دوراهی سرنوشت‌ساز کمیسیون تلفیق درباره کلیات بودجه ۱۴۰۰

 ظرف چند روز آینده تکلیف کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ در کمیسیون تلفیق مجلس شورای اسلامی مشخص خواهد شد.

با توجه به ایرادات متعدد و مهم لایحه بودجه 1400 که در دو هفته گذشته و در قالب گزارش‌های مختلفی مانند «عجایب 7 گانه لایحه بودجه 1400» و «نسبت «تقریبا هیچ» لایحه بودجه ۱۴۰۰ با قوانین بالادستی» و «کسری بودجه ۱۴۰۰ سفره مردم را چقدر کوچک‌تر می‌کند؟» و ... به آن پرداختیم و همچنین گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات درباره این موضوع، تردیدی وجود ندارد که این لایحه باید به شدت اصلاح شود. در غیر این صورت، با توجه به برآوردهای مرکز پژوهش های مجلس و دیوان محاسبات درباره کسری بودجه «حداقل» 175 هزار میلیارد تومانی سال 1400، شاهد تورم شدیدی که احتمالا بالاتر از 60 درصد است، در سال آینده خواهیم بود. مهمترین ایرادات لایحه بودجه 1400 از دیدگاه مرکز پژوهش‌های مجلس عبارتست از:

1- کاهش سهم بودجه عمرانی از مصارف و افزایش چشمگیر بودجه جاری: سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نسبت به بودجه عمومی (درصد) در این لایحه کمترین میزان در 10 سال گذشته است. این در حالی است که مخارج هزینه‌ای در این لایحه حدود 60 درصد افزایش یافته است که بسیار بیشتر از افزایش 25 درصدی حقوق و پرداختی کارکنان دولت است

2- کاهش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع و اختلاف قابل توجه با قانون برنامه: سهم درآمدهای مالیاتی (مالیات و گمرک) از منابع عمومی بودجه به کمتر از 30 درصد رسیده که در مقایسه با سال‌های گذشته کاهش قابل ملاحظه‌ای داشته است. این سهم با هدفگذاری  49درصدی قانون برنامه ششم توسعه نیز اختلاف قابل توجهی دارد.

3- سهم بالای فروش دارایی و استقراض از منابع و فاصله چشمگیر با قانون برنامه: درنتیجه افزایش 60 درصد مصارف عمومی و رشد بسیار کم درآمدها، 320 هزار میلیارد تومان از مخارج هزینه‌ای دولت (شامل حقوق و مستمری) از محل فروش دارایی یا استقراض تأمین شده است که با هدفگذاری قانون برنامه ششم توسعه (2.6 هزار میلیارد تومان) اختلاف فاحشی دارد.

4- حرکت در خلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه: کسری بودجه ساختاری که کاهش آن اساسی‌ترین هدف اصلاح ساختار بودجه است، در لایحه بودجه سال 1400 (در حدود 445 هزار میلیارد تومان) است که رقم آن نسبت به قانون بودجه سال 1399 (حدود 267 هزار میلیارد تومان) و سال 1398 (196 هزار میلیارد تومان) افزایش قابل توجهی یافته است. این افزایش حکایت از حرکت در خلاف جهت اصلاح ساختاری بودجه در لایحه بودجه 1400 دارد.

5- کسری بودجه «حداقل» 175 هزار میلیارد تومانی: بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد که به‌دلیل برآورد بیش از واقع منابع حاصل از صادرات نفت، حدود 320 هزار میلیارد تومان از مخارج پیش‌بینی شده در منابع عمومی دولت باید از محل استقراض و پایه پولی تأمین شود. با لحاظ محدودیت ظرفیت فروش اوراق در سال آینده میتوان انتظار داشت که حتی در صورت استفاده از ظرفیت بانکها و صندوق‌های سرمایه‌گذاری برای خرید اوراق، در حدود 175 هزار میلیارد تومان کسری تأمین نشده باقی می‌ماند که می‌تواند مستقیم یا غیرمستقیم به افزایش پایه پولی و نقدینگی بینجامد.

6- بی توجهی به کنترل هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه: در حالی براساس اعلام سازمان برنامه و بودجه بیش از540  هزار میلیارد تومان از هزینه‌های دولت صرف حقوق و مزایای کارکنان دولت و کمک به صندوق‌های بازنشستگی برای پرداخت مستمری بازنشستگان می‌شود که با توجه به اینکه کنترل هزینه‌های جاری در اثر افزایش کارایی و چابکسازی دولت جزء اهداف قوانین برنامه بوده و می‌بایست هزینه‌های مرتبط با حقوق و دستمزد در مصارف بودجه (براساس قانون برنامه ششم توسعه) کنترل شده و منابع موجود در جهت محرومیت زدایی، تضمین معیشت عمومی و سرمایه‌گذاریهای زیرساختی صرف شود.

*دو راهی مهم مجلس برای تصمیم گیری درباره کلیات لایحه بودجه 1400

با توجه به توضیحاتی که ارائه شد، در بین مراکز پژوهشی و نظارتی و کارشناسان و همچنین اکثریت نمایندگان مجلس اجماع وجود دارد که اصلاح چشمگیر لایحه بودجه 1400 ضروری است. با این وجود، برخی نمایندگان بر ضرورت تصویب کلیات لایحه بودجه 1400 در کمیسیون تلفیق مجلس و اصلاحات اساسی آن تاکید دارند و برخی نمایندگان دیگر، موافق رد کلیات لایحه بودجه 1400 در این کمیسیون و برگردانده شدن این لایحه به دولت برای اصلاح هستند.

*اصلاح اساسی لایحه بودجه در مجلس امکان پذیر است؟

برخی نمایندگان مجلس با توجه به مسائلی مانند احتمال پایین ارائه لایحه بودجه قابل قبول توسط دولت فعلی در صورت رد کلیات لایحه بودجه و همچنین تبعات سیاسی این اقدام مجلس، بر ضرورت تصویب کلیات لایحه بودجه 1400 در کمیسیون تلفیق مجلس و اصلاحات اساسی آن تاکید دارند.

با این وجود، مرکز پژوهش‌های مجلس به شدت موافق راهبرد دوم یعنی رد کلیات لایحه بودجه 1400 بوده و احتمال موفقیت راهکار اول یعنی اصلاحات اساسی این لایحه در مجلس را بسیار پایین می‌داند. در گزارش بازوی کارشناسی مجلس درباره کلیات لایحه بودجه 1400، خلاصه دیدگاه این مرکز پژوهشی درباره راهبرد اول آمده و عبارتست از: «تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد احتمال موفقیت راهبرد تأیید کلیات بودجه و انجام اصلاحات در فرایند بررسی در مجلس بسیار پایین است. همچنان که در بررسی لایحه بودجه سال‌های1398  و 1399 نیز علیرغم مطرح شدن این راهبرد، عملاً اصلاح اساسی در مجلس محقق نگردید. دلیل این امر نیز به ابعاد بالای اصلاحات مورد نیاز در بودجه و همچنین پیامدهای سیاسی احتمالی انجام این اصلاحات در مجلس برمی‌گردد».

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «بودجه به زبان ساده» توضیحات بیشتر و دقیق تری درباره این موضوع داده که عبارتست از: «‌فارغ از اینکه رد یا تأیید کلیات لایحه دارای ابعاد سیاسی است که باید مورد توجه قرار گیرد، به‌لحاظ فنی لازم است به برخی نکات توجه شود:

1- بودجه تقدیم شده به لحاظ فنی و اصول بودجه‌ریزی قابل دفاع نبوده و به‌لحاظ کارشناسی قابل پذیرش نیست. چه بسا تهیه‌کنندگان لایحه نیز به این امر واقف باشند.

2- مشکل اصلی بودجه تقدیم شده، وجود مصارف بالا و منابع غیرواقعی بوده که مجموعاً خود را در کسری بودجه در سال آینده نشان خواهد داد.

3- برای انجام اصلاحات در بودجه لازم است بخشی از مصارف کاهش یابد و از سوی دیگر بخشی از منابع غیرواقعی با منابع سالم و واقعی جایگزین شود. برای مثال ممکن است لازم باشد رشد هزینه‌های جاری (از قبیل حقوق و دستمزد و ...) کاهش یابد یا اینکه مالیات‌های جدیدی در مجلس وضع شود یا اینکه مثلاً سیاست ارز ترجیحی (4200) اصلاح گردد.

4- همه اصلاحات فوق دارای ابعاد سیاسی هستند. به خصوص درصورت عدم همراهی دولت در فرایند تصمیم‌گیری برای انجام اصلاحات، هزینه سیاسی اقدامات فوق برای مجلس بسیار زیاد خواهد بود.

5- توجه به تجربه سالهای گذشته نیز خالی از لطف نیست. برای مثال در بررسی لایحه بودجه سال 1399 نیز بنابر تصویب کلیات و انجام اصلاحات در بودجه بود، ولی در عمل مشکلات اساسی بودجه در فرایند بررسی رفع نشدند.

6- در مجموع، می‌توان گفت مشکل اصلی انجام اصلاحات بودجه‌ای و به‌طور دقیقتر اصلاحات ساختاری بودجه مشکل اقتصاد سیاسی آن است. به عبارت بهتر مشکل اصلی آن است که آیا نهادهای درگیر در فرایند بودجه‌ریزی می‌توانند هزینه‌های سیاسی اصلاحات را در تعامل با هم و همچنین در تعامل با مردم مدیریت کنند یا خیر؟».

با توجه به موارد فوق، مرکز پژوهش‌های مجلس تاکید دارد که بهترین راهبرد مجلس در برخورد با لایحه بودجه  1400، رد کلیات این لایحه و موظف کردن دولت به اصلاح لایحه بودجه سال آینده با رعایت موارد زیر است:

1- کاهش تراز عملیاتی منابع عمومی از محل ایجاد درآمدهای پایدار و قابل تحقق،

2- کاهش رشد مخارج هزینه‌ای دولت از طریق مدیریت هزینه،

3- افزایش نسبت مخارج سرمایه‌گذاری دولت از کل هزینه‌ها،

4- اصلاح منابع غیرواقعی پیش‌بینی شده از محل صادرات نفت،

5- حذف پیش‌فروش نفت از بودجه،

6- در اولویت قرار گرفتن معیشت عمومی و اقشار کم‌درآمد در مصارف دولت.

در گزارش بازوی کارشناسی مجلس در واکنش به نگرانی های موجود درباره عدم ارائه لایحه بودجه با مشخصات مذکور توسط دولت، آمده است: «طبیعتاً در صورت عدم ارائه لایحه بودجه با اصلاحات مورد نظر، مجلس محترم می‌تواند تا زمان اعمال اصلاحات، طرح اجازه دریافت و پرداخت‌های دولت را (همانند برخی تجارب پیشین و با افزایش هزینه‌ها نسبت به قانون سال 1399  به میزان درصد افزایش حقوق و دستمزد) به تصویب برساند».

*دیدگاه شورای نگهبان درباره اصلاح اساسی لایحه بودجه در مجلس چیست؟

علاوه بر موارد فوق، باید به این موضوع هم اشاره کرد که مجلس صرفا به میزانی می تواند لایحه بودجه را اصلاح کند که شورای نگهبان اینگونه برداشت ننماید که شاکله لایحه تغییر یافته و عملا به طرح مجلس تبدیل شده است. در غیر این صورت، شورای نگهبان به این مصوبه مجلس، ایراد اصل 74 قانون اساسی خواهد گرفت و عملا فرآیند تصویب بودجه به شدت پیچیده خواهد شد. عباسعلی کدخدایی دبیر شورای نگهبان در نشست خبری مورخ 29 آذرماه با بیان اینکه مجلس نمی‌تواند شاکله بودجه را تغییر دهد گفت: «البته شورای نگهبان تفسیری در این زمینه دارد و اینکه اختیار تقدیم لایحه بودجه بر عهده دولت است.  پیرو این تفسیر آورده شده که مجلس نمی‌تواند شاکله بودجه را تغییر دهد و باید تغییراتش به گونه‌ای باشد که شاکله بودجه تغییر نکند لذا اگر این مسأله براساس چارچوب تفسیر شورای نگهبان باشد، این شورا به بودجه ایراد خواهد گرفت».

در مجموع و با توجه به پیچیدگی‌های اقتصادی و سیاسی اصلاحات اساسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی بخصوص ابعاد بالای اصلاحات مورد نیاز در بودجه و همچنین پیامدهای سیاسی احتمالی انجام این اصلاحات در مجلس، رد کلیات لایحه بودجه 1400 راهکار به مراتب بهتر و کم هزینه تری برای مردم و حتی نمایندگان مجلس در مقایسه با اصلاحات اساسی این لایحه در مجلس است.