‌گيري مربوط به امنيت ملي زماني تغيير مي‌يابد كه تصميم‌ گرفته شود اين ساختار براي توسعه و بسط سياستي خاص كه مدنظر رئيس‌جمهور است توانا گشته و يا با متوقف كردن فرآيند ميان سازماني فاقد اين توانايي شود. اين مطلب شاهد مثالي براي تصميم‌گيري از بالا به پايين است روند تصميم‌گيري فرآيند ميان سازماني را مي‌توان تصميم‌گيري از پايين به بالا دانست در فرآيند استاندارد ميان سازماني مقامات عالي‌رتبه دولت سوالات كلي و بسيار گسترده را مطرح مي‌نمايند از جمله: بهترين شيوه‌ها براي دستيابي به اهداف امنيت ملي ايالات متحده از طريق كنترل تسليحات كدامند؟ كميته‌هاي شوراي امنيت ملي و مقامات اداري موظفند به چنين سوالاتي از طريق فرايند استاندارد ميان سازماني پاسخ دهند اما در مورد كنترل تسليحات كه در اين مقاله مورد مطالعه قرار گرفتند، رئيس‌جمهور و مشاوران وي، تنها پاسخ‌هايي را ارائه داده‌اند كه سياستهاي خاص مورد نظر آنها را در نظر داشته است.

بدين معنا كه آنها از فرايند ميان سازماني انتظار داشتند سياستگزاري، نحوه اجراي آن، تحليل‌هايي كه كاربردهاي استراتژيكي و سياسي دارند و حتي استدلالهايي كه سياستگزاري را قانوني مي‌سازد اصلاح گردد. بطور كلي رئيس‌جمهور مي‌گويد اين كاري است كه مي‌خواهم انجام دهم، شما كارشناس هستيد به من بگوئيد چگونه آن را انجام دهم. چنين وظيفه‌اي كاملا متفاوت از آن چيزي است كه در فرآيند ميان سازماني به معناي تصميم‌گيري را پايين به بالا انتظار مي‌رود. بر اين اساس مي‌توان نتيجه گرفت روساي جمهور آمريكا – دست كم در سه نمونه مطالعه موردي ارائه شده در اين مقاله، براي دستيابي به اهداف سياسي خاص خود، آگاهانه در فرآيند استاندارد ميان سازماني تغييراتي بوجود آورده‌اند.

ش.د820397ف