کریم بزرگی/ بیست‌ونهم آذرماه رئیس‌جمهور در همایش قانون اساسی و حقوق ملت، در جمع عده‌ای از وکلا، حقوقدانان، استادان و کارشناسان حضور یافت و از سند 120 ماده‌ای با عنوان «منشور حقوق شهروندی» رونمایی و آن را برنامه و خط‌مشی دولت برای رعایت و پیشبرد حقوق اساسی ملت ایران اعلام کرد. از آنجا که بررسی محتوایی این سند حقوقی و قابلیت‌های نهفته در آن امری تخصصی بوده، باید توسط اساتید خبره و حقوقدان انجام گیرد. به همین منظور با دکتر عباسعلی عظیمی شوشتری استاد حقوق و عضو هیئت علمی پژوهشگاه علوم اسلامی امام صادق(ع) قم درباره محتوای سند منتشر شده دولت گفت‌وگویی ترتیب دادیم که از نظرتان می‌گذرد.
* بفرمایید تفاوت‌های منشور حقوق شهروندی با فصل سوم قانون اساسی که در آن به حقوق شهروندان پرداخته شده، چیست و این اقدام دولت یازدهم را چطور ارزیابی می‌کنید؟فصل سوم قانون اساسی یک فصل جامع است که در آن به حقوق ملت اشاره شده است. به عبارت دیگر، قانون اساسی مجموعه حقوق ملت را به صورت جامع و کامل تبیین و تحلیل کرده است. منطقی این بود که در منشور منتشر شده، جناب آقای رئیس‌جمهور و قوه مجریه با توجه به آنچه در اصل سوم قانون اساسی بیان شده و دولت را به حدود 16 مورد مکلّف کرده که همه اینها تحقق‌بخش حقوق ملت در قانون اساسی هستند، امور اجرایی این قوانین، یعنی ضروریات تحقق و اجرای اصول قانون اساسی در ارتباط با حقوق ملت را بیان می‌کرد، اما به نظر می‌رسد پرداختن به کلیات و تکرار مکررات هیچ دردی را دوا و هیچ مشکلی را هم برطرف نمی‌کند.
* از نظر شما منشور حقوق شهروندی با وجود قانون اساسی و قوانین موضوعه کشور ضرورت تدوین و انتشار نداشت؟
منشور، ذکر مکرر مواردی است که در قانون آمده است. اگر متن منشور را ملاحظه کنید عمدتاً مواردی است که در قانون اساسی و در مقررات دیگر مجلس ذکر شده است. ذکر آن موارد در این قالب از وظایف قوه مجریه خارج است. در منشور ذکر شده است که منشور فقط خط‌مشی اجرایی است. ماده 15 منشور می‌گوید: «شهروندان به شکل برابر از حق مشارکت در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش برخوردارند.»، دولت خواسته این موارد را در قالب یک سلسله موارد اجرایی به عنوان خطمشیگذاری انجام دهد؛ لذا در مقدمه هدف از منشور را استیفا و ارتقای حقوق شهروندی به منظور تدوین «برنامه و خط‌مشی دولت» مطرح می‌کند و آن را به اصل 134 قانون اساسی استناد می‌دهد. در این اصل می‌گوید: «رياست هیئت وزيران با رئیس‌جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم‌هاي وزيران و هیئت دولت مي‌پردازد و با همكاري وزيران، برنامه و خط‌مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي‌كند.» بنابر‌این آقای رئیس‌جمهور برای اینکه این سند را در قالب یک عبارت قانونی بگنجاند، آن را برنامه و خط‌مشی دولت نامیده است. اما در این سند قرار بر این بوده رئیس‌جمهور محترم خط‌مشی دولت را در ارتباط با حقوق شهروندی بیان کند و خود سند هم به صراحت همین مطلب را بیان می‌کند. اما چرا این مطلب را ذکر کرده؟ برای اینکه دولت خارج از چارچوب برنامه و خط‌مشی حق وضع هیچ قاعده و قانونی را که در آن حق و تکلیفی تعیین شود، ندارد. حقوق و تکالیف همه باید به موجب قانون اساسی یا قانون مصوب مجلس شورای اسلامی تنظیم شود، یا اگر در قالب سیاست‌های کلی نظام بخواهد صورت بگیرد در مجمع تشخیص مصلحت نظام تهیه شده و پس از تأیید رهبر معظم انقلاب، از سوی ایشان ابلاغ میشود. دولت با این کار در جایگاه قانون اساسی یا رهبر معظم انقلاب قرار گرفته، یا حداقل خودش را در جایگاه مجلس شورای اسلامی قرار داده است.
* یعنی شما می‌فرمایید دولت در منشور به خط‌مشی‌ها نپرداخته، بلکه به نوعی قانون‌سازی کرده است؟ علاوه بر این اشکال، چه اشکالات اساسی دیگری بر متن منشور و اقدام دولت وارد است؟
اشکال اول: قانونی و الزام‌آور نبودن منشور
اشکال اساسی سند در این است که اصلاً خط‌مشی در آن وجود ندارد. فصل سوم قانون اساسی کامل‌تر و جامع‌تر از متن منشور همه حقوق ملت را بیان کرده است، ضرورتی برای بیان آن در خطمشیگذاری دولت وجود نداشت. بنابر‌این دولت با این کار در جایگاه قانونگذار قرار گرفته و وضع قوانین و مقررات را به این سند ضمیمه کرده است.
از سوی دیگر منشور لسان قانونی هم ندارد؛ یعنی قالب منشور جنبه قانونی ندارد. در ماده 15 منشور آمده است: «شهروندان به شکل برابر از حق مشارکت در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش برخوردارند و می‌توانند این حق را از طریق همه‌پرسی یا انتخابات آزاد و منصفانه اعمال کنند»، این متن دقیقاً اصل ششم قانون اساسی است.
منشور برای سایر دستگاه‌ها تعیین تکلیف کرده است، در حالی که خط‌مشی اجرایی دولت نمی‌تواند برای قوه قضائیه یا صداوسیما تعیین تکلیف بکند. برای نمونه در ماده 18 گفته شده است: «صداوسیما و همه رسانه‌هایی که از بودجه یا اموال عمومی استفاده می‌کنند، باید بی‌طرفی کامل را در مراحل مختلف انتخابات رعایت کنند...»
اشکال دوم: استفاده از اصطلاح مجعول برای فرار از تکالیف قانونی
دولت در این سند از حوزه اختیاراتش فراتر رفته است. دولت از صلاحیت خطمشیگذاری و آیین نامه‌نویسی که در اصل 138 قانون اساسی به آن اشاره شده است، خارج شده و خودش قانون‌گذاری کرده است.
در اصل 85 قانون اساسی تصریح شده که مجلس نمی‌تواند اختیار قانون‌گذاری را به شخص یا هیئتی واگذار کند، ولی در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع برخی از قوانین را با رعایت اصل 72 به کمیسیون‌های داخلی خود بسپرد. بنابر‌این قانون اساسی خواسته اساساً قانون‌گذاری در اختیار مجلس شورای اسلامی بماند. هیچ رکن دیگری حق ندارد در جایگاه مجلس قرار بگیرد و اقدام به قانون‌گذاری کند.
اصل 138 قانون اساسی می‌گوید: «علاوه بر مواردي كه هیئت وزيران يا وزيري مأمور تدوين آيين‌نامه‌هاي اجرايي قوانين مي‌شود، هیئت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تأمين اجراي قوانين و تنظيم سازمان‌هاي اداري به وضع تصويب‌نامه و آيين‌نامه بپردازد»، نه قانون‌گذاری بکند. بنابر‌این دولت حق وضع قانون ندارد، بلکه حداکثر می‌تواند آیین‌نامه وضع کند و اگر آیین‌نامه‌ای هم وضع کند مفاد این آیین‌نامه نباید با روح قوانین مخالف باشد.
مطابق اصل 85 قانون اساسی؛ «مصوبات دولت نباید با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد» و به منظور بررسی و اعلام مغایر نبودن آنها با قوانین، مصوبات دولت در اختیار رئیس مجلس قرار می‌گیرد و بعد در هیئت تطبیق بررسی میشود و اگر آیین‌نامه مغایر با قوانین بود، به دولت بازگشت داده میشود؛ این در حالی است که برای بررسی و تصویب منشور حقوق شهروندی، دولت چنین کاری انجام نداد.
اشکال سوم: ترویج افکار پوزیتیویستی و فمینیستی در متن منشور
علاوه بر این، منشور اشکالات محتوایی بسیار زیادی هم دارد. مثلاً شما به راحتی می‌توانید تأثیر افکار پوزیتیویستی را در جای جای این منشور ببینید. برای نمونه در ماده 61 آمده است: «محاکمه شهروندانی که با اتهامات سیاسی یا مطبوعاتی مواجه می‌باشند، صرفاً در دادگاه‌های دادگستری، به‌صورت علنی و با حضور هیئت‌منصفه انجام میشود.» تا اینجای مطلب عیناً متن قانون اساسی است، ولی از اینجا به بعد که قانون اساسی به آن نپرداخته و در منشور آمده و ابهام کار را بالا برده، می‌گوید: «انتخاب اعضای هیئت‌منصفه باید تجلی وجدان عمومی و برآیند افکار و نظرات گروه‌های اجتماعی مختلف باشد.» در این قسمت دوم، نگاه پوزیتیویستی مشخص میشود. تفاوت ما با نظام‌های غربی در حوزه حقوق جزا و حقوق کیفری در این است که در غرب جرم و جنایت را اقدام علیه اجتماع می‌دانند؛ لذا می‌گویند که این خود جامعه است که باید تصمیم بگیرد که آیا این عمل جرم است، یا خیر، به همین دلیل هم هیئت منصفه تشکیل می‌دهند و در آن تصمیم گرفته میشود که آیا این اقدام جرم بوده است یا خیر؛ اما در اسلام می‌گوییم که جرایم یا حق‌الله هستند یا حق‌الناس؛ در واقع آن مواردی که غربی‌ها جرم علیه جامعه تعریف می‌کنند، ما حق‌الله تعریف می‌کنیم.
اشکال چهارم: به کار رفتن مفاهیم مبهم در متن منشور
علاوه بر این، مفاهیمی که به کار برده شده بسیار کش‌دار و مبهم هستند. مثل ماده 15 که در آن عبارت «منصفانه بودن» به کار رفته است. این حرف درست است، ولی چه کسی مرجع تعیین منصفانه یا غیر منصفانه بودن است؟ تعیین و تفسیر این مفاهیم را باید قانونگذار انجام دهد. صرف اینکه گفته شود؛ «منصفانه باشد» مشکلی حل نمی‌شود.
اشکال پنجم: به کار بردن ادبیات سطحی و غیر حقوقی در متن منشور
مشکل دیگر، به کار بردن ادبیات بسیار سطحی و غیرحقوقی در متن منشور است. به همین منظور به نظر می‌رسد افرادی که این متن را تهیه کرده‌اند، اصلاً حقوقی نبوده‌اند. ماده 20 یک نمونه از این موارد است. این موارد نشان می‌دهد که این متن کاملاً شتاب‌زده تهیه شده است. اینکه «حقوق شهروندان است که...» مگر این متن سخنرانی است. اصلاً این نوع موارد با ادبیات حقوقی همخوانی ندارد؛ یا بازتاب عبارات سیاسی و شعارهای تبلیغاتی آقای رئیس‌جمهور در ماده 24 مشخص می‌کند که نگارندگان منشور، با نگرش و گرایش سیاسی خاصی این کار را انجام داده‌اند.
اشکال ششم: بیان ناقص قوانین جاری کشور در متن منشور
برخی بخش‌های منشور، محتوا تکرار ناقص محتوای قوانین است. مثلاً مواد 30 تا 33 منشور تکرار ناقص قانون دسترسی آزاد به اطلاعات است که در سال 1388 تصویب شده و قانونگذار در آن بسیار جامع‌تر و کامل‌تر موضوع دسترسی آزاد به اطلاعات را بیان کرده است. پس باید پرسید چه لزومی دارد که دوباره و آن هم به صورت ناقص این قانون در متن موجود با عنوان منشور آورده شود؟
اشکال هفتم: بیان احکام اخلاقی در منشور خط‌مشی دولت برای حقوق شهروندی
برخی جاها منشور به موضوعات اخلاقی کشیده شده است. در ماده 32 آمده است: «کودکان حق دارند به اطلاعات مناسب با سن خود دسترسی داشته باشند و نباید در معرض محتوای غیراخلاقی، خشونت‌آمیز یا هر نوع محتوایی قرار گیرند که موجب غلبه ترس یا بروز آسیب جسمی یا روانی شود.» در این ماده دولت محترم موعظه می‌کند؟! قانون‌گذاری که جای موعظه نیست. وظیفه چه نهادی است این محیط را فراهم آورد؟ به طور حتم دولت باید این کار را بکند. پس چرا وظایف دولت در اینجا آورده نشده است؟
اشکال هشتم: بندهای خلاف قانون اساسی
مواردی در منشور وجود دارد که خلاف متن صریح قانون اساسی است. در ماده 59 آمده است: «اصل، برگزاری علنی محاکمات است» تا اینجا عین متن قانون اساسی است «و شهروندان حق دارند در صورت تمایل در جلسات رسیدگی حضور یابند. موارد استثنا صرفاً به حکم قانون می‌باشد.» این قسمت متن خلاف قانون اساسی است. در اصل 165 قانون اساسی آمده است: «محاکمات علنی انجام میشود و حضور افراد بلامانع است، مگر به تشخیص دادگاه.» قانون اساسی این امر را به تشخیص دادگاه موکول کرده است. اگر دادگاه تشخیص داد که علنی بودن محاکمات مخالف با عفت عمومی و نظم عمومی باشد، می‌تواند محاکمه را به شکل غیر علنی برگزار کند؛ اما در منشور گفته شده است «صرفاً به حکم قانون» و منشور در اینجا برخلاف قانون اساسی دست دادگاه را بسته؛ یعنی قاضی برای اینکه بخواهد دادگاه را غیر علنی برگزار کند باید دلیل قانونی بیاورد، در حالی که قانون اساسی چنین الزامی را برای قاضی مشخص نکرده است.
اشکال نهم: خلط بین حقوق شهروندی و حقوق جامعه
اشکال دیگر منشور خلط بین حقوق شهروندی و حقوق جامعه است. برای هر فرد شهروند، به اعتبار اینکه در جامعه زندگی می‌کند حقوقی متصور است که آن را حقوق شهروندی می‌گوییم. با این تعریف، دیگر موضوعات مانند استقلال و تمامیت ارضی اساساً در چارچوب حقوق شهروندی قرار نمی‌گیرند، اینها حقوق جامعه هستند. اتفاقاً این موضوعات حدود حق شهروندی را تعیین می‌کنند؛ یعنی اگر حق شهروندی با استقلال و تمامیت ارضی یک کشور مغایر باشد، باید حق شهروندی این جا نادیده گرفته شود. در ماده 118 گفته شده است: «شهروندان حق دارند از امنیت، استقلال، وحدت، تمامیت ارضی و اقتدار ملی برخوردار باشند»؛ استقلال، امنیت ملی و تمامیت ارضی متعلق به جامعه است. اتفاقاً این موارد حدود حق شهروندی هستند که حق شهروندی به وسیله آنها محدود میشود و شخص نمی‌تواند از حقوق خودش برای آسیب زدن به استقلال و امنیت کشور استفاده کند. به نظر می‌آید آقای رئیس‌جمهور این متن را نخوانده، والاّ ذکر این موارد در متن منشور از دید یک حقوقدان اشتباهی فاحش محسوب میشود و از موضوعات ابتدایی مباحث حقوقی است.
اشکال‌دهم: نبود سازوکار اجرایی قوی
سازوکارهایی هم که در قسمت دوم منشور و پس از ذکر ماده‌ها آمده نیز کلی بوده و اصلاً اجرایی نیست. در سازوکار اجرایی وظیفه و مسئولیت هر نهادی باید به صورت دقیق و مشخص، به دور از هرگونه کلی‌گویی آورده شود.
به نظر می‌رسد، دولت محترم به جای آنکه بخواهد فصل جدیدی در حوزه حقوق شهروندی در کشور بگشاید و ما را امیدوار کند به اینکه دولت بنا دارد برای حقوق ملت (موضوع اصل سوم قانون اساسی) سازوکارهای اجرایی تعیین بکند و روش‌های اجرای آن را فراهم بکند، بیشتر خواسته یک کار تبلیغاتی انجام بدهد، آن هم در آستانه انتخابات و یک تعابیر جدیدی را ایجاد می‌کند تا این تعابیر جدید مستمسک تبلیغات بعدی برخی نشریات و رسانه‌های مکتوب و مجازی شود.
