راهنمای بررسی روابط ایران و آمریکا

عباس ملکی

به بحث روابط ایران و آمریکا از سه فرآیند، و تصمیم‌گیری. بدون گذر به سابقه یا تاریخ روابط ایران و آمریکا، فهم منطق و آینده این روابط ممکن نیست. پروسه ارتباط دو کشور در سال‌های پس از انقلاب اسلامی دارای روند، مدل و اهداف متفاوتی بوده است که نگاه به آنها ضروری است. ساختار نظام سیاسی دو کشور و به خصوص وزارت خارجه‌های دو طرف موضوعی مهم است و در نهایت به نظر من موضوع روابط ایران و آمریکا موضوعی که تنها با مدل‌های تصمیم‌گیری قابل توجیه است.

سابقه

سابقه روابط ایران و آمریکا را در چند پاراگراف کوتاه می‌شمارم: دکترین مونروئه در 1823 سیاست خارجی آمریکا را رقم زد که بر اساس آن آمریکا می‌باید تنها در درون خود و محیط قاره آمریکا فعال باشد. در این فضا، در 1851 و در دوران صدارت میرزا تقی خان امیرکبیر پیمان مودت و بحرپیمایی مابین ایران و آمریکا امضا شد. در 1856، نمایندگی سیاسی آمریکا در بوشهر افتتاح شد و اولین سفارتخانه آمریکا در ایران در 1883 گشایش یافت. یک سال بعد، سفارت ایران در واشنگتن افتتاح شد و روابط ایران و آمریکا  به روال طبیعی خود افتاد.

در 1910 و پس از انقلاب مشروطیت ایران اولین فرد آمریکایی برای اصلاح وضعیت مالیاتی ایران تحت نام مورگان شوستر وارد ایران شد. در ادامه روابط و در زمان عقد معاهده موسوم به وثوق‌الدوله مبنی بر حاکمیت انگلیس بر ایران در 1919، دولت آمریکا با صدور بیانیه‌ای به شدت با این موضوع مخالفت کرد. در 1921، دومین مشاور مالی دولت ایران از طرف آمریکا به نام آرتور میلسپو وارد تهران شد.
چند ماه بعد مجلس ایران همزمان با خلأ حضور روسیه در ایران به دلیل انقلاب 1917، امتیاز بهره‌برداری از نفت شمال ایران را به شرکت آمریکایی سینکلر واگذار کرد و کمی بعد رضاخان با نیروهای خود وارد تهران  شد. 13 روز بعد در 6 فوریه 1921 معاهده مودت مابین ایران و جمهوری شوروی سوسیالیستی روسیه امضا شد که قرارداد سینکلر را به محاق برد. در 1924، ماژور روبرت امبری معاون  کنسول آمریکا در ایران کشته شد.

امتیاز نفت ایران به کنسرسیومی متشکل از شرکت‌های نفتی آمریکایی و انگلیسی داده شد و در 1954 پیمان بغداد با کمک مالی و سیاسی آمریکا تشکیل شد. پس از  کودتای نظامی عبدالکریم قاسم در بغداد در 1958 پیمان سنتو منعقد شد و شاه به آمریکا رفت. در 1959 توافقنامه دوجانبه دفاعی مابین دو کشور منعقد شد.

با روی کار آمدن کندی در 1960، به رغم کمک‌های مالی شاه به نیکسون و حزب جمهوریخواه، کندی در پی اصلاحات در کشورهای دوست آمریکا بر آمد. خروشچف در ملاقات خود با سناتور لیپمن اظهار خوشحالی کرده بود که عنقریب ایران به جرگه کشورهای سوسیالیست طرفدار مسکو خواهد پیوست. این امر کندی را بر آن داشت که در مورد ایران گروه ویژه‌ای را مأمور طراحی سیاست‌های اقتصادی و سیاسی کند. این سیاست‌ها ابتدا توسط علی امینی و سپس شاه تحت عنوان انقلاب شاه و ملت در ایران اجرا شد. دوره بعدی از 1964 با تصویب کاپیتولاسیون با مصونیت‌های قضایی برای نظامیان آمریکایی شروع شد.
بخش وسیعی از بودجه ایران همه ساله برای خرید سلاح‌های گران‌قیمت آمریکایی صرف می‌شد. طرفداری آمریکا از سیاست‌های شاه ایران به حداکثر رسید و امام خمینی(ره) از ایران تبعید شد. در مقابل منصور نخست‌وزیر ایران کشته و به طرف شاه تیراندازی شد. هر دو حادثه عکس‌العمل به حضور آمریکاییان در ایران بود.

حرکات ضد آمریکایی در ایران شروع شد. در دوران طلایی روابط ایران و آمریکا در دوران راهبری سیاست خارجی آمریکا توسط تیم نیکسون ـ کیسینجر و انتخاب مقر خاورمیانه‌ای سیا در تهران و انتصاب ریچارد هلمز رئیس سیا به عنوان سفیر آمریکا در تهران، تعدادی از افسران ارتش آمریکا در ایران کشته شدند. در فاصله 1972 تا 1977، ایران 16 میلیارد دلار از آمریکا اسلحه خرید و 35 هزار مستشار آمریکایی در ایران کار می‌کردند.
ایران به عنوان ژاندارم منطقه اجرای سیاست‌های منطقه‌ای آمریکا را به عهده گرفت و در سرکوبی عملیات جدایی‌طلبانه ظفار دخالت کرد. در انتخابات 1976 ریاست‌جمهوری آمریکا مجدداً شاه از جمهوری‌‌خواهان حمایت کرد، اما این بار جیمی کارتر از حزب دموکرات برنده شد و حقوق بشر را سرلوحه اقدامات خویش خواند. به دلیل اهمیت ایران از لحاظ انرژی و سیاست‌های خاورمیانه‌ای آمریکا، کارتر و شاه سریعاً همدیگر را یافتند.

در سفر شاه به واشنگتن در 1977، بر اثر تظاهرات مخالفین شاه، پلیس گاز اشک‌آور پرتاب کرد و بر اثر آن اشک شاه سرازیر شد و این نشانه‌ای از پایان عمر او توسط رسانه‌ها شمرده شد. گرچه ژنرال هویزر به تهران آمد، اما نتوانست کاری از پیش ببرد و شاه در 1979 ایران را ترک و چند روز بعد رژیم او سقوط کرد. در اکتبر همان سال دانشجویان خط اما سفارت آمریکا در تهران را اشغال و سپس به تدریج نسبت به انتشار اسناد درون آن اقدام کردند.
بلافاصله کارتر وضعیت اضطراری در مورد ایران اعلام و نسبت به مسدود کردن سرمایه‌های ایران در بانک‌های آمریکایی اقدام کرد. در 1980 کارتر روابط سیاسی با ایران را قطع کرد و به عملیات بدون نتیجه نسبت به آزادی گروگان‌ها از طریق صحرای طبس اقدام کرد.

نقش آمریکا در جنگ ایران و عراق به تدریج روشن شد. در 1984 مقر فرماندهی نیروی دریایی آمریکایی در لبنان منفجر شد و آمریکا طرفداران ایران در لبنان را مسئول این حادثه دانست. به همین بهانه ایران را به فهرست پشتیبانان تروریسم اضافه کرد.

در 1987 هرگونه محصول ایرانی حتی پسته و فرش از ورود به آمریکا منع  شد. در 1991 و پس از حمله عراق به  کویت قانون منع فروش تسلیحات به ایران و عراق در کنگره آمریکا تصویب شد. در همین سال همچنین ممنوعیت ورود کشتی‌های ایرانی به بنادر آمریکایی وضع شد. در 1992 ممنوعیت فروش هرگونه موادی که بتواند ایران و عراق را در تهیه سلاح‌های شیمیایی، بیولوژیکی، هسته‌ای و سلاح‌های پیشرفته یاری رساند در کنگره آمریکا تصویب شد.

دوره 90 را می‌توان عصر تحریم آمریکا علیه دیگر کشورها به‌خصوص ایران دانست. در 1995، آمریکا با فرمان کلینتون از مشارکت شرکت‌های نفت و گاز خود در صنایع انرژی ایران جلوگیری کرد. شرکت آمریکایی کونکو برای توسعه میدان سیری مجوزهای لازم از طرف ایران را دریافت کرده بود. قانون موسوم به داماتو هر شرکت نفت و گاز را از سرمایه‌گذاری بیش از 40 میلیون دلار در صنایع نفت ایران منع می‌کرد. این قانون سپس به قانون تحریم ایران و لیبی در 1997 منجر شد که مبلغ موسوم را 20 میلیون دلار کاهش داده و همچنین شرکت‌های غیر آمریکایی‌ را نیز مشمول آن ساخت.
در برابر در ایران محمد خاتمی با آرای انبوه مردم ایران رئیس‌جمهور شد و سال بعد در یک مصاحبه با شبکه سی‌ان‌ان از مردم آمریکا خواست که به صدای مردم ایران گوش فرا دهند. در 1999، کنگره آمریکا رئیس‌جمهور این کشور را مکلف ساخت تا هر 6 ماه یک بار گزارشی در مورد شرکت‌ها، کشورها یا افرادی که به نوعی ایران را در رسیدن به تکنولوژی هسته‌ای یاری می‌رسانند ارائه کند.

پس از حادثه برج‌های دو قلوی نیویورک در 11 سپتامبر 2001، ایران از اولین کشورهایی بود که این حمله را تروریستی خوانده و آن را محکوم کرد. نیاز آمریکا برای ورود به افغانستان، باعث شد که در کنفرانس افغانستان در بن در نوامبر 2001، مواضع آمریکا و ایران در مخالفت با طالبان و القاعده و حمایت از نیروهای شمال به یکدیگر نزدیک شود. اما بلافاصله رئیس‌جمهور آمریکا ایران را در فهرست کشورهای محور شرارت جای داد و مجدداً بر سیاست مهار تأکید گذارد.
از آن پس ایران از طرف آمریکا به رفتارهایی متهم شده است که بر خلاف قوانین، عرف و رویه بین‌المللی است. این موارد  در مجموع عبارتند از پشتیبانی از تروریسم بین‌المللی، نقض حقوق بشر، مخالفت با فرآیند صلح خاورمیانه، برداشتن گام‌های اساسی جهت رسیدن به سلاح هسته‌ای و تولید سلاح‌های کشتار جمعی.

فرآیند

فرآیند روابط ایران و آمریکا در سال‌های پس از انقلاب اسلامی از یک مدل واحد پیروی نمی‌کند. اگر فاصله مابین تولد جمهوری اسلامی ایران تا 13 آبان 1357 و گروگانگیری افراد آمریکایی مستقر در سفارت آمریکا را کنار بگذاریم، در بقیه 33 سال گذشته سیاست رسمی ایران در مورد آمریکا بر یک محور استوار بوده است و آن عدم نیاز به رابطه با کشوری است که نمی‌تواند در روابط خود با ایران در چارچوب‌های متعارف جهانی محدود شود. ایجاد رابطه با چنین کشوری بدون در نظر گرفتن پیش‌نیازهای سیاسی، دفاعی و امنیتی ممکن است که ایران را مجدداً به کشوری با حکومت تحصیلدار و قمری از اقمار آمریکا در منطقه تبدیل کند. در عین حال که در طول سال‌های گذشته سیاستمداران ایرانی و افراد مطرح در جامعه نظریات مختلفی را ابراز کرده‌اند، اما خمیر مایه سیاست‌گذاری روابط ایران و آمریکا در تهران بر این محور دور می‌زند که رابطه با آمریکا حتما باید آگاهانه، کنترل شده، با محدودیت و دقیق باشد. طیف اظهارنظرها البته وسیع است. از یک‌طرف طیف این موضوع که ما به رابطه با آمریکا اصلا نیازی نداریم تا سر دیگر طیف که ما بدون رابطه با آمریکا نمی‌توانیم کشور را اداره کنیم.
اما سیاست خارجی رسمی کشور در همه این سال‌ها به دو موضوع بیشتر توجه داشته است. اول آنکه برخلاف نظر برخی از اندیشمندان غربی، انقلاب ایران ذاتا ضد آمریکایی نیست. البته یکی از اهداف انقلاب که در شعارهای مردم نیز منعکس می‌شد، نه شرقی، نه غربی است. اما از ابتدای انقلاب سیاستگذاران بر این عقیده بودند که نه غربی بودن ایران نیز مانند نه شرقی بودن آن در ایجاد روابطی بر اساس منافع دو طرف مانند روابط ایران و اتحاد شوروی تا انتهای 1992 و روسیه از آن پس می‌تواند شکل گیرد.
دوم این که روابط با آمریکا نمی‌تواند بدون نظارت دائمی شروع شود و ادامه یابد. به همین دلیل نیز تا امروز ایران از پذیرفتن یک دیپلمات آمریکایی برای فعالیت‌هایی مانند آنچه کارمندان ایرانی دفتر حفاظت منافع ایران در واشنگتن انجام می‌دهند خودداری کرده است. اما از پذیرفتن سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی توسط آمریکا یا اجرای پروژه‌های اکتشاف و استخراج توسط شرکت‌های نفت و گاز آمریکایی یا خرید هواپیما استقبال می‌کند.

از طرف دیگر اگر به فرآیند روابط آمریکا و ایران از واشنگتن نگاه کنیم، رفتار آمریکا در برابر ایران یکپارچه و منسجم نیست. به دلیل اختلاف نظر اساسی مابین هیأت حاکمه آمریکا، روشنفکران و نخبگان این کشور و رسانه‌ها به صورت اساسی چند رهیافت برای موضوع ایران در واشنگتن موجود است.

1- برخی از نخبگان آمریکا معتقدند که آمریکا پس از فروپاشی شوروی تنها ابرقدرت زمین و به زبان ساده اکنون پلیس جهان است، بنابراین باید به الزامات این  مقام نیز توجه کند. اگر دیکتاتوری صدام و دموکراسی در عراق به زعم آمریکا آنقدر مهم بود که این چنین مداخله وسیعی را از طرف آمریکا ایجاب می‌کرد، چگونه است که در مورد ایران استراتژی مشخصی در واشنگتن وجود ندارد؟ به قول خانم مادلین آلبرایت، وزیر خارجه سابق آمریکا، ایران رهبر جهان اسلام است و تا کنون هیچ گاه به کشورهای همسایه‌اش تجاوز نکرده است. ایران با توجه به موقعیت و منابع انرژی و انسانی آن و همچنین تلاش مردم آن برای رسیدن به جامعه‌ای بهتر که در انقلاب و تغییرات پس از  آن متبلور است، حتما نیاز به استراتژی دقیق و واضحی از سوی آمریکا دارد.
        2- «منزوی کردن» ایران  یکی دیگر از راهکارهایی است که در واشنگتن مطرح است. مطابق این رهیافت، جمهوری اسلامی قادر به مدیریت جامعه پیچیده‌ای همچون ایران نیست. خواسته‌های مردم ایران متنوع و دارای رشد فزاینده است. بنابراین بهترین راه آن است که ایران را از دستیابی به منابع توسعه محروم سازیم. مشکلات داخلی ایران جامعه را به سوی اغتشاش و آنگاه فروپاشی نظام پیش خواهد برد.

3- «تعامل با ایران»، یکی دیگر از راهکارهای پیشنهادی مؤسسات فکری به واشنگتن است. مطابق این رهیافت، نظام اسلامی ایران پس از مضمحل ساختن رژیم سلطنتی، 33 سال است که همچنان بر سر قدرت است و خطر فوری و آنی نیز رژیم ایران را تهدید نمی‌کند. به قول رابرت پلترو، معاون سابق وزارت خارجه آمریکا، اگر آمریکا می‌خواهد در مبارزه با تروریسم بین‌المللی موفق شود، باید با ایران مذاکره کند. اگر  آمریکا بدنبال مبارزه با قاچاق مواد مخدر است باید با ایران تعامل برقرار کند.

4- سیاست «چماق و هویج»، یکی دیگر از رهیافت‌های مطرح در واشنگتن است. در برخی از دوره‌ها آمریکا فکر می‌کرد که فشار بر ایران مؤثر نیست. مثلا خانم رایس در دوره دوم ریاست جمهوری بوش اعلام کرد که آمریکا به دنبال بررسی مشوق‌هایی برای ایران جهت اصلاح این کشور است. مشوق‌هایی که آمریکایی‌ها در مطبوعات خود از آنها نام برده بودند عبارت بودند از کمک به ایران برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، فروش لوازم یدکی برای هواپیماهای بوئینگ و آزاد شدن سرمایه‌های ایران در آمریکا.

5- برخی دیگر از مقامات آمریکایی به خصوص طرفداران لابی صهیونیستی در پایتخت آمریکا بر این عقیده‌اند که تنها و تنها باید با زبان «چماق» با ایران صحبت کرد. باید همچنان قوانین آمریکایی تحریم علیه ایران را محکم اجرا کرد، در شورای امنیت و در میان متحدان آمریکا مانند اروپا و ژاپن تحریم‌های ایران را جا انداخت و در دریای خزر به هیچ وجه اجازه سرمایه‌گذاری به ایران را نداد؛ همچنین جنگ رسانه‌ای را توسعه داده و از هر گونه اعطای وام یا تسهیلات مالی بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول به ایران جلوگیری کرد.
با عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی همچون 21 بار گذشته مخالفت کرده و موضوع تخلف ایران از معاهده منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای را به شورای امنیت ملل متحد فرستاد. ادعاهای افراد عادی آمریکایی علیه دولت ایران را در محاکم آمریکایی دامن زد. و با هر گونه ارتباط تجاری شرکت‌ها یا افراد آمریکایی با ایران به شدت برخورد امنیتی و قضایی کرد.

6- و نهایتا آخرین رهیافتی که در مورد آن در واشنگتن بحث شده است، «حمله نظامی» به ایران است. این نظریه در گذشته پررنگ‌تر و اکنون با توجه به مشکلات  بی‌حد و حصر آمریکا در عراق و افغانستان کم‌رنگ شده است. به خصوص که اقتصاد آمریکا بنابر واقعیت‌های‌ موجود کشش بر دوش کشیدن هزینه‌های یک جنگ جدید را ندارد.

تصمیم‌گیری

سیاست خارجی می‌تواند یک استراتژی یا برنامه‌ای از فعالیت‌ها تعریف شود که توسط تصمیم‌گیران یک کشور در برابر کشورهای دیگر یا نهادهای بین‌المللی انجام شده تا به اهدافی که به نام منافع ملی آن کشور خوانده می‌شود، برسند. تصمیم‌گیری در سیاست خارجی عموما به نام کشور خوانده می‌شود. به عنوان مثال، گفته می‌شود که کشور الف اقدام به اعتراض به کشور ب کرد. در حالی که همه می‌دانیم که کشور یک واژه انتزاعی است و نمی‌تواند تصمیم‌گیر باشد.
در حقیقت سیاست خارجی، پروسه‌ای است از تصمیم‌گیری و افرادی که به نام تصمیم‌گیر مانند سایر امور کشور به نیابت از کشور یا مردم تصمیم می‌گیرند. سیاست خارجی هر کشور مستقیما با عناصر قدرت ملی آن کشور در ارتباط است. در تصمیم‌گیری در سیاست خارجی متغیرهای فردی، نقش‌گرایانه، دیوانسالارانه، ملی و نظام‌گرایانه مؤثر هستند. در تصمیم‌گیری ساختار موضوع کلیدی است. طبیعت عمومی ساختار قدرت در نظام جمهوری اسلامی ایران روشن و مانند سایر کشورهاست، اما دارای ظرافت‌ها و پیچیدگی‌هایی است که بیشتر باید بدان‌ها توجه کرد.
از یک سوء فلسفه حکومت در ایران با دیگر کشورها مشترک است. قدرت حکومتی در ایران به سه بخش تقسیم شده و قوای مقننه، مجریه و قضائیه وجود دارند. از سوی دیگر، پروسه سیاسی در ایران دارای ساختار و سلسله مراتب خاص خود است که یک نظام پارلمانی را با یک نظام مذهبی ترکیب می‌کند. به همین دلیل سیاست خارجی جمهوری اسلامی صحنه برخورد و تعامل واقع‌گرایی و آرمانگرایی است. از یک سو، انقلاب اسلامی، یک انقلاب ایدئولوژیک بوده و الزامات و اهداف مکتبی خود را به دنبال دارد و از سوی دیگر ایران کشوری است همچون دیگر ملت ـ کشورها با محدودیت‌ها و فرصت‌های خاص خود.
در ایران گروه‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی‌ای وجود دارند که در اعمال سیاست‌های متخذه ارگان‌های رسمی تأثیر گذارند. از جمله آنها می‌توان به احزاب سیاسی، رسانه‌ها و به ویژه مطبوعات را اشاره کرد. اما تصمیم‌گیری در سیاست خارجی دارای سلسله مراتب و نظام معینی است. بر طبق اصل 57 قانون اساسی، جمهوری اسلامی دارای سیستم حکومتی بر پایه تفکیک قواست. تدوین سیاست خارجی در ایران و اجرای آن  عمدتا در حوزه اختیارات رهبری، قوه مقننه و قوه مجریه است.
بنابراین گرچه سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران نتیجه تعامل پیچیده و چند سطحی مابین بازیگران حکومتی و غیردولتی است و این بازیگران هر کدام اهداف متفاوت و بعضاً متضاد را پی‌گیری می‌کنند، اما برخلاف نظر محققان غربی تا کنون پروسه تصمیم‌گیری در سیاست خارجی ایران و خطوط کلی سیاست خارجی به قدر کافی روشن و شفاف بوده است.

در مورد آمریکا از ابتدای انقلاب نظر مجموعه نهادهای تصمیم‌گیری بر این بوده است که موضوع روابط و عدم ارتباط با آمریکا موضوع جدی و پیچیده‌ای است. بنابراین به جز مواقع اندکی، تصمیم‌گیری مسئولان ایرانی بر پایه با احتیاط برخورد کردن با این کشور بزرگ استوار است. باز برخلاف نظریه رایج در میان محققان سیاست خارجی ایران در آمریکا که ایران در سیاست خارجی ماجراجویی می‌کند، نحوه تصمیم‌گیری ایرانیان در مورد آمریکا همواره به سمت کم کردن تنش و کنترل پیامدهای هرگونه اقدام در زمینه‌های سیاسی، نظامی و امنیتی بوده است.

جو سنگین احتمال حمله نظامی توسط بوش با مدیریت زمان توسط ایران محو شد، زیرا همه کشورها در تصمیم‌گیری در سیاست مختار بین یک راه حل خوب و یک راه حل بد نیستند که بتوان خوب را انتخاب کرد. عموما کشورها مختار به انتخاب بین بد و بدتر هستند. به نظر می‌رسد که ایران سیاست‌‌هایی را درباره آمریکا اتخاذ کرده است که ضرر کمتری برای کشور داشته باشد. و نهایت آنکه به نظر من در یک سال باقی‌مانده به انتخابات ریاست جمهوری آمریکا، اتخاذ تصمیمات متهورانه توسط رئیس‌جمهور آمریکا بعید است. بنابراین در این یک سال ادامه روندهای گذشته در روابط ایران و آمریکا محتمل‌تر است.