رئیس قوه مجریه اختیارات گسترده‌ای برای پیشبرد کشور دارد

قوانین بالادستی و حتی قوانین عادی کشور از صدر تا ذیل دایره آزادی عمل گسترده‌ای را برای رئیس‌جمهور در نظر گرفته و حتی او را عالی‌ترین مقام کشور پس از رهبری خوانده است؛ اما چگونه است که همچنان عده‌ای معتقدند رئیس دولت اجازه ندارد به تصمیماتش عمل کند؟ برای بررسی این موضوع با دکتر «خیرالله پروین» استاد حقوق و عضو هیئت علمی دانشگاه تهران به گفت‌وگو نشستیم که حاصل آن پیش روی شماست.

رئیس‌جمهور در قانون اساسی کشور چه جایگاهی دارد؟

از زمانی که بحث قانون اساسی مدون و معاصر مطرح شده است، به نوعی می‌توان گفت در همه نظام‌های سیاسی دنیا اختیارات، جایگاه نهادها و مقامات، در قانون اساسی مشخص و معین تضمین شده است که برای این موضوع دلایلی وجود دارد؛ یکی از این دلایل این است که برای نمونه اداره کشور بر اساس سلیقه‌ها و دیدگاه‌ها نباشد، بلکه بر اساس قانون باشد و بر اساس عرف‌هایی که در گذشته بوده نباشد، بلکه بر اساس وضعیت‌های منظم و سازمان‌یافته باشد؛ دلیل دوم نیز این بوده که قدرت در دست یک نفر و یک نهاد نباشد و تقسیم شده باشد و دلیل سوم هم این است که مسئولیت‌ها تخصصی شود، یعنی هر نهاد و سازمانی وظیفه تخصصی خود را انجام دهد، که اسم آن را «تفکیک قوا» گذاشته‌اند. بنابراین اگر بخواهیم تحلیل حقوقی درباره جایگاه مقامات در کشورهای دیگر و کشور ما (از جمله رهبری، رئیس‌جمهور، قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه) داشته باشیم، قطعاً بر اساس قانون اساسی است. هدف از قانون اساسی این است که نظم برقرار کند، از هرج و مرج در امور سیاسی جلوگیری کند و افراد دارای مسئولیت باشند و نیز در برابر مسئولیتی که دارند پاسخگو باشند. هر فردی نسبت به اختیاراتی که دارد، به همان نسبت هم مسئولیت دارد، یعنی باید بین اختیارات و مسئولیت تناسب وجود داشته باشد و اینطور نباشد که کسی اختیارات بیشتری داشته باشد و مسئولیت کمتری داشته باشد یا عکس این موضوع باشد؛ بنابراین، اصل 60 قانون اساسی می‌گوید اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده، از طریق رئیس‌جمهور و وزراست، یعنی یک بخشی از امور قوه مجریه بر عهده رهبری است و بقیه امورات مربوط به قوه مجریه و رئیس‌جمهور است. منتها در سال 1368 یک بازنگری در قانون اساسی صورت گرفت؛ قبل از بازنگری وظایف و اختیارات نخست‌وزیر هم وجود داشت و بعد از بازنگری به دلایلی نخست‌وزیری حذف شد و وظایف و اختیارات نخست‌وزیر به رئیس‌جمهور واگذار شد؛ به همین دلیل تغییراتی صورت گرفت و رئیس‌جمهور هم رئیس قوه مجریه و هم مسئول اجرای قانون اساسی و هم در عین حال رئیس هیئت وزیران است.  علاوه بر اصل60، اصل 113 قانون اساسی اختیارات و وظایف دیگری را نیز برای رئیس‌جمهور بیان می‌کند، پس اصل 113 نیز در ارتباط با رئیس‌جمهور نیز هست. این اصل می‌گوید پس از مقام رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که به رهبری مربوط می‌شود، بر عهده دارد؛ یعنی در اینجا نیز به خوبی این را بیان می‌کند و مورد تأکید قرار می‌دهد. در اینجا شورای نگهبان هم نظریه‌های تفصیلی در این خصوص داشته است. گفتنی است، یک قانونی به اسم قوانین عادی داریم که مربوط به اختیارت و وظایف رئیس‌جمهور است.

براساس اصل تفکیک قوا در کشور به طور جزئی اختیارات رئیس‌جمهور به چه میزان است ؟

کشور را از نظر تنظیم قوای سه‌گانه و تفکیک قوا هم می‌توان دسته‌بندی کرد تا ببینیم در میان وضعیت‌های موجود نظام ما پارلمانی یا ریاستی یا نیمه ریاستی است؟ نظام جمهوری اسلامی به نوعی پارلمانی نیست و تقریباً بیشتر نزدیک به نظام نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی است که این هم مباحثی و نکاتی را می‌طلبد. حال که نظام قوه مجریه حقوقی کشور ما نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی است، نمی‌توان ادعا کرد که قوه‌ای بر قوای دیگر برتری داشته باشد، بلکه تفکیک قوا مبتنی بر اصل توازن و تعادل بر یکدیگر هستند. مجلس حق سؤال و استیضاح را از رئیس‌جمهور دارد و دولت صلاحیت تصویب بودجه و آیین‌نامه را دارد. قوه مجریه می‌تواند لوایح قانونی را به مجلس بفرستد، لذا در قانون‌گذاری نقش دارد؛ یعنی برخلاف نظام‌های ریاستی یا مبتنی بر تفکیک قوا که قوه مجریه یا رئیس‌جمهور، که رئیس‌جمهور و رئیس هیئت وزیران است، نمی‌تواند به مجلس لایحه بفرستد، اما در نظام ما بخش اعظم قانون‌گذاری از جانب قوه مجریه است. بنابراین، اصل 126 قانون اساسی هم به صلاحیت مستقیم رئیس‌جمهور در امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور اشاره می‌کند و هم اشاره‌ای به مسئولیت رئیس‌جمهور در اداره امور کشور دارد. در قوه مجریه، هیئت وزیران زیر نظر رئیس‌جمهور هستند و رئیس‌جمهور اختیار تعیین و معرفی وزرا را دارد و در عین حال اختیار عزل وزرا را نیز دارد، یعنی رئیس‌جمهور بدون اینکه به کسی بخواهد پاسخگو باشد، می‌تواند وزیر را عزل کند؛ زیرا رئیس‌جمهور مسئول عملکرد وزراست. به عبارتی باید در برابر مجلس، ملت و رهبری پاسخگوی عملکرد وزرا باشد. اینها مواردی در بحث قانونی نسبت به اختیاراتی است که رئیس‌جمهور دارد. در اصل 113، بعد از رهبری، رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام رسمی کشور است، اما بر اساس این اصل، نمی‌توان گفت رئیس‌جمهور، رئیس کشور است، چراکه ایشان به استناد این اصل پس از رهبری است؛ اما در عین حال بخشی از اختیارات رئیس‌جمهور، اختیارات رئیس کشور است، مانند اعزام سفرا به خارج از کشور، پذیرش سفرای کشورهای خارجی و شرکت در نشست‌هایی که در سطح جهانی است، لذا مراودات جهانی کاملا بر عهده رئیس‌جمهور است، با وجود اینکه رئیس‌جمهور، رئیس کشور نیست؛ اما چنین اختیاراتی را دارد، به عبارتی ایشان در سطح بین‌الملل جایگاه این گونه‌ای دارد. در اصل 125 هم آمده است، امضای عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای دولت ایران با سایر دولت‌ها و همچنین امضای پیمان‌های مربوط به اتحادیه بین‌المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، با رئیس‌جمهور یا نماینده قانونی اوست. در این خصوص نیز شورای نگهبان نظریه تفسیری دارد که فرصت بازگو کردن نیست. اصل 126 قانون اساسی می‌گوید رئیس‌جمهور مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را بر عهده دارد و می‌تواند اداره آنها را بر عهده دیگری بگذارد. در اصل 125 بحث مراودات بین‌المللی است و در اصل 126 بحث امور مالی داخلی کشور است که کاملاً به موجب این اصول، این اختیارات در اختیار رئیس‌جمهور است. در اصل 127 می‌گوید رئیس‌جمهور می‌تواند در مورد خاص و بر حسب ضرورت، با تصویب هیئت‌وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین کند که در این موارد، تصمیمات نماینده یا نماینده مذکور حکم تصمیمات رئیس‌جمهور و هیئت وزیران را دارد.  این موارد اختیاراتی است که در قانون اساسی تعیین شده است؛ قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور هم هست؛ ماده 3 این قانون در مورد وزرایی که کناره‌گیری می‌کنند یا عزل می‌شوند، می‌گوید رئیس‌جمهور می‌تواند برای مدت سه ماه برای یک وزارتخانه‌ای سرپرست تعیین کند، علاوه بر این رئیس‌جمهور ریاست بسیاری از شوراها را برعهده دارد؛ مانند ریاست شورای امنیت ملی، ریاست شورای عالی اداری و ریاست شورای عالی فرهنگی، همچنین رئیس‌جمهور معاون اول را تعیین می‌کند و به همین گونه با توجه به اصل 134 قانون اساسی اختیاراتی برای رئیس‌جمهور وجود دارد. در اصل 133 قانون اساسی می‌گوید وزرا، از سوی رئیس‌جمهور تعیین و برای گرفتن رأی اعتماد از مجلس، معرفی می‌شوند و در اصل 134 می‌گوید که ریاست هیئت وزیران با رئیس‌جمهور است، در عین حال در اصل 136 می‌گوید رئیس‌جمهور می‌تواند وزرا را عزل کند و در اصل 137 می‌گوید هر یک از وزیران، مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس‌جمهور و مجلس هستند. این موارد یکسری اصولی است که در قانون اساسی به خوبی مشخص و معین شده است و بیان‌کننده این است که رئیس‌جمهور اختیارات بسیار بسیار وسیع، وافی و کافی را در قانون اساسی دارد. رئیس‌جمهور بر کار وزیران نظارت می‌کند و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ کردن تصمیم‌های وزیران در هیئت دولت می‌پردازد و با همکاری وزیران، برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می‌کند. درباره اختلاف نظر یا تداخل در وظایف قانونی نهادهای دولتی، تصمیم هیئت وزیران که به پیشنهاد رئیس‌جمهور اتخاذ می‌شود، لازم‌الاجراست.اینها اصولی بود که در قانون اساسی مربوط به اختیارات رئیس‌جمهور بود.

فارغ از قوانین بالا دستی مانند قانون اساسی، رئیس‌جمهور در قوانین عادی کشور چه اختیاراتی دارد؟

مطابق قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های رئیس‌جمهور که در سال 1365 تصویب شده است، رئیس‌جمهور می‌تواند طبق ماده 13 این قانون، اقدام به نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری و اقدامات لازم داشته باشد و به قوای سه‌گانه اخطار و تذکر دهد؛ همچنین ماده 15 می‌گوید در صورت توقف یا اجرا نشدن اصلی از اصول قانون اساسی، رئیس‌جمهور در اجرای وظایف خویش برای اجرای قانون اساسی به نحو مقتضی اقدام می‌کند و برای این منظور می‌تواند مراتب را به اطلاع بالاترین مقام مسئول مربوطه برساند و علت توقف یا اجرا نشدن را خواستار شود. مقام مسئول موظف است پاسخ خود را مشروحاً و با ذکر دلیل به اطلاع رئیس‌جمهور برساند، در صورتی که پس از بررسی به تشخیص رئیس‌جمهور، توقف یا عدم اجرا ثابت شود، نسبت به اجرای اصل یا اصول مربوطه و رفع عوامل ناشی از تخلف اقدام شود. قانون عادی این اختیار را با این وضعیت و با این وسعت در اختیار رئیس‌جمهور قرار داده است. ماده 14 همین قانون می‌گوید رئیس‌جمهور می‌تواند سالی یک بار آمار موارد توقف، اجرا نشدن، نقض و تخلف از قانون اساسی را با تصمیمات متخذه تنظیم کند و به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند. ماده 16 می‌گوید با عنایت به نظرات شورای نگهبان که در نظریه‌های تفصیلی خود ذکر شده، یکسری نکات دارد؛ برای نمونه در گذشته این گونه تلقی می‌شد که رئیس‌جمهور چون مسئول اجرای قانون اساسی است و به فرض این گونه برداشت کرده بودند، یا برخی‌ها نظر داده بودند که می‌تواند جلوی یک قانونی را بگیرد، ولی اینجا نظریه تفسیری شورای نگهبان گفته اینطور نیست، این از اختیارات رئیس‌جمهور نیست، اما می‌تواند به آنها اخطار و تذکر دهد.  در نهایت طبق قانون عادی باید گفت، مسئولیت رئیس‌جمهور یکی از ظرفیت‌های موجود در قانون اساسی کشور ما هم هست که به خوبی می‌تواند ابزار مؤثر اجرای قانون اساسی را در اختیار رئیس‌جمهور قرار ‌دهد و با توجه به اصل 113 قانون اساسی که رئیس‌جمهور عالی‌ترین مقام کشور است و غالب امکانات اجرایی کشور هم همگی در حیطه اختیارات و تحت نظارت رئیس‌جمهور صورت می‌گیرد، صلاحیت‌های گسترده اجرایی بر عهده رئیس‌جمهور است؛ در نتیجه، این ظرفیت‌های قانون اساسی بسیار بسیار وسیع است و نقش بسیار فعالانه‌ای در حیطه اجرایی دارد، قانون عادی هم چنین وظایفی را به خوبی برای رئیس‌جمهور قائل بوده است. منتها به نظر بنده، ما باید اختیارات مقامات و نهادها را در چارچوب‌های حقوقی تحلیل کنیم و واقعاً وارد مباحث سیاسی نشویم؛ برای نمونه در جلسه‌ای که با یکی از همکاران دانشگاهی داشتم، ایشان می‌گفت رئیس‌جمهور اختیار ندارد و بیشتر تدارکاتچی است که در جواب سؤال بنده مبنی بر اینکه اگر فلان شخص هم رئیس‌جمهور بود، همین نظر را داشتی که گفت خیر، بنده گفتم پس چرا این گونه گفتید؟ گفت از نگاه سیاسی خود این حرف را می‌زنم. حقوقدان‌ها باید صرف نظر از نگاه‌های سیاسی و صرف نظر از اینکه آیا وابستگی گروهی باشد یا نباشد، باید تحلیل حقوقی داشته باشیم. تمام امور اجرایی کشور در دست رئیس‌جمهور است و تمام مسائل مالی کشور در دست رئیس‌جمهور است و این همه آنچه در قانون ذکر و بیان شد، همه در اختیار رئیس‌جمهور است؛ اما متأسفانه چون در جامعه ما  نگاه‌هایی وجود دارد که سابقه یا پیشینه تاریخی هم دارد و بیشتر قبیله‌ای، قومی، گروهی و دسته‌ای بوده، هنوز نتوانسته‌ایم به خوبی آن نگاه مرّ قانون را داشته باشیم؛ باید صرف نظر از اینکه این فرد به چه جناحی، گروهی و دسته‌ای وابسته است، به قانون توجه کنیم. اینکه گاهی اوقات به فردی که در رأس قوه مجریه است، با این نگاه که اگر طرف ما باشد بگوییم اختیاراتش کم است و اگر طرف ما نباشد بگوییم اختیاراتش وسیع است و یکسری ایرادات و اشکالات دیگری وارد کنیم، خیلی حقوقی نیست؛ لذا به نظر می‌رسد اختیارات رئیس‌جمهور در قانون اساسی و قوانین عادی و با توجه به اختیاراتی که مشاهده می‌شود و مردم می‌بینند، این است که اختیارات رئیس‌جمهور طبق قانون بسیار وسیع است، حتی طبق اصل 122 قانون اساسی رئیس‌جمهور وقتی سوگند یاد می‌کند، در آنجا نیز یکسری اختیارات برای ایشان ذکر می‌شود که پاسدار مذهب رسمی کشور و نظام جمهوری اسلامی باشد، خود را وقف خدمت به مردم و اعتلای کشور کند، توجه به دین و اخلاق کند، پشتیبانی از حق و گسترش عدالت داشته باشد و اساسا از هر گونه خودکامگی بپرهیزد، از آزادی حرمت اشخاص و حقوقی که قانون اساسی برای ملت شناخته، حمایت کند و از استقلال سیاسی و فرهنگی کشور نیز به هر ترتیب دریغ نکند؛ اینها وظایف و اختیاراتی است که به نظر می‌رسد با توجه به اصول قانون اساسی بر عهده رئیس‌جمهور است و ایشان از این اختیارات برخوردار است.

آیا رئیس‌جمهور نباید قانون اساسی را بداند و خوانده باشد و اختیارات خود را بشناسد که در نهایت و در پایان دوره ریاست خود، اینطور بیان نکند که من اختیاری ندارم یا اختیاراتم کم بوده؟

به نظر بنده این گونه جملات، هم در پیشگاه خداوند، هم در پیشگاه ملت و هم در پیشگاه وجدان، رافع مسئولیت افراد مسئول نیست. قطعاً از ابتدا رؤسای‌جمهور قانون اساسی را خوانده‌اند، به ویژه بعضی از رؤسای‌جمهور ما، به هر نحوی حقوق خوانده‌اند و چون حقوق خوانده‌اند، شاید اولی‌تر هستند؛ اما در عین حال حتی اگر حقوق هم نخوانده باشند، مشاوران و معاونان حقوقی دارند و این گونه نیست که از اختیارات خود اطلاع نداشته باشند؛ لذا آگاهی دارند و حیف است که پس از گذشت سه یا چهار سال از مسئولیت، به نوعی عمل و صحبت کنیم که وضعیت خاصی در جامعه به وجود بیاید؛ به نظر بنده در ایام انتخابات افراد به جای اینکه با نفی قابلیت‌های افراد مقابل بخواهند رأی بیاورند، سعی در نشان دادن قابلیت‌های خود کنند. این درست نیست که طرف مقابل را فرد بدی جلوه دهیم که اگر انتخاب شود فلان کار را انجام می‌دهد، تا خود رأی بیاورد؛ بلکه باید برنامه‌ها و طرح‌ها و نقشه راه خود را بگوید. باید در جامعه خود فرهنگی ایجاد کنیم که مردم بلد باشند، بشناسند و بتوانند به چه کسی رأی دهند، نه اینکه یک فرهنگی را در جامعه خود ایجاد کنیم که ملت بدانند به چه کسی رأی ندهند، اما ندانند به چه کسی رأی دهند؛ برای نمونه ممکن است یک زمانی از عملکرد یک فرد به هر ترتیب ناراضی باشیم، حال نماینده مجلس یا رئیس‌جمهور باشد، لذا اگر این فرد بخواهد در دوره بعد کاندیدا شود، باید عملکرد چهار ساله وی را نقد کنیم و به فردی رأی دهیم که برنامه قوی‌تر و دیدگاه و نظر قوی‌تری داشته باشد؛ ولی متأسفانه هنوز در جامعه ما این فرهنگ که منِ شهروند، بلد باشم به چه کسی رأی دهم ایجاد نشده است، بلکه فرهنگی ایجاد کرده‌ایم که به نوعی می‌دانم در انتخابات به چه کسی رأی ندهم، اما اینکه چه کسی را انتخاب کنم که گزینه مناسب باشد، در جامعه ما جا نیفتاده است. بنابراین، افرادی که در منصب سیاسی هستند، برای اینکه از خود رفع مسئولیت کنند و در مقابل عملکرد خود پاسخگویی نداشته باشند، به نوعی از یکسری وضعیت‌های سلبی استفاده می‌کنند مانند اینکه اختیار نداشتیم یا اینکه اجازه ندادند کار کنیم؛ این حرف‌ها بسیار زده می‌شود. به نظر بنده باید فرهنگ جامعه ما به طرفی پیش برود که این حرف‌ها در جامعه کاربرد نداشته باشد تا افراد، برای رأی‌آوری یا رفع مسئولیت خود، متوسل به این وضعیت‌ها نشوند، بلکه پاسخگوی اعمال، رفتار، کردار و عملکرد خود در مدت مسئولیت باشند؛ اگر هم بخواهند در جایگاهی قرار بگیرند، از قبل کاملاً به حوزه اختیارات و مسئولیت خود در آن جایگاه واقف باشند، نه اینکه وقتی انتخاب شدند، در سال آخر یا روزهای آخر مسئولیت خود بگویند که ما مثلاً اختیارات نداشتیم؛ سؤال اینجاست که چرا از روز اول به این مورد توجه نکردی یا اگر چنین بود، همان روز اول به این موضوع می‌پرداختی و این مسئولیت را نمی‌پذیرفتی. بنده این جملات و حرف‌ها را دال بر مظلومیت نظام و مردم می‌دانم؛ ما مسئولان بسیار زرنگ و توانایی! داریم که بعد از اتمام دوران مسئولیت‌شان می‌گویند مثلا ما اختیار نداشتیم که واقعا این صحبت‌ها مناسب نیست. امیدوارم مردم با رویکردی که خیلی ارزشمند و مؤثر باشد، به گونه‌ای عمل کنند که دیگر چنین حرف‌هایی جایگاهی نداشته باشد.