«هدفمندی یارانه‌ها» عبارتی است که اگرچه نام آن از سال‌های دور و همزمان با تدوین برنامه دوم توسعه مطرح بوده است؛ اما عمده مردم ایران این نام را با سال 1389 و اصلاح نسبی قیمت حامل‌های انرژی می‌شناسند. موضوعی که از آن به بزرگ‌ترین اقدام یا اصلاح اقتصادی طی نیم قرن اخیر یاد شده و در اقتصاد ایران با عنوان اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها شناخته می‌شود. حالا چند ماهی است با اهتمام و عزم جدی دولت سیزدهم به حذف ارز ترجیحی و تخصیص بهینه آن در راستای توزیع عادلانه یارانه‌ها، دوباره این نام بر سر زبانها افتاده است. اصلاح نسبی قیمت‌ها، آزادسازی، هدفمندی یارانه‌ها، هوشمندسازی یارانه‌ها و... از جمله عباراتی است که طی این روزها در راستای حذف ارز ترجیحی و ایجاد تغییر در نحوه پرداخت یارانه‌ها به صورت پرتکرار گفته و شنیده می‌شود.
تولد یارانه‌ها در ایران
شاید اگر کمی در معنای عبارت یارانه به مفهوم حمایت مستقیم یا غیر مستقیم دولت‌ها از مردم دقیق شویم، نتوان زمان مشخصی را برای تولد این عبارت در اقتصاد ایران عنوان کرد. اما بر اساس شواهد تاریخی، یارانه دهه‌های طولانی است که به عنوان یک روش حمایتی نقش اساسی در برنامه‌های حمایتی دولت‌ها در ایران داشته است. شاید آغاز پرداخت یارانه به روش‌های موجود در ایران را بتوان متعلق به اوایل دهه 50 و افزایش درآمدهای نفتی و تورم ایجاد شده به تبع افزایش این درآمدها در آن سال‌ها دانست. برای نمونه در آن سال‌ها، دولت در ابتدا صندوق حمایت از مصرف‌کنندگان را تأسیس می‌کند. تأسیس این صندوق چندی بعد و در سال ۱۳۵۶ منجر به تأسیس سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان می‌شود. ابزار حمایتی دولت از مردم برای مقابله با تورم ایجاد شده در آن سال‌ها عموماً کنترل قیمت‌ها از طریق پرداخت یارانه و نظارت بر قیمت کالاها و خدمات است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی و با آغاز جنگ تحمیلی، عرضه کالاها و خدمات در دهه 60 با نوسانات قابل توجهی مواجه و دولت مجبور می‌شود بسیاری از کالاهای مورد نیاز مردم را سهمیه‌بندی کند؛ به گونه‌ای که توزیع این کالاها در آن مقطع از طریق کالابرگ و یارانه‌ـ کوپن‌ـ در دستور کار دولت قرار گرفت. پس از پایان جنگ تحمیلی و شروع اولین برنامه توسعه اقتصادی کشور در سال 1368، نقش یارانه‌ها نیز در اقتصاد پررنگ‌تر شده و یارانه‌ها سهم بیشتری پیدا می‌کنند تا جایی که پرداخت یارانه‌ها تا سال 1372 حدود ۱۴ برابر می‌شود. اصلاح یا به عبارتی تغییر نظام یارانه‌ها در ایران نیز از همان سال‌ها آغاز شد. از لحاظ نظری، این موضوع‌ـ اصلاح نسبی قیمت‌ها‌ـ از دهه ۷۰ وارد ادبیات اقتصادی و برنامه‌ریزی ایران می‌شود.
نگاه برنامه‌های توسعه به یارانه‌ها
گام اول در راستای ایجاد تغییر در نظام یارانه‌ای ایران در تدوین برنامه دوم توسعه برداشته شد. برنامه دوم توسعه در دولت هاشمی رفسنجانی و در فضای تعدیل اقتصادی تدوین و اجرایی می‌شود. برنامه‌ای که سیاست و راهبرد قالب آن آزادسازی اقتصادی بود. همین نگاه در برنامه دوم توسعه منجر به گنجاندن مفادی در جهت کاهش و حذف یارانه‌ها شد؛ به گونه‌ای که پس از سال 1372 یارانه‌ها همپای بودجه دولت رشد نداشتند و تا حدودی جلوی افزایش تعهدات یارانه‌ای دولت گرفته شد. نگاه به یارانه‌ها در برنامه سوم توسعه نه تنها تکرار شد، بلکه یک گام نیز به جلو رفت؛ چرا که این بار ماده 47 برنامه سوم توسعه به هدفمندسازی یارانه‌ها اختصاص یافته بود. البته هدفمندی مورد اشاره در برنامه سوم ورودی به موضوع یارانه انرژی نداشت. مسئله‌ای که در نهایت به تدوین ماده سه برنامه چهارم توسعه انجامید. در ماده ۴۷ برنامه سوم توسعه در کنار ارائه کالابرگ به پرداخت یارانه نقدی نیز اشاره شده بود. از سوی دیگر، براساس این برنامه، دولت موظف بود سازوکاری را فراهم کند که سهم خانوارهای محروم و تحت پوشش نهادهای حمایتی از یارانه کالاهای اساسی بیشتر از سایر اقشار باشد. موضوعی که می‌توان آن را پیشرفتی در حوزه سیاست‌گذاری یارانه‌ها دانست. از طرفی با توجه به اینکه نهادهای عمده حمایتی کشور در آن سال‌ها، کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی بودند، طبیعتاً بخش زیادی از این منابع نیز باید به آنها اختصاص می‌یافت تا بتوانند خانوارهای محروم بیشتری را تحت پوشش قرار دهند. در طول این برنامه پرداخت یارانه سرانه کالاهای اساسی رشد چشمگیری داشت و با قیمت جاری سالانه حدود ۴۸ درصد افزایش یافت. دلیل اصلی این مسئله این بود که یارانه‌های انرژی در بودجه کشور منعکس نمی‌شدند؛ چرا که نفت تولیدی کشور در اختیار پالایشگاه‌های داخلی قرار می‌گرفت و این پالایشگاه‌ها حامل‌هایی، مانند بنزین و گازوئیل را به قیمت دستوری به فروش می‌رساندند، از طرفی هزینه‌های مربوط به استخراج نفت نیز از سوی دولت به شرکت نفت پرداخت می‌شد. بنابراین یارانه انرژی که همان مابه التفاوت قیمت انرژی صادراتی و قیمت محصولات داخلی بود، در بودجه‌ها منعکس نمی‌شد. می‌توان گفت برنامه چهارم توسعه توجه و تمرکز بیشتری بر هدفمندسازی یارانه‌ها داشت؛ به گونه‌ای که در ماده سوم برنامه چهارم، دولت مکلف شده بود نفت کوره، نفت گاز و بنزین را بر مبنای قیمت فوب خلیج‌فارس قیمت‌گذاری کند. از سوی دیگر، در ماده ۹۵ قانون برنامه چهارم توسعه نیز دولت مکلف شده بود نظام اطلاعاتی جامع کشور را تهیه و بر اساس آن، پرداخت یارانه به خانوارهای پردرآمد را کاهش داده یا حذف کند، در مقابل میزان پرداخت یارانه به خانوارهای کم درآمد را افزایش دهد. با بررسی برنامه‌های دوم، سوم و چهارم توسعه متوجه می‌شویم تقریباً هدفمندی یارانه‌ها موضوعی جدید یا اختراع دولت خاصی نبوده و طی برنامه‌های مختلف پنج ساله به آن اشاره شده است.
تحقق آرزو در سال 1389
همانطور که گفته شد، یارانه‌ها و نگاه به تغییر آن قدمتی چند دهه‌ای در اقتصاد ایران دارد؛ اما سرانجام اولین گام جدی در راستای ایجاد تغییر در نظام یارانه‌ای کشور در آذرماه سال 1389 و در دولت دهم برداشته شد. طرحی که در قالب قانون هدفمندی یارانه‌ها به دنبال این بود تا قیمت حامل‌های انرژی را طی سه سال به 90 درصد فوب خلیج‌فارس برساند؛ اما متأسفانه فقط مرحله اول آن اجرا شد و نتایج مثبت اصلاح نسبی قیمت حامل‌های انرژی که منجر به کاهش مصرف انرژی، کاهش ضریب جینی و افزایش رفاه خانوار و... شده بود، عملاً از دست رفت. هدف دولت در ابتدای اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها در حوزه حامل‌های انرژی، بحث شناورسازی نرخ حامل‌های انرژی بود؛ موضوعی که متأسفانه به واسطه اجرا نشدن مراحل بعدی قانون هدفمندی محقق نشد. پس از نوسانات ارزی سال 1391 ارزش یارانه نقدی 45 هزار تومانی پرداختی به شهروندان خیلی زود به یک سوم کاهش یافت. با گذشت حدود یک دهه از اجرای هدفمندی یارانه‌ها در سال 1389، قدرت خرید یارانه پرداختی به مردم کم و کمتر شد و با توجه به افزایش مجدد نرخ ارز در سال 1397 عملاً کالاهایی که در سال 1389 با اصلاح قیمت مواجه شده بودند، با وضعیتی مانند یا حتی بسیار بدتر از سال 1389 مواجه شدند. شرایطی که باز بحث قاچاق، خروج سرمایه و لزوم اصلاح در نظام یارانه‌ای کشور را بر سر زبانها انداخت.
پرداخت یارانه به همه مردم؟
اینکه چه کسانی باید یارانه گرفته و چه کسانی از دریافت یارانه حذف شوند، موضوعی بود که دیروز، امروز و احتمالاً در آینده یارانه‌ها مطرح خواهد بود. بحث بر سر اینکه چه کسانی باید یارانه بگیرند و مسئله شناسایی خانوارها برای حذف دریافت یارانه موضوع بسیار پر چالشی است که از اولین روز مطرح شدن هدفمندی یارانه‌ها تا به امروز بر سر زبانها بوده است. در واقع، می‌توان گفت موضوع شناسایی خانوارها از بزرگ‌ترین چالش‌های طرح هدفمندی یارانه‌ها بوده و هست. در سال 1389 ابتدا قرار بود جمعیت کشور از طریق خوشه‌بندی به سه خوشه تقسیم شده و به خوشه سوم به عنوان دهک پردرآمد کشور یارانه پرداخت نشود؛ اما موضوعی که خیلی زود دولت را به این نتیجه رساند که یارانه نقدی باید به همه مردم پرداخت شود، به قطعیت رسیدن دولت در وجود ایرادات اساسی در طرح خوشه‌بندی بود.
محمدرضا فرزین، رئیس ستاد هدفمندی یارانه‌ها در سال 1389 درباره این تصمیم و پرداخت یارانه به همه مردم در آن سال می‌گوید: «به یاد دارم پس از انجام طرح خوشه‌بندی برای سخنرانی در بین روحانیون به مدرسه فیضیه قم رفته بودم. در آنجا پس از پایان صحبت‌های من، تعدادی از طلبه‌های جوان مرا به صرف شام دعوت کردند. طبیعتا آنها حقوق‌های بسیار پایینی داشتند، به طوری که در آن سال حقوق ماهیانه آنها عددی بین ۸۰ تا ۱۲۰ هزار تومان بود. با این حال بعد از اعلام نتایج طرح خوشه‌بندی، بسیاری از آنها در کمال تعجب در خوشه سوم قرار گرفته بودند، یعنی عملاً یارانه‌ای به آنها پرداخت نمی شد و آنها از دریافت یارانه محروم می شدند. آنها به من می‌گفتند ما در خوشه سوم قرار گرفتیم؛ اما برخی از آشنایان ما که ده‌ها برابر ما درآمد دارند، در خوشه اول هستند. در جلسه دیگری که با مدیران بخش‌های مختلف صداوسیما داشتم نیز شاهد وجود چنین مشکلات و اعتراضاتی بودم. مشاهده این موارد و انعکاس‌های مردمی این چنینی باعث شد تا بعدها در روش و چگونگی توزیع یارانه تغییراتی ایجاد کنیم و در واقع یارانه‌ها را به صورت علی‌السویه و یکسان به همه افراد پرداخت کنیم.»
موضوعی که گویا همچنان و با وجود گذشت بیش از یک دهه از آن ایام همچنان وجود داشته و دیده‌ها و شنیده‌ها طی روزهای اخیر حاکی است، عده‌ای از افراد که شاید به دریافت این یارانه و حتی کالابرگ نیازی نداشته باشند، در شمول دریافت‌کنندگان قرار گرفته و عده‌ای دیگر که خواهان دریافت این یارانه‌ها هستند، به صورت خودکار به عنوان افراد بی‌نیاز و حذف‌شدگان از دریافت یارانه معرفی شده‌اند. موضوعی که سبب شد دولت سامانه‌ای را برای ثبت اعتراضات مردمی راه‌اندازی کند.
اطلاع‌رسانی و اجرای موفق یارانه‌ها
موضوع اطلاع‌رسانی هماهنگ و منسجم در اجرای قانون هدفمندی یارانه‌ها نیز از موضوعات بسیار مهمی بود که در سال 1389 دقت فراوانی روی آن وجود داشت. محمدرضا فرزین درباره تجربیات آن روزهای سال 1389 می‌گویند: «از چند شب قبل از اجرای طرح، تصمیم گرفته بودیم با شروع طرح به جای مصاحبه با رسانه‌ها اطلاعیه بدهیم. چون در مصاحبه ممکن بود حرف‌ها پس و پیش گفته شود، برای همین تصمیم گرفتیم مصاحبه نکنیم و از فردای آغاز طرح شروع کردیم به اطلاعیه دادن. به مقامات تعزیرات و سازمان حمایت نیز توصیه اکید کرده بودیم گفت‌وگو نکنند؛ چرا که نمی‌خواستیم ماجرا حالت دستوری و چیزی شبیه به آن پیدا کند.»