قانون اساسی حاصل انقلاب بزرگ اسلامی، خونبهای شهیدان و عصاره ارزشها و آرمانهای ملت ایران است. این سند مکتوب وقتی ارزشمند است که عملی شود. در قانون اساسی راهکارهایی برای پاسداری از این سند و پیماننامه ملی طراحی شده است، در این زمینه به طور خاص وظیفه سنگین اجرای اصول قانون اساسی طبق اصل یکصد و سیزدهم به رئیس جمهوری سپرده شده است. اما با توجه به تنوع و پیچیدگی اصول قانون اساسی، تخصیص این اصول به حوزههای گوناگون قدرت، نبود ضمانت اجرای کافی در قوانین عادی، امکان خدشه به تفکیک قوا و همچنین تفسیرهای شورای نگهبان از این اصل، چه بسا در عمل رئیس جمهوری در این بخش از وظیفهاش با مشکلاتی مواجه شود.
با در نظر گرفتن این شرایط، رئیس جمهوری - به عنوان دومین مقام رسمی کشور و منتخب مستقیم مردم نخست میتواند و باید پاسدار تمام اصول قانون اساسی باشد و به هیچ یک از موانع بالا برخورد نکند. دوم اینکه میزان ضمانت اجرا و ابزار وی برای اجرای اصول قانون اساسی با توجه به اصول یکصد و سیزدهم، یکصد و بیست و یکم و سایر قوانین عادی بستگی به همکاری و تعامل سایر قوا، گسترش فرهنگ احترام به قانون اساسی به عنوان قانون مادر و همت رؤسای جمهوری در هر دوره دارد. همچنین رئیس جمهوری باید بیشترین حس وظیفه خود را در این حیطه به اجرای اصول معطل مانده، اصول مشترک با سایر قوا (مثل اصول حقوق ملت در قانون اساسی) یا اصولی که به حیطه هیچ یک از قوا برنمیگردد، معطوف نماید، با این استدلال هم دخالت در وظایف سایر قوا ننموده و هم زمینه استقرار حاکمیت قانون و مردم سالاری را فراهم نموده است.
هرچند با نگرشی حداقلی و محتاطانه، مسئولیت اجرای قانون اساسی توسط رئیس جمهوری محدود به قوه مجریه می شود اما با تقدیر گرفتن واژه نظارت در اصل یکصد و سیزدهم وظیفه نظارت ضابطهمند بر اجرای قانون اساسی را در تمامی نهادها و ارکان حکومتی حق رئیس جمهوری میدانیم. تجربه سه دهه اجرای قانون اساسی نشان میدهد رؤسای جمهوری ایران در اجرای اصل 113 (مسئولیت اجرای قانون اساسی) همواره با چالشهایی مواجه بودهاند و در ارائه راهکار به منظور اجرایی کردن اصول معطلمانده قانون اساسی توفیق نداشتهاند. حتی تشکیل هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی در دولت هشتم نیز راه به جای نبرد و این چالش در اواخر دولت دهم نیز وجود داشت که منجر به تفسیر مجدد شورای نگهبان در سال 1391 شد.
ابهام در اصل 113 قانون اساسی
با این مقدمه باید عنوان کرد: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران راهکارهایی برای پاسداری از این سند ارائه داده، اما به طور خاص این وظیفه بنا به تعریف ظاهری اصل یکصد و سیزدهم به شخص رئیس جمهوری سپرده شده است. با توجه به تنوع و تخصیص این اصول به حوزههای گوناگون، تضمین اجرای همه اصول نخست دشوار خواهد بود. اصل یکصد و سیزدهم دارای ابهام است و بنا به یک تفسیر گسترده از این اصل، باز هم زمینه مشکلات جدی از جمله، دیکتاتوری قوه مجریه و خدشه به استقلال قوا را پدید خواهد آورد. حتی با تصویب قانون موضوعه در سال 1365 و ایده طرح تشکیل دادگاه عالی صیانت از قانون اساسی، این معضل و ابهام، در سالهای اخیر و بعد از انتخابات دوره دهم ریاست جمهوری حل نشده است.
هر چند، طبق اصل 113 قانون اساسی وظیفه اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهوری است اما پس از وضع این قانون در سال 1358 و با اصلاحات سال 1368 همچنان این امر یا به دیده تردید نگریسته میشود یا محملی برای تفسیرهای گوناگون است به طوری که ماهیت اصلی و میزان اختیار رئیس جمهوری در اجرای قانون اساسی همواره سؤال اصلی کارشناسان حقوقی و غیره بوده و خواهد بود. با توجه به توضیحاتی که در مورد شخص و مقام ریاست جمهوری و اهمیت، نقش، کارکردها، صلاحیتها و وظایف وی ارائه شد، درمییابید مسأله اصلی این است که چرا سایر قوا، اجازه نظارت و اجرای قانون اساسی را در حوزه مربوط به این نهادها به رئیس جمهوری نمیدهند. از آنجایی که تفسیر قانون اساسی نیز بر عهده شورای نگهبان است، نظر این شورا نیز در این مورد قابل توجه است.
برای مثال در آخرین نظری که دبیر محترم شورای نگهبان در سال 1389 در مورد اصل 113 ارائه داده، اشاره داشته که موضوع اصل 113 قانون اساسی، تنها مربوط به مواردی است که اصلی از اصول قانون اساسی به کلی زمین مانده است. همانند اصل هشتم قانون اساسی درباره امر به معروف و نهی از منکر و اینگونه از اصل 113 قانون اساسی برنمیآید که رئیس جمهوری بتواند در مصادیق جزئیات و وظایف و اختیارات مسئولان مختلف نظام دخالت کند. از این رو در این باره دو نظریه اصلی وجود دارد، نظریهای که دامنه این مسئولیت را محدود به حوزه قوه مجریه میداند و نظریهای که این مسئولیت را به همه نهادها و قوا تعمیم میدهد.
وظایف قانونی رئیسجمهور از دیدگاه حقوقدانان
بیشتر حقوقدانان، بر این عقیدهاند که رئیس جمهوری در اجرای قانون اساسی اختیار کامل دارد و در صورت مشاهده نقض یا اجرا نشدن قانون اساسی، ابزارهای مختلف برای اقدام دارد. قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیتهای رئیس جمهوری مصوب 1365/9/4 مؤید این امر است. البته در این مورد نظریهای در تاریخ 1359/11/8 از سوی شورای نگهبان نیز وجود دارد که طبق اصل 113 رئیس جمهوری حق اخطار و تذکر را دارد و منافاتی با بند 3 اصل 156 ندارد هرچند در سال 1360 تشکیل واحد بازرسی را جهت این امر مغایر با قانون اساسی دانستند. البته عدهای معتقدند، چون رئیس جمهوری نیز مقام رسمی کشور است نمیتوان از وی مسئولیت تمام عیار اجرای قانون اساسی را انتظار داشت. عدهای دیگر نیز معتقدند، رئیس جمهوری موظف است، همه توان و نفوذ خود را برای پیاده شدن قانون اساسی و نیز جلوگیری از نقض آن در هر یک از قوای سهگانه، حتی قوه مقننه و قوه قضائیه به کار گیرد و این امر تداخل قوا و منافی اصل تفکیک قوا محسوب نمیشود چرا که قانون اساسی این وظیفه را نه به عنوان رئیس جمهوری بلکه به عنوان بالاترین مقام رسمی کشور بعد از رهبری، بر عهده رئیس جمهوری گذاشته است.
همچنین رئیس جمهوری، با اینکه رئیس قوه مجریه است ولی از آنجا که ریاست وی تمام امور را شامل نشده و حوزه اختیارات رهبر، مشمول ریاست وی نیست، پس از دایره شمول اختیارات وی بدین لحاظ خارج است. تأیید این مطلب نیز نظریه تفسیریه 8255 مورخه 1359/9/12 شورای نگهبان است. عدهای نیز معتقدند قانون اساسی به تصریح خود این وظیفه را بر عهده رئیس جمهوری قرار داده است. بنابراین مسئولیت و اختیاری بالاتر از رؤسای دو قوه دیگر که تبلور عمده آن در مسئولیت اجرای قانون اساسی است، هرچند شأن ریاست قوه مجریه بودن وی را در عرض رؤسای قوه مقننه و قضائیه قرار داده و نباید تداخلی در وظایف یکدیگر داشته باشند اما به لحاظ شأن و موقعیت رسمی رئیس جمهوری، قانون اساسی این اختیار را به وی داده است.
حتی به نظر عدهای (محمدرضا میرتاجالدینی، معاون اجرای قانون اساسی دولت دهم) تشکیل معاونت نظارت بر اجرای قانون اساسی قانونی بوده و تشکیل این معاونت با نظر تفسیری شورای نگهبان در مورد اصل 113 (نظر تفسیری سال 1391، که به تفصیل بیان خواهد شد) منافاتی ندارد و استدلال ایشان این است که؛ در متن تفسیر نامی از این معاونت نیاورده و این معاونت، بر اجرای قانون اساسی در محدودهای که تعیین شده است فعالیت میکند. سوم اینکه براساس اصل 113 قانون اساسی، یکی از وظایف رئیسجمهور، نظارت بر اجرای قانون اساسی است و بر مبنای اصل 124 نیز رئیسجمهوری میتواند برای انجام وظایف خود معاونهایی منصوب کند. اما به نظر حقوقدان دیگری(سید محمد هاشمی) ایجاد معاونتی مجزا در نهاد ریاست جمهوری برای اجرای این اصل قانونی محل ایراد است و نظارت رئیس جمهوری یا نظارت تصمیم گیرانه است یا ارشادی. در خصوص قوه مجریه و نهاد تحت مدیریت رئیس جمهور، نظارتها تصمیم گیرانه است اما در مورد سایر قوا این نظارت ارشادی است و رئیس جمهوری تنها میتواند به سایر قوا اخطار دهد.
اما عدهای دیگر (از جمله دکتر علی اکبر گرجی) از اساس اعطای این اختیار را محل ایراد دانستهاند. با این استدلال که در نظام حقوقی ایران، رئیس جمهوری مقام سیاسی دوم کشور است و ویژگیها و صلاحیتهای رئیس جمهوری را در فرانسه ندارد. طبق نظر این حقوقدان ها در نظام سیاسی جمهوری اسلامی ایران ویژگیهای رئیس جمهوری بیشتر به ویژگیهای نخستوزیر شباهت دارد. نتیجه آنکه، اعطای «مسئولیت اجرای قانون اساسی» به مقام سیاسی دوم، توجیهپذیر نیست. در این میان نظریههای متناقضی نیز در این مورد وجود دارد که مسئولیت اجرای قانون اساسی را فقط شکلی دانسته و نظارت اعم را در این مورد به شورای نگهبان میدهد.
طبق اصل 113 قانون اساسی: «پس از مقام رهبری، رئیس جمهوری عالیترین مقام رسمی کشور است و مسئولیت اجرای قانون اساسی و ریاست قوه مجریه را جز در اموری که به طور مستقیم به رهبری مربوط میشود، بر عهده دارد.»
این اصل یکی از اصول مهم بوده که در آن مراتب و موضوعات زیر نهفته است.
1- رئیس جمهوری دومین مقام رسمی کشور است.
2- مسئولیت قوه مجریه کشور، بین دو مقام عالی رتبه نظام یعنی رهبر و رئیس جمهوری تقسیم شده است.
3- اجرای اصول قانون اساسی بر عهده رئیس جمهوری است.
4- اختیارات اجرایی رهبر، احصا شده، بنابراین سایر موارد اجرایی به صورت کامل از اختیارات رئیس جمهوری است.
این اصل قبل از بازنگری سال 1368 اختیارات بیشتری را برای رئیس جمهوری در نظر گرفته بود. اما بعد از تصویب اصلاحات 1368، برخی اختیارات از جمله تنظیم روابط قوای سه گانه حذف و در اختیار مقام رهبری قرار داده شد. قانون اساسی هنگامی در جامعه اثربخش خواهد بود که اهداف عالیه خود را تضمین نماید و قابلیت لازم جهت اجرا شدن را داشته باشد وگرنه این قانون، از بیقانونی بدتر خواهد بود. بدین لحاظ است که قانون اساسی باید ضمانت اجرا داشته باشد. اما واژه عالیترین را که در این اصل آمده است، عدهای جدی نگرفته و اشاره دارند که وی نسبت به رؤسای قوه قضائیه یا مجلس برتری ندارد اما آنچه مسلم است به علت جایگاه اصیل ملی و رأی مستقیم مردم به شخص رئیس جمهوری، ایشان دارای شأن و منزلت ویژهای بوده و باید اختیارات، حقوق و تکالیف بیشماری داشته باشد. از جمله این ویژگی خاص، مسئولیت خطیر ایشان برای اجرای قانون اساسی است.
رسیدگی به تخلفات قانون اساسی در دادگاه ویژه
برای حل این مشکل، عدهای در قالب بازنگری در اصول قانون اساسی، طراحی دادگاه قانون اساسی را پیشنهاد میدهند. کار ویژه این دادگاه رسیدگی به تخلفات قانون اساسی است. مسأله کنترل و نظارت نسبت به قانون اساسی، یک مسأله حیاتی و حساس است، بنابراین باید قضاتی در این امر دخالت داده شوند که از لحاظ اجتماعی، دانش و تجربه قضایی سوابق مثبتی داشته باشند. این مهم یعنی احترام به اصول قانون اساسی و دستیابی به دولت قانونمند، از طریق ایجاد الزام برای احترام گذاردن به هنجارهای برتری که نظم حقوقی تماماً بر آن شالوده استوار باشد، امکانپذیر است.
تأسیس دادگاه یا شعبه دادرسی ویژه نسبت به قانون اساسی گامی بلند در جهت صیانت و پاسداری از اصول قانون اساسی است. مهمترین ویژگیهای این دادگاه عبارتند از:
الف- دارای اختیاراتی فوق حاکم کشور باشد.
ب- ناشی از حاکمیت ملی و اراده عمومی باشد.
ج- قضاتی با اوصاف عالیه و برجسته باشند.
د- دارای صلاحیت عام نسبت به همه مقامات کشور باشند.
ه- دعاوی مطروحه، علنی باشد.
و- رسیدگی با حضور هیأت منصفه و با مصونیت سیاسی آنها باشد.
ز- آرای آنها در روزنامه رسمی چاپ شود.
بعد از احساس ضرورت در این زمینه طرح تشکیل این دادگاه در دوره چهارم مجلس شورای اسلامی از سوی نمایندگان مطرح شد، بعد از بررسی و گزارش کمیسیون در شور اول این طرح در مجلس رأی نیاورد و رد شد. طرح مذکور دوباره در سال 1376 و در دوره پنجم مجلس شورای اسلامی، مطرح شد، اما باز هم به علت اختلاف نظر و اشکالات مطرح شده، به رأی گذاشته نشد.
حتی به نظر عدهای، این دادگاه یک دادگاه اختصاصی تلقی شده و چون در قانون اساسی پیشبینی نشده است، نمیتواند با قانون عادی ایجاد شود. به نظر ما، میتوان با رفع معایب این دادگاه، طرح پیشنهادی را در این زمینه ارائه کرد و با ایجاد این دادگاه جهت صیانت قانون اساسی گامی برداشت.
با این حال راهکارهایی را برخی از نمایندگان مجلس، رؤسای جمهوری و صاحبنظران ارائه دادهاند. این موارد نظیر تشکیل کمیته بازرسی، تصویب قوانین عادی، اخطار و تذکر قانون اساسی از سوی مقامات، تشکیل هیأت پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی است، اما نمیتوان پذیرفت که شأن اجرایی اصول قانون اساسی رعایت شده است. راهکارهای ارائه شده، کارایی لازم را نداشته و ابهامات اساسی در مورد ماهیت حقوقی و میزان اختیار رئیس جمهوری در اجرای قانون اساسی وجود دارد، که به شرح آن پرداختیم، در پاسخ به ابهامات موجود، پیشنهادهایی به شرح زیر اعلام میشود:
1- حمایت فرهنگی از قانون اساسی: هر جامعهای برای رشد خود، نیاز به آگاهی دارد. جامعه ما کمبود قوانین ندارد بنابراین حمایت افکار عمومی و خواست عمومی نسبت به اجرای اصول قانون اساسی، بسیار مؤثرتر از راهکارهای سیاسی و قضایی خواهد بود.
2- آموزش و ترویج همگانی اصول قانون اساسی: در این خصوص پیشنهاد میشود آموزش اصول قانون اساسی حتی از دوره راهنمایی و از طریق رسانههای گروهی انجام گیرد، تا تبادلات فکری طبقات جامعه در مورد اصول قانون اساسی تجزیه و تحلیل شود.
3- پذیرش استناد به اصول قانون اساسی در دعاوی: متأسفانه در کشور ما چنین است که در دعاوی مطرح شده و در لایحههای حقوقی وکلا، قضات به اصول قانون اساسی اهمیت نمیدهند و قاضی فقط به قوانین عادی اهمیت میدهد و جای تعجب است که تمامی حقوقدانان در سراسر دنیا به برتری قانون اساسی اتفاق نظر دارند پس شایسته است با اهمیت دادن به استناد اصول قانون اساسی، قانون اساسی را از حالت شعار به حال عمل در آورد و فقط در این صورت است که میتوان اطمینان پیدا کرد که با نظارت مردم و ابتکار دادگاهها در تمیز حق، از قانون اساسی حمایت میشود.
4- ارج نهادن به تمام اصول قانون اساسی: عدهای با طرح اصول اهم و مهم، سعی در کمرنگکردن این اصول داشتهاند به عنوان مثال اصل چهارم را برخی اصلی مهم میدانند، اما این مسأله نباید دیگر اصول را کمرنگ کند. با توجه به جایگاه رفیع اصول قانون اساسی، تمام قوا و مردم باید خود را مسئول اجرای آن بدانند و فقط نظارت بر اجرای قانون اساسی بر عهده رئیس جمهوری باشد.
5- اصلاح قوانین موضوعه در جهت اجرای اصل یکصدوسیزدهم قانون اساسی: اشارهای به قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری شد و معایب و محاسن آن بررسی شد. اما در هر صورت برای رفع ابهامات موجود در اصل یکصد و سیزدهم با توجه به مشکل بودن امر بازنگری، بهترین شیوه در وضعیت فعلی تصویب قوانین عادی است. پیشنهاد میشود در این حالت به رئیس جمهوری عنوان مدعیالعموم نسبت به اصول قانون اساسی بدهند، تا رسالت اصل یکصد و سیزدهم و یکصد و بیست و یکم را در خصوص پیگیری اجرای اصول قانون اساسی را هر چه بهتر اجرا کند.
6- طراحی دادگاه صیانت از قانون اساسی: این راهکار به تفصیل در بحث قبلی شرح داده شد، اعتقاد ما بر این است که ایجاد این دادگاه با لحاظ رفع معایب آن و بخصوص پررنگتر کردن نقش رئیس جمهوری در این دادگاه به عنوان مدعیالعموم، و با هدایت و مشورت مقام معظم رهبری، ضروری است.
7- تأکید بر جایگاه و شأن رئیس جمهوری با توجه به مقام دوم کشور (فارغ از ریاست وی بر قوه مجریه): با توجه به نص اصل یکصد و سیزدهم قانون اساسی، پس از مقام رهبری، رئیس جمهوری عالیترین مقام و ریاست قوه مجریه بجز امور مربوط به رهبری و نیز مسئول اجرای قانون اساسی میباشد. به این ترتیب تکیه قانون اساسی برای رئیس جمهوری جهت اجرای قانون اساسی بیشتر ناظر به مقام رسمی ایشان است و وی را مسئول اجرای قانون اساسی میداند. بنابراین تقویت جایگاه ایشان با توجه به منتخب مردم و قطع نظر از ریاست قوه مجریه بودن، میباشد.
رئیسجمهور مسئول نظارت بر اجرای قانون اساسی
به نظر میرسد برای تبیین مفهوم و محدوده مسئولیت اجرای قانون اساسی توسط رئیس جمهوری، مانند هر مسئولیت دیگر باید دو قاعده را در نظر گرفت: اول آنکه مسئولیت به هر اندازه که باشد، باید ابزار و ضمانت اجرای کافی در اختیار مسئول باشد و دوم آنکه مسئولیت بدون پاسخگویی معنا ندارد. بیشک مسئولیت رئیس جمهوری در اجرای قانون اساسی در حوزه ریاست وی بر قوه مجریه امری معقول و مطابق اصول 134-136 و سایر اصول میباشد. اما اعطای این مسئولیت در سایر قوا بر عهده رئیس جمهوری با هیچ یک از دو قاعده مذکور سازگار نیست. زیرا نخست نه ضمانتاجرای کافی برای این امر دارد و اگر هم دخالت کند، استقلال و تفکیک قوا را مخدوش میسازد، دوم اینکه، به طور یقین نمیتوان رئیس جمهوری را به استناد اجرا نشدن یا نقض اصولی از قانون اساسی در محاکم دادگستری یا مجلس شورای اسلامی مورد بازخواست قرار داد.
به این ترتیب مسئولیت اجرای قانون اساسی در سایر قوا اگر به معنای مسئولیت آن برای اجرا باشد، امری ناپسند و غیر قابل تطبیق با قانون اساسی و معیارهای کلی حقوق است. به هر حال عبارت «مسئولیت اجرای قانون اساسی، بر عهده رئیس جمهوری است» در اصل 113 قانون اساسی وجود دارد و تنها راه حلی که هم این عبارت را تأیید و هم محذورات را بر طرف میکند، این است که: یکی از راههای میانه جهت این ابهام، در تقدیر گرفتن واژه «نظارت» در عبارت مذکور و تغییر محل بحث از محدوده این مسئولیت به مفهوم آن است. به عبارت دیگر آیا نمیتوان گفت: رئیس جمهوری مسئول نظارت بر اجرای قانون اساسی در همه قواست و نه مسئول اجرای آن؟ این وجه، با واژه پاسدار قانون اساسی در اصل 121 و با برداشت مفسر رسمی قانون اساسی (شورای نگهبان) نیز قابل انطباق است.
زیرا آنچه شورای نگهبان، بویژه با تأیید مواد 13 تا 16 قانون حدود وظایف و اختیارات ریاست جمهوری پذیرفته است؛ چیزی فراتر از نظارت و بازرسی نیست و حتی اخطار و تذکر به سایر قوا هم میتواند، نفی استقلال قوا، تلقی نشود. زیرا این اخطار و تذکر، دخالت و اقدام عملی در حوزه اختیارات قوای مقننه و قضائیه را تجویز نمیکند. حتی اگر اختلاف نظر جدی رئیس جمهوری با قوای دیگر بر سر مفاد قانون اساسی، پیش آید، موضوع با تفسیر مرجع رسمی (شورای نگهبان) یا با تصمیم و اقدام رهبری به عنوان حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سهگانه (اصل صد و دهم قانون اساسی) خاتمه مییابد و این نتیجه با تفسیر اخیر شورای نگهبان در سال 1391 نیز تعارض ندارد، چرا که این شورا در تفسیر خود نگران دخالت و خدشه به کارکرد سایر حوزههای قدرت است و با این نتیجه پژوهش در تعارض نخواهد بود. به این ترتیب:
1- ظاهر اصل 113 در حد امکان محفوظ مانده است.
2- استقلال و تفکیک قوا مخدوش نشده است.
3- مرجع قانونی برای نظارت بر اجرای قانون اساسی وجود خواهد داشت تا با کشف، بازرسی، پیگیری، اقدام لازم، اخطار، تذکر، اعلام آمار برای استمداد از افکار عمومی و گزارش به عالیترین مقام رسمی (رهبری) انجام شود.
در نهایت این پژوهش علاوه بر تفصیل ماهیت حقوقی و میزان اختیار رئیس جمهوری، ایجاد راهکارهای مناسب جهت ضمانتاجرا بخشیدن به این مهم، از اصل 113 و سایر قوانین مرتبط رفع ابهام کرده و آنچه بیش از همه اهمیت دارد این است که، ضمانت اجرای این اهرم نظارتی توسط رئیس جمهوری باید به طور کامل و کارآمد به اجرا درآید، تا زمینه استقرار کامل مردمسالاری دینی در این کشور فراهم شود. انشاءالله