اطلاعات، منبع قدرت
اطلاعات را باید از برخی واژههای مترادف مانند «اخبار» و «داده» تمییز داد. اطلاعات به مجموعهای از اخبار و دادهها در مورد یک پدیده اطلاق میشود که از راههای آشکار یا پنهان گردآوری شده، مورد تحلیل قرار گرفته و قابلیت پیشبینی تحولات آتی را دارند و با هدف پاسخگویی به نیازهای سیاستگذاران در اختیار آنها قرار میگیرد. در واقع، اطلاعات دربردارنده مولفههای شناختی از دنیای اطراف ماست. در نگاهی محدودکننده و تقلیلگرایانه، به شرایط و رویدادهایی که به میدان جنگ مربوط میشود نیز اطلاعات میگویند.
هر چند این نگاه که ریشه در طرز تلقیهای کهن دارد، نمیتواند حق مطلب را آنگونه که باید ادا کند، ولی زوایایی از واقعیت را آشکار میسازد. «سان تزو»، فرمانده و استراتژیست بزرگ چینی در عهد باستان معتقد بود: «اگر کسی دشمن و خودش را بشناسد در هزار جنگ هم که وارد شود، خطری متوجه او نخواهد بود. اگر فقط خودش را بشناسد و از شناخت دشمن ناتوان باشد، گاهی پیروز و گاهی مغلوب خواهد بود و اگر نه دشمن و نه خودش را بشناسد، در هر نبردی شکست خواهد خورد.» فتوحات این فرمانده نظامی موید این اصل است که کسب اطلاعات و آگاهی برای شناخت دشمن از دیرباز از مهمترین عوامل پیروزی و موفقیت به شمار میرفته و به مرور زمان بر اهمیت آن افزوده شده است. این قاعده در تمام طول تاریخ و در سراسر امپراتوریهای باستان ساری و جاری بوده است.
از زمانهای بسیار دور، حکومتها و امپراتورها برای بسط سلطه و تداوم قدرت خود نیاز به اطلاعات داشتند. به همین منظور معمولا اشخاص یا تشکیلاتی برای کسب اطلاعات مهم اجیر میشدند و به خدمت حکام و سیاستمداران درمیآمدند. نیاز فرمانروایان به جمعآوری و کسب اطلاعات بر این پیش فرض محکم استوار بود که در صورت شناخت دشمنان و آگاهی از انگیزهها، اهداف و قدرت ایشان، اتخاذ تصمیمهای درست و مفید با سهولت بیشتر و ضریب خطای کمتری امکانپذیر میشود. در واقع وقوف به این اصل که اطلاعات و آگاهی، منبع قدرت به شمار میرود به تاسیس سازمانهایی انجامید که وظیفهای جز کسب اطلاعات و عرضه آنها به سیاستمداران و تصمیمگیران نداشتند.
مرکز ثقل فعالیت سازمانهای اطلاعاتی اولیه، جمعآوری و کسب اطلاعات از دشمنان خارجی (با تمرکز بر کسب اطلاعات نظامی) بود و تنها در مقاطع خاص و بنابر نیازهای موردی، گردآوری اطلاعاتی از حوزه نفوذ و قلمرو خودی ضرورت مییافت، اما به تدریج و بعد از امضای عهدنامه وستفالیا که نقطه پیدایش دولتهای ملی (دولت ـ ملتها) در اروپا و جهان تلقی میشود، تشکیلات و ساختار سازمانهای اطلاعاتی تحولاتی را از سر گذراند و این نهادها با وظایف و ساختارهای جدید که متناسب با شرایط پیرامونی و در راستای اهداف تعیین شده برای آنها بود، به فعالیت خود ادامه دادند. اولین نمونه یک سازمان اطلاعاتی و امنیتی از این دست را ناپلئون بناپارت، امپراتور فرانسه در سالهای آغازین قرن نوزدهم بنیان گذاشت. این سازمان امنیتی که ریاست آن به «ژوزف فوشه» واگذار شد، ماموریت داشت علاوه بر کسب اطلاعات درباره دشمنان خارجی، تحرکات و فعالیتهای مخالفان داخلی را نیز زیر نظر بگیرد. سالها بعد، تزار روسیه هم دستور برپایی یک سازمان اطلاعاتی و امنیتی را به نام «اوخرانا» به معنای حراست صادر کرد.
وظیفه اصلی این سازمان پلیس مخفی که در سال 1881 تاسیس شد، مقابله با دشمنان تزار بود. از این رو جمعآوری اطلاعات داخلی و خارجی در حوزه وظایف این سازمان قرار داشت. در عین حال، کشورهایی هم هستند که وظایف اطلاعاتی را تقسیم کرده، بخش خارجی آن را به یک سازمان اطلاعاتی و بخش داخلی آن را به سازمان اطلاعاتی دیگری سپردهاند. بریتانیا از جمله این کشورهاست، اما هرچه هست سازمانها و ارگانهای اطلاعاتی یعنی کنشگرانی که وظیفه تولید اطلاعات را دارند، جزئی از نهادهای حاکمیتی به شمار میروند که در تشکیلات اداری دولتهای مدرن، جایگاه و وظایف مشخصی بر عهده آنها گذاشته شده است، اما متاسفانه درک صحیحی از سازمانهای اطلاعاتی و ظرفیتها و توانمندیهای این دستگاهها برای پیشبرد منافع ملی و تحقق توسعه همهجانبه در حوزه عمومی وجود ندارد.
سازمانهای اطلاعاتی به دلیل ماهیت فعالیتهایشان ترجیح میدهند حضور کمرنگی در رسانهها داشته باشند و به همین دلیل و دلایل دیگر، تصورات و گمانههایی درباره عملکرد این نهادها به خصوص در کشورهای در حال توسعه شکل میگیرد که ممکن است موانعی بر سر راه نیل به اهداف ملی از پیش تعیین شده ایجاد کند. لذا تبیین این نکته که یکی از پایههای اصلی سیاست خارجی، دستیابی به اخبار و اطلاعات و پردازش آنها برای حفظ امنیت ملی در سطوح مختلف است، میتواند در بازنمایی جایگاه دستگاههای اطلاعاتی در این زمینه، موثر واقع شود.
سازمانهای اطلاعاتی؛ کارکردها و اهداف
سازمانهای اطلاعاتی براساس دستورالعمل سیاستمداران و تصمیمگیران دست به فعالیت اطلاعاتی میزنند. در یک تعبیر، سازمانهای اطلاعاتی را میتوان همچون چشم سیاستگذاران برای مشاهده دنیای پیرامون توصیف کرد، ولی کارکرد این سازمانها منحصر به این مورد نیست و گاه به مثابه یک مشاور خبره یا بازوی عملیاتی نظام سیاسی نیز وارد عمل میشوند. در مجموع، چهار کارکرد اصلی را برای دستگاههای اطلاعاتی به قرار زیر برمیشمارند: 1- جمعآوری اطلاعات، 2- بررسی اطلاعات، 3- ضد اطلاعات و 4- اقدامات پنهان.
منظور از گردآوری اطلاعات، سلسله اقداماتی است که توسط دستگاههای ذیربط برای دسترسی به اطلاعات طبقهبندی شده و پنهان، صورت میگیرد. بدین منظور از ابزارهای آشکار یا پنهان استفاده میشود؛ مثلا بدافزارهای رایانهای که چند سالی است رواج یافته، در ردیف ابزارهای مورد استفاده سرویسهای اطلاعاتی برای گردآوری اخبار و دادههای مورد نیاز قرار گرفته است، اما در عین حال بهترین و قابل اعتمادترین روش برای کسب اطلاعات پنهان، کماکان منابع انسانی هستند که بعد از نفوذ به مراکز مورد نظر یا جذب افرادی از آن مراکز، اطلاعات را گردآوری و منتقل میکنند.
بررسی اطلاعات که دومین کارکرد سازمانهای اطلاعاتی است، به فرآیندی اطلاق میشود که طی آن، اخبار و معلومات به دست آمده پس از تجزیه، ارزیابی، ترکیب و تحلیل به اطلاعات تبدیل میشوند. در واقع، آنچه اطلاعات یا محصول سازمان اطلاعاتی نام گرفته، نتیجه فرآیند «بررسی» و پردازش اخبار است؛ مثلا مجموعه اخباری که درباره یک پایگاه نظامی دشمن به دست آمده، باید مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار گیرد تا ضمن سنجش عیار و میزان انطباق آن با واقعیات، اطلاعت مورد نیاز آن نیز استخراج شده و مبنای عمل قرار گیرد. تعیین اینکه آن پایگاه در برابر سلاحهای متعارف تاب مقاومت دارد یا زمان حمله مناسب به آن، چه موقع است و بسیاری مسائل دیگر بعد از بررسی اخبار و اطلاعات موجود، مقدور میشود.
ضد اطلاعات همه فعالیتهایی را دربرمیگیرد که برای جلوگیری از اقدامات اطلاعاتی دولتها، سازمانهای خارجی، بازیگران غیردولتی، محافظت از اطلاعات و اماکن استراتژیک و سری یا مواجهه با اقدامات ضدامنیتی مخالفان نظام سیاسی انجام میشود. به صورت خلاصه، فعالیتهای ضداطلاعاتی از سه لایه مختلف شامل ضدجاسوسی، حفاظت و ضدبراندازی تشکیل شده و عمدتاً معطوف به کسب اطلاعات امنیتی برای ارائه به دستگاهها و مقامهای مسئول و کمک به سیاستهای کشور متبوع برای تضمین موفقیت آن است؛ مثلا جلوگیری از درز اخبار و اطلاعات مربوط به جابهجایی ادوات نظامی یا کیفیت و کمیت زرادخانهها و مراکز ساخت تسلیحات یا زیرساختهای اقتصادی و استراتژیک، امکان اقدام غافلگیرانه دشمن و انجام عملیات برای نابودی مراکز مذکور را تا حدود زیادی از بین میبرد. اقدامات پنهان به آن دسته اقداماتی گفته میشود که برای اجرای سیاست ملی، به طور خاص و استثنایی عمدتا در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی صورت میگیرند.
این اقدامات، طیف گستردهای را شامل میشود که تبلیغات، حمایت از گروههای سیاسی خاص، ارسال کمکهای مالی و نظامی به گروهها یا حکومتهای هدف، براندازی نظامهای سیاسی و عملیاتهای مختلف دیگر از مهمترین آنها به شمار میروند. هدف این اقدامات، تاثیرگذاری بر شرایط سیاسی، اقتصادی و نظامی بینالمللی یا داخلی به گونهای است که نقش سازمانهای اطلاعاتی در آن آشکار نشده و قابل اثبات نباشد. سازمانهای اطلاعاتی زمانی دست به اقدامن پنهان میزنند که نهادهای تخصصی موجود در انجام وظایف خود ناتوان نشان میدهند.
یک نمونه دم دستی از این مورد، اقدام سازمان اطلاعات مرکزی آمریکا (سیا) پس از اشغال سفارت آن کشور به دست دانشجویان پیرو خط امام(ره) در آبان ماه سال 1358 برای خارج کردن چند دیپلمات و وابسته سفارت از ایران بود که در محل اقامت سفیر کانادا پنهان شده بودند؛ این همان رویدادی است که فیلم آرگو براساس آن ساخته شده و نشان میدهد که سازمان سیا پس از ناتوانی و عجز دستگاههای مسئول نظیر وزارت خارجه، شورای امنیت ملی و کاخ سفید از حل مناقشه، دست به عملیات پنهان تحت پوشش یک شرکت فیلمسازی میزند.
نمونه دیگر آن، اقدام مشترک دستگاههای اطلاعاتی بریتانیا و ایالات متحده در کودتای سال 1332 برای سرنگون کردن دولت قانونی دکتر مصدق است. ظاهرا این کودتا بعد از به بنبست رسیدن اقدامات دیپلماتیک برای قبولاندن منافع دولتهای واشنگتن و لندن به دولت تهران، به مرحله اجرا درآمد. در مجموع از چهار کارکرد فوق، سه کارکرد اول به جمعآوری اطلاعات برای سیاستگذاری مرتبط است در حالی که کارکرد چهارم، اجرایی کردن سیاستها را مدنظر قرار میدهد. در ادامه به تبیین نوع رابطه دستگاههای اطلاعاتی و سیاست خارجی خواهیم پرداخت.
ارتباط متقابل سیاست خارجی و اطلاعات
به گفته «سر ریچارد دیرلاو» از روسای اسبق سازمان اطلاعات خارجی بریتانیا (ام آی سیکس)، اطلاعات و حقایق حول محور سیاست تعین مییابند. این عبارت تا حدودی مبین تشریح رابطه میان اطلاعات و سیاست است. طبق نظریه «وابستگی اطلاعات به سیاست» که تنها نظریه منسجم در مطالعات اطلاعاتی محسوب میشود، اطلاعات بخشی از نظام سیاسی و ساختار اداری دولت است و مآلا ماموریتهای آن کاملا در راستای نیازها و دستورات سیستم سیاسی تعریف میشود. سیاست، اطلاعات را سازماندهی و هدایت میکند و در صورت نیاز، آن را تغییر میدهد. در واقع، سیاست زمینه و بستری است که اطلاعات در آن عمل میکند. از این رو، اطلاعات بخشی از سیاست را میسازد و یکی از اجزای فرآیند تصمیمگیری به شمار میرود.
تجربههای تاریخی نشان میدهد که نیازمندیها و اولویتهای سیاستگذاران و تصمیمگیران مبنای عمل سازمانهای اطلاعاتی قرار میگیرد. مایکل ترنر در این زمینه مینویسد: «اولویتهای تحلیلی در سازمانهای اطلاعاتی توسط سیاستگذاران مشخص میشود و کار اطلاعات چیزی جز تبدیل نیازهای سیاست به پرسشهای اطلاعاتی مناسب نیست.» با این وجود در سطحی کلانتر، اطلاعات واجد بعدی مستقل نیز میباشد و همین جنبه از آن است که تبعات و آثاری را به دنبال میآورد. این ارتباط دوسویه و قوامبخش میان سیاست و اطلاعات را از منظر الزامات و مقتضیات سیاست خارجی میتوان به شرح زیر تبیین و بررسی کرد.
سیاست خارجی از اجزای مختلفی بر ساخته میشود. در واقع، مجموعهای از صدها سیاست خرد و کوچک در هر حوزه تخصصی و خاص که بعد از ترکیب با یکدیگر به سمت بازیگران بینالمللی مرتبط، جهتگیری میشوند، سیاست خارجی را تشکیل میدهند. به عنوان مثال، سیاستهای نظامی، قراردادهای تجاری، مبادلات علمی و اطلاعاتی و سطح تماسهای سیاسی در ذیل مفهوم سیاست خارجی قرار میگیرند. پس از این منظر، سیاست خارجی عرصه مدیریت رقابت کشور در صحنه بینالمللی برای کسب منافع و ارتقای منزلت و تامین امنیت است.
کوهن و هریس سیاست خارجی را «مجموعه اهداف، دستورالعملها یا نیات که به وسیله مقامهای رسمی یا نهادهای حاکمیتی در رابطه با بازیگران یا شرایط محیطی خارج از حاکمیت دولتهای ملی طراحی شده و به دنبال تاثیرگذاری بر هدف به شیوه مطلوب سیاستگذاران است» تعریف میکنند. در این میان، فرآیند سیاستگذاری خارجی به دو مرحله کلی سیاستگذاری و اجرا تقسیم میشود که خود قابل تفکیک به پنج بخش زیر است: شناسایی تهدید یا فرصت، تصمیمسازی (شناسایی راهحلهای مختلف)، تصمیمگیری، اجرا و ارزیابی پیامدهای مثبت یا منفی احتمالی.
اولین گام در چرخه تصمیمگیری سیاست خارجی با شناخت تهدیدها و فرصتها برداشته میشود. سپس تمام اطلاعات جمعآوری شده درباره این موضوعات، مورد ارزیابی و بررسی قرار میگیرند و با تخمین میزان هزینه و فایده گزینههای مختلف و سنجش تبعات احتمالی، تصمیم نهایی اتخاذ و برای اجرا ابلاغ میشود. پس از اجرا نیز اقداماتی برای برآورد بازخورد تصمیمات صورت میپذیرد. در تحلیل و تفسیر سیاست خارجی و روابط بینالملل تصمیمگیری از جایگاه ویژهای برخوردار است تا جایی که فهم رفتار سیاست خارجی و آثار و نتایج آن به شناخت فرآیندهای تصمیمگیری و تصمیمگیران ارجاع میشود.
بنابراین برای بررسی و تعیین نقش سازمانهای اطلاعاتی در روند سیاست خارجی کشورها میبایست تاثیر آنها در روند تصمیمگیری بازشناخته شود. از آنجا که یکی از الزامات اصلی تصمیمگیری، وجود شناخت و آگاهی مرتبط و مفید است، سازمانهای اطلاعاتی جهت تسهیل تصمیمگیری در حوزه سیاست خارجی در بدو امر به پیشبینی مسائل یا مسالهیابی میپردازند. افسران و کارشناسان اطلاعاتی به خاطر آگاهی از جریانها و اشراف بر تحولات غیرآشکار حوزه بینالمللی، میتوانند قبل از بروز مسائل و تهدیدات، آنها را پیشبینی کرده و نسبت به وقوع آنها هشدار دهند.
لذا اولین کارکرد سازمانهای اطلاعاتی در سیاستگذاری خارجی، پیشبینی تهدیدها و فرصتهاست؛ مثلا کارشناسان اطلاعاتی جمهوری اسلامی در اواخر دهه 60 پیشبینیهایی نسبت به احتمال فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و عواقب احتمالی آن کرده بودند و این موضوع را به اطلاع مراکز تصمیمگیری از جمله شورای عالی امنیت ملی رساندند تا براساس آن، سیاستهای کلان امنیتی و دفاعی مورد بازبینی و حک و اصلاح قرار گیرد.
تصمیمسازی مرحلهای از سیاستگذاری است که بیشترین وابستگی را به اطلاعات دارد. در این مرحله، تصمیمسازان با استفاده از اطلاعات آشکار و پنهان و ترکیب و تلفیق آنها گزینههای مختلفی برای برخورد با موضوع مورد نظر پیشنهاد میکنند. به عنوان مثال بعد از حمله صدام به کویت و اشغال خاک آن کشور توسط ارتش عراق، گزینههای مختلفی برای مواجهه با این موضوع در دستگاههای ذیربط مطرح شد که از اتحاد با عراق در برابر ایالات متحده تا ورود به ائتلاف بینالمللی علیه حکومت بعثی عراق را دربرمیگرفت.
باید به این نکته توجه داشت که تصمیمسازان و رهبران سیاسی از دو دسته ابزار مختلف برای کسب اطلاع و آگاهی پیرامون مسائل جهانی استفاده میکنند: دسته اول، نهادها یا وزارتخانههای تخصصی مانند وزارت امور خارجه و وزارت دفاع را شامل میشود که افزون بر تدارک اطلاعات آشکار (و تا حدودی اطلاعات پنهان) به صورت مستقیم در روند تصمیمگیری شرکت دارند و تصمیمهای عملیاتی و تاکتیکی برای اجرای جنبههای مختلف تصمیمات را اتخاذ میکنند. دسته دوم، سازمانهای اطلاعاتی هستند که با رصد تحولات جهانی و پویاییهای درونی کشورهای جهان، اخبار خاصی را که به صورت پنهان گردآوری شده و معمولا از ارزش زیادی برخوردار است، در اختیار تصمیمگیران و سیاستگذاران قرار میدهند و با تجزیه و تحلیل اخبار به دست آمده و ارزیابی تاثیرات احتمالی آنها بر امنیت ملی در مفهوم موسع آن، بر تصمیمسازی اثر میگذارند؛ مثلا اطلاعات پنهانی که دستگاه اطلاعاتی ایالات متحده در جریان بحران موشکی کوبا از چند و چون استقرار پایگاههای پرتاب موشک به دست آورد و در اختیار رهبران کاخ سفید قرار داد، توانست در رفع مخاطرات ناشی از تهدید اتمی مسکو کارگر افتد.
موارد فوق مجموعا به نقش شناختی سازمانهای اطلاعاتی اشاره میکنند. در واقع، سازمانهای اطلاعاتی در این مراحل، کارکرد خدماتی دارند و تلاش میکنند تا با گردآوری اخبار و اطلاعات به شناختی از اوضاع جاری و سمت و سوی احتمالی تحولات نایل شوند تا آن را در دسترس سیاستگذاران قرار دهند. سازمانهای اطلاعاتی معمولا در روند تصمیمگیری دخالت مستقیمی ندارند، اما ارزیابیها و برآوردهای آنها نقش تعیینکنندهای در ترسیم و تدوین سیاست خارجی ایفا میکند. از این چشمانداز، یکی از معیارهای سنجش کارآمدی سازمانهای اطلاعاتی به عنوان اهرم شناختی دولت مدرن، میزان تاثیرگذاریشان در مراحل مختلف سیاستگذاری است. مایکل ترنر از وجود دو سطح تصمیمگیری درباره تعیین اولویتهای کاری سازمانهای اطلاعاتی سخن میگوید که یکی از بالا به پایین و دیگری از پایین به بالاست. بنابراین ارتباط میان سیاست خارجی و اطلاعات، دوسویه و متقابل است.
با این حال، سازمانهای اطلاعاتی علاوه بر کارکرد شناختی (یعنی تامین نیازمندیهای اطلاعاتی تصمیمگیران، هشدار در مورد تهدیدات و چالشهای آتی و تعدیل و تکوین برداشت سیاستگذاران در مورد تحولات و رخدادهای جهانی) دارای کارکردهای مشورتی، نظارتی و اجرایی نیز هستند. نقش مشورتی سازمانهای اطلاعاتی معمولا در مرحله تصمیمگیری و با دعوت تصمیمگیران و سیاستگذاران از متولیان و مدیران اطلاعاتی رقم میخورد. البته در برخی کشورها مسوئلان و مدیران اطلاعاتی از اعضای ثابت نهادهای تصمیمگیر هستند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وزیر اطلاعات یکی از اعضای ثابت شورای عالی امنیت ملی است که تنها نهاد تصمیمگیر در تعیین دکترین امنیتی و دفاعی کشور و هماهنگکننده فعالیتهای سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی ـ امنیتی معرفی شده است. نقش نظارتی سازمانهای اطلاعاتی در سیاست خارجی عمدتاً در تمام مراحل، به خصوص مرحله اجرا جریان دارد تا در همه حال و با بررسی اوضاع و شرایط، میزان پایبندی نهادهای متولی سیاست خارجی به اهداف از پیش تعیین شده و دستاوردهای آنها مورد ارزیابی قرار گرفته و از هرگونه انحراف احتمالی جلوگیری شود.
در مورد بعد اجرایی دستگاههای اطلاعاتی در بالا به مواردی اشاره شد. در شرایطی که نهادهای اجرایی متعارف و تخصصی به دلایل مختلف قادر به انجام وظایف محوله نباشند، سازمانهای اطلاعاتی به خاطر توانمندی بالای خود در مسائل خارجی و بینالمللی میتوانند در صورت صدور اجازه، مسئولیت پیشبرد سیاست خاصی را عهدهدار شوند. یکی از مواردی که ممکن است به سازمانهای اطلاعاتی ارجاع داده شود، مدیریت یا هدایت دیپلماسی برای حل موارد مناقشهبرانگیز بدون تحمیل هزینههای معمول است.
در واقع دیپلماسی پنهان به اقدامات تحت مدیریت سازمان اطلاعاتی در حوزه مذاکرات بینالمللی اطلاق میشود. در اصطلاح به توافق آرام و به دور از هیاهو در راستای تحقق اهداف و منافع ملی و به منظور کسب امتیازات مقدور تا مقطع زمانی مطلوب که زمینه توافق آشکار فراهم شود، دیپلماسی پنهان میگویند.
حل اختلافات فیمابین واشنگتن و پکن در ابتدا با به کارگیری ابزار دیپلماسی پنهان میان طرفین کلید خورد و سپس با رفع برخی ملاحظات به مراودات و تبادلات علنی انجامید. منحیثالمجموع، مزیت اصلی اطلاعات این است که سیاستمداران را قادر به کاربرد بهینه قدرت میسازد و در مقابل، امکان کنترل و پیشبینی عوارض و تبعات نامطلوب احتمالی را فراهم میآورد. از اینرو تقویت توانمندیها و افزایش اعتماد به نفس سازمانهای اطلاعاتی تاثیری مفید و سازنده در ارتقای منافع ملی و افزایش ضریب اقتدار دولتهای مدرن دارد.