۳ دلیل برای بازبینی بایدن در سیاست‌‌های تحریمی آمریکا در قبال ایران

روزنامه وال‌استریت‌ژورنال به تازگی گزارش داده دولت «جو بایدن»، رئیس‌جمهور آمریکا بعد از به اتمام رساندن بررسی‌ها درباره نحوه استفاده از تحریم‌ها به عنوان ابزار اعمال سیاست خارجی به دنبال ایجاد تعدیل‌هایی در نحوه استفاده از این سیاست‌های تنبیهی علیه کشورهایی نظیر ایران است. 

مقام‌های آمریکایی گفته‌اند دولت بایدن قصد دارد به سیاست استفاده از کارزارهای فراگیر تحریمی علیه کشورها پایان دهد و به جای اعمال یکجانبه تحریم‌ها، استفاده چندجانبه از آنها با همراهی متحدان و شریکان را در دستور کار قرار دهد.

وال‌استریت‌ژورنال اذعان کرده که سیاست جدید تحریمی آمریکا گامی برای فاصله گرفتن از سیاست‌های تحریمی دولت «دونالد ترامپ» است که بیش از هر دولت دیگر این کشور از این سلاح، علیه کشورهایی نظیر ایران، کره شمالی و ونزوئلا استفاده کرد.

به نوشته وال‌استریت‌ژورنال، اقدام جدید دولت بایدن در پرتو شکست سیاست‌های تحریمی دولت ترامپ در رسیدن به توافق‌های مهم دیپلماتیک یا ایجاد تغییرات محسوس در رفتار کشورهای هدف انجام شده و از زیر سوال رفتن ارزش تحریم‌ها به عنوان ابزارهای قائم به خود، حکایت دارد.

تاریخچه توسل به تحریم

توسل به تحریم در حال حاضر یکی از محورهای سیاست خارجی دولت‌های آمریکا برای وادار کردن دولت‌‌ها و کشورهای دیگر برای رفتار طبق الگوهای مطلوب واشنگتن به شمار می‌رود. مقام‌های آمریکایی معمولاً می‌گویند6 تحریم، روشی جذاب برای ایجاد تغییر در سیاست‌های کشورهایی است که دیپلماسی با آنها ممکن نیست و استفاده از گزینه نظامی ضد آنها هم مضرات و مخاطرات گزاف و سنگینی در پی دارد.

منابع کتابخانه‌ای نخستین مورد توسل آمریکا به تحریم را سال 1807 می‌دانند، زمانی که کنگره آمریکا در دومین دوره ریاست‌جمهوری «توماس جفرسون» قانونی را برای ممنوع کردن کشتی‌های آمریکایی از تجارت در بنادر خارجی به تصویب رساند. هدف از این قانون، مجازات انگلیس و فرانسه به دلیل دخالت در تجارت آمریکا بودند.

با این حال، این قانون کاملاً شکست خورد و در نهایت به جای آنکه انگلیس و فرانسه را مجازات کند به زیان طرف آمریکایی تمام شد و سرانجام سال 1809 توسط توماس جفرسون لغو و قانون دیگری جایگزین آن شد.

گسترش استفاده از تحریم‌ها به عنوان ابزارهای سیاست‌های گذاری، اما تنها از دهه 1990 شدت گرفت. از این زمان به بعد، هم دفعات توسل به تحریم و هم دامنه تحریم‌های اعمال‌شده افزایشی چشمگیر را تجربه کرد و به مرور به جایی رسید که آمریکا از نفوذش در بازارهای مالی به عنوان اهرمی جهت فشار بر سایر کشورها جهت وادار کردنشان به همراهی با سیاست‌های تحریمی آمریکا استفاده کرد. 

«ایان برمر» و «کلیف کوپچان»، دو دانشمند علوم سیاسی آمریکا، مفهوم «سلاح‌انگاری بازارهای مالی» را برای توصیف این سیاست دولت آمریکا پیشنهاد داده‌اند. به باور این دو دانشمند، ایالات متحده آمریکا در حال حاضر به جای توسل به مولفه‌هایِ سنتیِ برتریِ امنیتی خود-شامل ائئلاف‌هایی مانند ناتو و نهادهای چندجانبه مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول- به استفاده از نظام مالی به عنوان سلاح‌هایی برای پیشبرد سیاست خارجی و امنیتی خود رو آورده و از تهدیدِ قطع دسترسی به بازارها و بانک‌های این کشور به عنوان اهرم فشار علیه کشورهای مخالف خود استفاده می‌کند.

درباره ایران، اول خرداد 1359 اولین باری بود که دولت آمریکا ضد حکومت نوپا و انقلابی ایران مجموعه‌ای از اقدامات تنبیهی یا به زبان ساده‌تر تحریم‌های اقتصادی به کار گرفت. در آن سال آمریکا در واکنش به تسخیرلانه جاسوسی در تهران تحریم اقتصادی گسترده‌ای را در نظر گرفت.

دولت آمریکا پس از آنکه تمامی راه‌های سیاسی و نظامی ممکن برای واداشتن ایران به آزادسازی جاسوسانش در تهران را تجربه کرد، حربه تازه‌ای به نام محاصره اقتصادی را علیه جمهوری اسلامی ایران به کار گرفت و در روز اول خرداد 1359 رسما آغاز حصر اقتصادی علیه ایران را اعلام نمود.

این تحریم تنها تحریم اعمالی آمریکا بر ضد ایران اسلامی نبود بلکه سرآغازی بر داستان پر فراز و فرود تحریم­ های ایران بود به گونه‌ای که در دوره زمامداری بیل کلینتون، روند تحریم­ های ایران شدت گرفت یعنی در سال 1995، کلینتون رئیس جمهور وقت آمریکا اقدام به وضع تحریم‌هایی نمود که به موجب آن شرکت‌های نفتی آمریکایی از سرمایه‌گذاری در طرح‌های نفت و گاز ایران منع شده بودند. همچنین روابط بازرگانی با ایران نیز یک‌جانبه قطع گردید. 

اما از سال 2001، دو پدیده جدید در عرصه سیاست تحریم اقتصادی نمودار شد: نخست، پیدایش و گسترش تحریم اقتصادی علیه افراد و سازمان­های غیر دولتی؛ دوم، گسترش فزاینده تحریم ­های هوشمند. دولت آمریکا از آن زمان به بعد تحریم‌های گسترده‌ای را علیه بخش‌های اقتصادی ایران در دستور کار قرار داد.

شکست تجربه تحریم‌ ایران

تحریم‌های آمریکا علیه ایران اگرچه گسترده و پرشمار بوده‌اند به اذعان مقام‌های آمریکایی در دستیابی به اهدافشان کاملاً ناکام مانده‌اند. هدف اعلامی واشنگتن از به کارگیری تحریم‌ها علیه ایران، تغییر رفتار جمهوری اسلامی یا به عبارت دیگر استحاله انقلاب اسلامی و حرکت دادن نظام حاکم ایران به سمت یک نظام بی‌خطر برای منافع غرب بوده. اما تحریم‌ها دست‌کم در برخی از دولت‌های آمریکا یک هدف اعلام‌نشده و پشت‌پرده نیز دنبال کرده و آن راه‌اندازی شورش‌های خیابانی و در نهایت تغییر حکومت مستقر در ایران بوده است.

به محک هر یک از دو ملاک فوق‌الذکر اکنون برای کارشناسان امر مبرهن است که تحریم‌ها به رغم لطماتشان به اقتصاد و مردم ایران در رسیدن به هدف نهایی خود کاملاً بی‌اثر و ناکارآمد بوده‌اند. چیزی که دولت بایدن بعد از این بررسی‌های چند ماهه به آن رسیده و خواستار تجدید نظر در آن است نیز همین است.

5 دلیل برای شکست تحریم‌ها

شکست تحریم‌ها، به خصوص بعد از سیاست موسوم به «فشار حداکثری» که بعد از خروج از برجام در دوران ریاست‌جمهوری «دونالد ترامپ» به کار گرفته شد نمود آشکارتری به خود گرفته و اکنون دیگر مسئله‌ای نیست که فقط طرف ایرانی به آن اشاره کند بلکه در داخل خود آمریکا مود اذعان مقام‌ها، رسانه‌ها و تحلیلگران متعددی است.  

اما چه دلایلی موجب شده‌اند سیاست‌های تنبیهی آمریکا به حدی در اهدافش ناکام بمانند که یک دولت این کشور در صدد بازنگری اساسی در سیاست‌های کلی‌اش در توسل به این ابزار دیرینه‌اش برآید؟ پاسخ به این سوال را باید در مجموعه‌ای از عوامل مرتبط با جامعه ایران از یک سو و تحریم‌ها از سوی دیگر جست. بر اساس مرور آنچه کارشناسان و متخصصان درباره تحریم‌ها گفته‌اند می‌توان 3 دلیل را برای ناکامی سیاست‌های تحریمی واشنگتن در قبال ایران برشمرد. 

1- تحریم‌ زمان‌مند است

نخستین خاصیت تحریم، زمان‌مند بودن آن است، به این معنا که هر نظام تحریمی، در یک بازه زمانی مشخص می‌تواند اثر ضربتی خودش را اعمال کند و در صورتی که موفق به این کار نشود به مرور مستهلک شده و دچار فروپاشی خواهد شد.

چند اقتصاددان و محقق آمریکایی در کتابی به نام «بازنگری تحریم‌های اقتصادی» که سومین ویراست آن سال 2008 به چاپ رسیده نوشته‌اند تحریم‌های اقتصادی بخش زیادی از اثربخشی‌شان را ظرف یک تا دو سال بعد از اعمال از دست می‌دهند. نویسندگان این کتاب (به نام‌های «هاف‌باوئر»، «اسکات»، «الیوت» و «اوئگ») تصریح کرده‌اند 55 درصد از آثار موفق تحریم‌های اقتصادی ظرف یک تا دو سال بعد از اعمال ظاهر می‌شود و بعد از این دوره، سیر نزولی در پیش گرفته و افتی شدید را تجربه می‌کنند.

دلایل مختلفی درباره ناپدید شدن آثار تحریم‌ها با گذشت زمان می‌توان برشمرد، اما خوگیر شدن اقتصاد کشورهای هدف به تحریم و یا یافتن راه‌هایی برای برون‌رفت از آنها معمولاً یکی از مهم‌ترین عوامل دخیل در این پدیده است.

مقام‌های دولت «باراک اوباما» که طراح اصلی بخش عمده تحریم‌های اقتصادی علیه ایران هستند این نکته را به وضوح مدنظر داشتند. خود اوباما یا مقام‌های دولت او در جلسات استماع در کنگره در پاسخ به منتقدینی که می‌‌پرسیدند چرا در زمانی که اثرگذاری تحریم‌ها در اوج بوده به پای میز مذاکره با ایران رفته‌اند همواره این پاسخ را می‌دادند که آن تحریم‌ها در صورت کش‌دار شدن کارآیی‌شان را از دست می‌دادند و لازم بوده در زمانی که امکان‌پذیر بوده از آن به عنوان برگ‌ چانه‌زنی در برابر ایران استفاده کرد.    

2- جنگ اقتصادی بدون جنگ روانی موفق نمی‌شود  

«ریچارد نفیو»، یکی از اصلی‌ترین معماران شبکه تحریم‌ها علیه ایران در کتاب «هنر تحریم‌ها: نگاهی از درون میدان» مشخص کرده که چگونه موفقیت تحریم‌ها در دستیابی به هدفشان در گرو موفقیت در بُعد مهم‌تر اما پنهان‌تری به نام جنگ شناختی و روانی است. او هدف تحریم‌ اقتصادی را تحمیل درد به جامعه هدف می‌داند، اما این درد را باید به مستمسک جنگ روانی تشدید و تقویت کرد تا بتوان از آب تحریم ماهی صید کرد.  

به عنوان مثال،  او توضیح می‌دهد که در طراحی تحریم‌ها علیه ایران چگونه سعی شده بود با آزاد گذاشتن واردات برخی اقلام ذخیرهٔ ارزی کشور با سرعت بیشتری تحلیل برود. در همین راستا او می‌نویسد که در عین تحریم اقلام مختلف، آزاد گذاشتن واردات کالاهای لوکس و تجملاتی به کشور، احساس اجتماعی تحریم‌شدگی را تقویت می‌کند و تحمل تحریم‌ها را نیز سخت‌تر می‌نماید.

ریچارد نفیو به علاوه در آن کتاب پیشنهاد می‌دهد ورود فناوری‌های ارتباطی مرتبط با فضای مجازی به کشور تحریم‌شده را نیز باید تسهیل کرد تا  مردم از این طریق به مقایسه شرایط خود با جهان پرداخته و اصطلاحاً گزندگی تحریم‌ها را بیشتر حس کنند.

 این موارد در کتاب نفیو اینطور مورد اشاره قرار گرفته‌اند: «ارز از کشور خارج می‌شد، در حالی که کالاهای لوکس وارد می‌شدند و گزارش‌هایی از تشدید نابرابری‌های درآمد و تورم به بیرون آمد. این، انتخاب ترجیحی ما بود و تصمیمی بود که برای کمک به تشدید فشارها روی حکومت ایران، از منابعی در داخل کشور گرفته شده بود.»

ناگفته پیداست با این تعریف درهم‌تنیده از جنگ اقتصادی و شناختی که ریچارد نفیو ارائه می‌دهد، از ناکامی آمریکا در سیاست تحریمی، می‌توان ناتوانی در جنگ شناختی علیه ملت ایران را نیز استنباط کرد که این خود، حاصل محاسبات نادرست آمریکایی‌ها از باورها، ارزش‌ها و نگرش‌های عمومی مردم ایران بود. طرفه آنکه، نفیو خود نداشتن درک درست از ویژگی‌های جامعه‌شناختی جامعه هدف را  موجب شکست تحریم‌ها دانسته و استدلال می‌کند بی‌اثر شدن تحریم‌ها به خاطر ناکارآمدی خود تحریم‌ها نیست بلکه هنگامی است که احساس روانی و اجتماعی تحریم‌شدگی در کشور هدف به اندازه کافی برای مردم جامعه ملموس نمی‌شود.

مذاکره‌کنندگان برجامی دولت اوباما از جمله جان کری، وندی شرمن و ویلیام برنز بارها تصریح کرده‌اند که یکی از دلایلی که آنها وارد مذاکره با ایران شدند مشاهده این واقعیت بود که تشدید تحریم‌ها نه‌تنها به تسلیم ایران منجر نشد، بلکه شکوفاترین دوران پیشرفت هسته‌ای ایران را رقم زد. قبل از اوباما، دولت «جورج دبلیو بوش» هم پس از به کارگیری تندترین سیاست‌ها علیه ایران سرانجام به جایی رسید که در اواخر دولتش به این جمع‌بندی رسید که برای توافق با ایران لازم است حق غنی‌سازی این کشور را به رسمیت بشناسد.

به‌عنوان نمونه، «وندی شرمن»، زمانی که ترامپ مدام تهدید می‌کرد تحریم‌ها علیه ایران را تشدید می‌کند گفت: «چیزی که او (ترامپ) نمی‌فهمد این است که ایران دارای فرهنگ مقاومتی است که کوتاه آمدن مقابل چنین تهدید‌های علنی را با تسلیم شدن برابر می‌داند؛ لذا آن‌ها (ایرانی‌ها) هرگز تسلیم نمی‌شوند».

دولت فعلی آمریکا نیز احتمالاً به این درک رسیده که هنگامی که جمهوری اسلامی ایران از فشار حداکثری دوران ترامپ عبور کرده از رهگذر تحریم نمی‌تواند ایران را به فشار و تسلیم وادار کند. تحریم‌ها همانقدر که قابلیت بالقوه شکستن جامعه را دارند در برابر قدرت جامعه هم شکننده‌اند و دولت بایدن به این درک رسیده که با تحریم نمی‌توان جامعه ایران را در هم شکست.
 

3- تحریم در برابر مقاومت آسیب‌پذیر است

نفیو درباره اینکه تحریم‌ها در چه شرایطی بی‌اثر می‌شوند هم نوشته است. از نگاه او در نقطه مقابل اعمال درد و تحریم، عزم و استقامت طرف تحریم‌شونده برای ایستادگی در برابر سیاست تحریم قرار دارد. بهترین تعریف از استقامت، قاطعیت روان شناختی در کشور هدف برای انکار پیروزی کشور تحریم کننده و همچنین ادامه دادن به مسیری است که برای خود انتخاب کرده. اساساً نیز تحریم با هدف تحت الشعاع قرار دادن این قاطعیت و عزم روان شناختی ایجاد شده است. به اعتقاد نفیو اگر کشوری خودبسندگی اقتصادی و سیاسی داشته باشد از نظر دفع فشارهای خارجی قدرت بالایی خواهد داشت.

او به عنوان مثال در جایی از کتابش به شکست طرح آمریکا برای وادار کردن ایران به تسلیم از طریق تحریم بنزین می‌نویسد: «ایران یک نمونه بارز از این مسئله است در سالهای 2009 و 2010 خرد جمعی در واشنگتن ایجاب میکرد که اعمال تحریمها بر واردات بنزین ایران و سایر محصولات نفتی و بنزینی می‌‌تواند دولت ایران را از پای در بیاورد. نماینده جمهوریخواه سنا آقای مارک کرک که یکی از طرفداران اصلی تحریم ایران بود در سال 2010 استدلال کرد که قرنطینه بنزین در مورد ایران میتواند چنان آثار وخیمی برای این کشور داشته باشد که او را متقاعد کند برنامه هسته‌ایش را کنار گذاشته و سایر فعالیتهای پنهانش را متوقف نماید. به همین دلیل تحریم واردات بنزین ایران در قانون سیسادا گنجانده شد.»

نفیو با این حال تصریح کرده ایران به جای آنکه امتیاز بدهد پالایشگاه‌ها خود را بازطراحی کرده تا نیاز بنزین داخلی را تأمین کند. او می‌نویسد: «پس ایران توانست از این فشار عبور کند. ناکامی در این مثال ازسوی آمریکا به دلیل خود اعمال تحریمها نبود، چرا که واردات بنزین ایران به صورت میانگین سالانه از 132000 بشکه در روز در سال 2009 به 39600 بشکه در سال 2010 رسید. در عوض ناکامی اصلی عدم درک اهمیت این موضوع بود که ایران میتواند به زنده نگه داشتن حمل و نقل جاده‌ای خود ادامه دهد و از روشهای معمول برای فائق آمدن بر مشکل تحریمها استفاده کند. به عبارت بهتر ایران فشار ناشی از منع واردات بنزین را احساس کرد اما آن را قابل مدیریت کردن دانست و از آن عبور نمود.»