میراث دیکتاتوری پهوی

یکی از مسائل دیرینه و ریشه‌دار اقتصاد ایران، حجیم شدن دولت و انباشت نیروی انسانی در دستگاه‌های اجرایی است. این موضوع تنها یک چالش اداری یا مدیریتی ساده نیست، بلکه به پدیده‌ای ساختاری و همه‌جانبه تبدیل شده که پیامد‌های آن در بودجه عمومی، بهره‌وری ملی، اشتغال و حتی فرهنگ اجتماعی ایران دیده می‌شود. بسیاری از کارشناسان معتقدند بدون بازنگری جدی در اندازه و کارکرد دولت، حرکت به سمت توسعه پایدار امکان‌پذیر نخواهد بود. پرسش اصلی اینجاست که چرا دولت در ایران تا این حد بزرگ شد و چرا کوچک‌سازی آن، با وجود طرح‌های متعدد، همواره ناکام مانده است؟

تاریخچه گسترش دولت در ایران
برای فهم چرایی بزرگ شدن دولت، باید نیم‌نگاهی به سیر تاریخی داشته باشیم. در دوران پهلوی دوم، هم‌زمان با جهش درآمد‌های نفتی، دولت به سرعت به سمت تمرکزگرایی و مداخله در اقتصاد رفت. تأسیس شرکت‌های دولتی، گسترش وزارتخانه‌ها و وابسته کردن بخش بزرگی از اشتغال به بودجه عمومی، پایه‌های دولت حجیم را بنا نهاد.
پس از انقلاب اسلامی با فروپاشی بخشی از ساختار‌های قدیمی و نیاز به بازتوزیع عادلانه فرصت‌ها، استخدام‌های گسترده در دستور کار قرار گرفت. در دهه ۶۰ و دوران جنگ تحمیلی، دولت ضمن برعهده داشتن نقش نظامی و دفاعی، تأمین خدمات عمومی و اداره اقتصاد جنگی را نیز به دوش کشید. نتیجه این وضعیت، رشد سریع بدنه اداری و افزایش دستگاه‌های جدید برای پاسخ‌گویی به نیاز‌های جنگ و بازسازی بود.
در دهه ۷۰ و با آغاز سیاست‌های تعدیل اقتصادی، شعار کوچک‌سازی دولت مطرح شد؛ اما به دلیل مقاومت‌های نهادی و فشار اجتماعی برای حفظ شغل‌ها، عملاً بدنه دولت کاهش چندانی نیافت. حتی خصوصی‌سازی‌ها نیز بیشتر به انتقال مالکیت به نهاد‌های شبه‌دولتی منجر شد و از حجم واقعی دولت کاسته نشد.

دلایل اقتصادی بزرگ شدن دولت
یکی از اصلی‌ترین عوامل، اقتصاد نفتی است. درآمد‌های کلان نفتی در دهه‌های گوناگون، دست دولت‌ها را برای استخدام گسترده باز گذاشت. وقتی منابع مالی از فروش نفت به راحتی تأمین می‌شد، دولت‌ها نیازی به مدیریت هزینه‌ها و بهره‌وری احساس نمی‌کردند. استخدام نیروی انسانی در ادارات هم به مثابه ابزاری برای کاهش آمار بیکاری و هم برای جلب حمایت اجتماعی و سیاسی استفاده شد.
عامل دیگر، تأمین اشتغال به شکل مصنوعی بود. در دوره‌هایی که بیکاری جوانان رو به افزایش بود، دولت‌ها به جای ایجاد بستر برای فعالیت بخش خصوصی، جذب کارمند در دستگاه‌های خود را انتخاب کردند. این سیاست در کوتاه‌مدت توانست فشار اجتماعی را کاهش دهد، اما در بلندمدت به انباشت نیروی مازاد و کاهش کارایی انجامید.
همچنین باید به ساختار بودجه‌ای اشاره کرد. بخش بزرگی از بودجه کشور به حقوق و دستمزد کارکنان دولت اختصاص یافت و این روند به مرور جا افتاد. در برخی سال‌ها، بیش از نیمی از منابع عمومی صرف هزینه‌های جاری شده است، به گونه‌ای که سهم هزینه‌های عمرانی به شدت کاهش یافت. این به معنای مصرف منابع در پرداخت حقوق، به جای سرمایه‌گذاری در توسعه بوده است.

دلایل اجتماعی و فرهنگی
در کنار عوامل اقتصادی، دلایل اجتماعی و فرهنگی نیز نقش مهمی داشته‌اند. در جامعه ایران، همواره «شغل دولتی» گزینه‌ای امن و قابل اتکا شناخته می‌شود. امنیت شغلی، حقوق ثابت و مزایای بازنشستگی، موجب شده خانواده‌ها فرزندان خود را به سمت استخدام در دولت سوق دهند. این ذهنیت فشار زیادی بر دولت‌ها وارد کرده تا آزمون‌های استخدامی برگزار کرده و نیرو جذب کنند.
افزون بر این، در دوران‌های بحرانی یا نارضایتی اجتماعی، استخدام گسترده یکی از ابزار‌های دولت‌ها برای آرام کردن فضای عمومی بوده است. این نگاه کوتاه‌مدت به استخدام، نه بر اساس نیاز واقعی سازمان‌ها، بلکه به منزله ابزار سیاسی و اجتماعی شکل گرفت.
از سوی دیگر، در فرهنگ اداری ایران، بهره‌وری فردی کمتر از «حضور در سیستم» اهمیت داشته است. به عبارت دیگر، داشتن «پست» و «سِمت» بیشتر از کارآمدی و ارزش‌آفرینی اهمیت پیدا کرده است. همین امر موجب شده بسیاری از ادارات مملو از نیروی انسانی باشند، اما خروجی آنها اندک باشد.

پیامد‌های بزرگ شدن دولت
بزرگ شدن بیش از حد دولت پیامد‌های گسترده‌ای بر اقتصاد و جامعه ایران داشته است. نخستین پیامد، بهره‌وری پایین است. بسیاری از سازمان‌ها و ادارات با چند برابر ظرفیت نیروی انسانی خود فعالیت می‌کنند، اما کار مفید و اثربخش آنها بسیار محدود است.
پیامد دوم، بار مالی سنگین بر بودجه عمومی است. سالانه بخش قابل توجهی از بودجه کشور صرف پرداخت حقوق و مزایای کارکنان دولت می‌شود. این مسئله موجب شده منابع کافی برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، آموزش، بهداشت و توسعه فناوری باقی نماند. پیامد سوم، کند شدن چرخ اصلاحات اقتصادی است. دولتی که بدنه‌ای حجیم و پرهزینه دارد، انگیزه و توان کافی برای واگذاری امور به بخش خصوصی و ایجاد فضای رقابتی ندارد. افزون بر این، مقاومت کارکنان و مدیران دولتی در برابر اصلاحات ساختاری، هرگونه اقدام برای کوچک‌سازی را دشوار کرده است.
در بعد اجتماعی نیز، دولت بزرگ به وابستگی بیشتر جامعه به منابع عمومی دامن زده است. در حالی که در بسیاری از کشورها، مردم خود را کارآفرین و تولیدکننده می‌دانند، در ایران بخش بزرگی از نیروی کار به حقوق‌بگیری از دولت عادت کرده است.

گذر به بحث کوچک‌سازی
مرور روند تاریخی و دلایل اقتصادی و اجتماعی نشان می‌دهد، بزرگ شدن دولت در ایران، نتیجه سیاست‌گذاری کوتاه‌مدت یا یک دولت خاص نیست، بلکه نتیجه انباشتی از تصمیمات در طول دهه‌هاست. دولت برای پاسخ به بحران‌های گوناگون، چه جنگ، چه بیکاری و چه نارضایتی اجتماعی، راه‌حل سریع و ساده‌ای را به نام «استخدام» انتخاب کرده است. دسترسی به منابع نفتی نیز این امکان را فراهم کرده که چنین روندی بدون بحران مالی فوری ادامه یابد.
اما امروز شرایط تغییر کرده است. کاهش درآمد‌های نفتی، افزایش هزینه‌های جاری و نیاز مبرم به توسعه پایدار، همه نشان می‌دهد ادامه این روند ممکن نیست. کوچک‌سازی دولت نه یک انتخاب اختیاری، بلکه ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای بقا و رشد اقتصادی کشور است.
گزارش حاضر نشان داد چرا و چگونه دولت در ایران بزرگ شد؛ اما پرسش بعدی این است که این دولت بزرگ چه هزینه‌هایی بر اقتصاد کشور تحمیل کرده و کوچک‌سازی آن چه مزایایی خواهد داشت؟ موضوعی که در گزارش بعدی این پرونده بررسی می‌شود.