ریاستی یا پارلمانی
محمدجــــواد اطاعـت، استاد علوم سیاسی دانشگاه شهید بهشتی بحث خود را با اشاره به موضوع بحث یعنی نقش و جایگاه مجالس مقننه در نظامهای سیاسی متفاوت آغاز کرد و گفت: بعضا با این سوال مواجه میشویم که چرا برخی مجالس قدرت کمتر یا بیشتری دارند. وی برای پاسخ به این پرسش نخست به بررسی ساختار حقوقی پارلمان و ویژگیهای آن پرداخت و گفت: از نظر ساختار حقوقی در دنیا با سه الگوی متفاوت مواجه هستیم: الگوی ریاستی، الگوی پارلمانی و الگوی نیمه ریاستی- نیمه پارلمانی. مجالس مقننه در هر یک از این نظامها جایگاه متفاوتی دارند و با یکدیگر تفاوت ماهوی و جدی دارند، اگرچه در همه آنها انتخابات کاملا دموکراتیک باشد و پارلمانها نیز حق قانونگذاری داشته باشند. اما درنظام کابینهای، پارلمان علاوه بر حق قانونگذاری و نظارت، مسوول تشکیل کابینه نیز هست. مثلا در انگلستان بعد از برگزاری انتخابات، رهبر حزب اکثریت پارلمان به عنوان نخستوزیر معرفی میشود. یعنی خود نخستوزیر عضوی از پارلمان است و اعضای کابینه نیز هر کدام عضوی از مجلس هستند. در این جا اصل تفکیک قوا وجود ندارد و میتوان از استقلال قوا یاد کرد، زیرا انفکاکی میان قوه مقننه و قوه مجریه وجود ندارد. در این جا سوال، استیضاح و تذکر در نهایت شدت وجود دارد. حتی اگر وزیری استیضاح شود و اگر قرار شود کابینه را ترک کند، کل کابینه سقوط میکند. بنابراین در این حالت ارتباط ارگانیکی میان پارلمان و دولت وجود دارد. این نشانگر آن است که پارلمان در این نظام سیاسی میتواند جایگاه قدرتمندی در عرصه سیاسی کشور داشته باشد. اما در نظام ریاستی به یک معنا به لحاظ حقوقی تذکر، سوال و استیضاح ندارید. در نظام ریاستی مثل ایالات متحده امریکا، انتخابات پارلمان و مجلس جداگانه برگزار میشود و این رییس دولت است که نقش کلیدی در انتخاب و چیدمان اعضای کابینه دارد. البته در مواردی که اعضای کابینه خطایی صورت دهند، پارلمان میتواند ایشان را استیضاح کند.
اطاعت با تاکید بر اینکه هر یک از این سه الگو نخست در یکی از کشورهای توسعه یافته انگلیس (پارلمانی) و امریکا (ریاستی) و فرانسه شکل گرفتهاند، به نظام سیاسی نیمه ریاستی-نیمه پارلمانی که پیش از همه در فرانسه تبلور یافته اشاره کرد و گفت: در این نظام ترکیبی از دو نظام ریاستی و پارلمانی وجود دارد، یعنی هم انتخابات مجلس و هم انتخابات ریاستجمهوری برگزار میشود. البته با اصلاحاتی که در قانون اساسی فرانسه در ١٩٦٢ صورت گرفت، انتخابات ریاستجمهوری به صورت مستقیم برگزار میشود و رییسجمهور نخستوزیر را به پارلمان معرفی میکند و پارلمان در رای اعتماد و عدم رای اعتماد به نخستوزیر و اعضای کابینه نقش دارد. یعنی دولت هم توسط پارلمان و هم توسط رییسجمهور شکل میگیرد. بنابراین شاهدیم که نقش قوه مقننه در هر یک از این الگوها با دیگری متفاوت است.
اکثریتی یا تناسبی
اطاعت در ادامه به نظامهای انتخاباتی اشاره کرد و گفت: در زمینه نظامهای انتخاباتی نیز به طور کلی دو الگوی انتخاباتی متفاوت وجود دارد: نخست نظام انتخاباتی اکثریتی که سیستم برنده-بازنده است و دیگری نظام تناسبی. البته بیش از ٢٠ روش برای اخذ رای در دنیا متداول است. در نظام اکثریتی مثل ایران انتخابات برگزار میشود و اکثریت نسبی یا اکثریت یک چهارم یا اکثریت مطلق نتیجه را تعیین میکنند، یک عده که رای میآورند برنده میشوند و عدهای دیگر شکست میخورند. این سیستم مدل انگلیسی است و کشوری مثل ما نیز از این الگو استفاده میکند. الگوی تناسبی یعنی اینکه هر حزب به نسبت پایگاه اجتماعیاش در پارلمان میتواند صاحب کرسی شود. برخی کشورها به دلیل اینکه میخواهند مانع از حضور نیروهای رادیکال در پارلمان شوند، عدد آستانه را بالا میگذارند. برای مثال ترکیه عدد آستانه را ١٠ گذاشته است، یعنی اگر حزبی بتواند بالای ١٠ درصد آرای کشور را کسب کند، میتواند در پارلمان حضور یابد. اما در برخی کشورها که دموکراتیکتر هستند، مثل هلند عدد آستانه ٦٧ صدم درصد آراست، یعنی اگر حزبی بتواند به اندازه یک کرسی هم صاحب رای باشد، میتواند فرد مورد نظر را به پارلمان معرفی و از آن یک تریبون استفاده کند.
رابطه ثبات سیاسی با الگوی انتخاباتی
اطاعت در ادامه به پیامد هر یک از این الگوها پرداخت و گفت: اگر در یک کشور نظام تناسبی باشد، پارلمان ترکیبی از احزاب مختلف میشود که هر کدام به نسبت پایگاه اجتماعی در پارلمان کرسی دارند. اما اگر نظام اکثریتی باشد، مساله برنده-بازنده میشود و ممکن است که حزب پیروزمند بتواند کل یا اکثریت کرسیها را به خود اختصاص دهد. امتیاز این شیوه دوم ثبات سیاسی است، اما در نظام اکثریتی ائتلاف باید قبل از انتخابات شکل بگیرد و ائتلاف بعد از انتخابات معنی ندارد. البته در مواردی مثل انگلستان کنونی اگر یک حزب نتواند به تنهایی دولت تشکیل دهد میتواند با حزب دیگری ائتلاف کند. اما در نظام تناسبی لزومی به ائتلاف پیش از انتخابات نیست. در این مورد ثبات سیاسی متزلزلتر میشود، به ویژه اگر این الگو بنا باشد در ایران اجرا شود، ما با بیثباتی سیاسی مواجه میشویم، زیرا هر زمان که یکی از اعضای موتلف کناره بگیرد، دولت سقوط میکند و به طور کلی در الگوی تناسبی ائتلاف شکننده است. اما در کشورهای توسعه یافته سیاسی معمولا این الگوی تناسبی بهتر است.
انتخابشونده و انتخابکننده
اطاعت در ادامه به شرایط انتخابشوندگان به مثابه امری که در اقتدار قوه مقننه نقش ایفا میکند، پرداخت و گفت: در برخی کشورها حداقل شرایط را برای انتخابشوندگان در نظر میگیرند، اما در کشوری مثل ما حتی از شرایط فراتر میرود و به صلاحیت تسری مییابد و گفته میشود که انتخابشوندگان باید احراز صلاحیت شوند. در حالی که در سایر نظامها صلاحیت را انتخابکنندگان یعنی مردم تشخیص میدهند. البته در کشورهای توسعهیافته برای کاندیداها شرایطی چون سن، سواد، وضعیت خدمت وظیفه و محکومیت در دادگاهها قایل میشوند که این شرایط روشن و شفاف و قابل استناد است. اما در کشوری مثل ما قوانین وجود دارد، منتها این قوانین مشکک است، یعنی شفاف و قابل استناد نیست. برای مثال در قانون ما بند حسن شهرت به عنوان شرط کاندیداتوری مطرح میشود که مبهم است و میتواند مورد سوءتفاهم و سوءاستفاده قرار بگیرد. بنابراین شرایط انتخابشوندگان به پارلمان قدرت میدهد. من معتقدم در انتخابات ایران به جای احراز صلاحیت باید از احراز شرایط سخن گفت. در دنیا کوشیده میشود که شرایط را سهل و آسان بگیرند تا افرادی که میتوانند خدمتی به کشور بکنند، بتوانند در عرصه سرنوشت حضور پیدا کنند و مردم به آنها رای بدهند و به عرصه قانونگذاری وارد شوند. در حالی که ما شرایط را به قدری پیچیده میکنیم و قانون را چنان قابل تفسیر تصویب میکنیم که جاهایی که باید راه مداخله انسانی را ببندیم، راه مداخله انسانی بازتر میشود و در نتیجه انتخاباتی که باید فسخ منازعه کند، خودش موضوع منازعه میشود. شرایط انتخابکنندگان نیز در جایگاه پارلمان اهمیت دارد.
اطاعت سپس به نقش قانونگذاری در پارلمانهای مختلف پرداخت و گفت: پارلمانها از این حیث در دنیا با یکدیگر متفاوت هستند. مثلا برخی پارلمانها یا برخی قوای مقننه گذشته از قانونگذاری عمومی، میتوانند قانون اساسی را نیز تغییر دهند، مثلا پارلمان انگلیس چنین اختیاری دارد. اما در کشوری مثل ما برای این کار تشریفات خاصی لازم است که اساسا ربطی به قوه مقننه ندارد. ما یک شورای بازنگری قانون اساسی داریم که در اصل ١٧٧ قانون اساسی آمده و آنجا سازوکارهایی برای این کار طراحی شده است. روشن است مجلسی که توانایی بازنگری در قانون اساسی را داشته باشد، نقش و جایگاه قویتر و رفیعتری دارد.
پارلمان و چارچوب سیاسی
اطاعت سپس به تاثیر این سازوکارهای حقوقی پرداخت و گفت: نکته مهم این است که مجموعه این سازوکارهای حقوقی از نظر سیاسی، در چه نوع نظام سیاسی رخ میدهد، آیا رویکرد دموکراتیک است یا اقتدارگرا؟ اگر رویکرد دموکراتیک باشد، نماینده مجلس قدرت زیادی دارد اما اگر رویکرد اقتدارگرا باشد، انتخابات برگزار میشود و مجلس مقننه نیز داریم، اما مجلس مقننه در واقع نقش مهمی ندارد. در کشورهای مختلف مثل مصر زمان حسنی مبارک، عراق زمان صدام، در اروپای شرقی در دوره حاکمیت حزب کمونیست انتخابات برگزار میشد و نمایندگان نیز انتخاب میشدند، اما نمایندگان نقش مهمی ایفا نمیکردند و آن رییس کشور یا رهبر حزب بود که نقش کلیدی داشت و میزان و جایگاه قوه مقننه را تعیین میکرد. قبل از انقلاب نیز پارلمان داشتیم و شاهد بیش از ٢٠ دوره مجالس نمایندگی بودیم که در برخی موارد دو سال بود و بعدا به چهار سال تغییر پیدا کرد. اما خود سردمداران رژیم میگفتند این مجلس یک مهر پلاستیکی است و کارش این است که تصمیمهای از پیش گرفته شده اراده ملوکانه را تصویب کند. بنابراین نکته اساسی مباحث سیاسی است. یعنی این ویژگیهای حقوقی که تاکنون بحث شد را باید در چارچوب نظام سیاسی مدنظر قرار داد.
اطاعت در مقام جمعبندی بحث خود گفت: مجالس مقننه در نظامهای مختلف از نظر میزان اقتدار متفاوت هستند. ساختارهای حقوقی در کشورها فرق میکند. به همان نسبت میزان اقتدار قوای مقننه متغیر است. نظام انتخاباتی نیز در این امر تعیینکننده است و اینکه قوای مقننه چه وظایفی داشته باشند، میزان قدرت و ضعف آن را روشن میکند. همچنین شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان نیز اهمیت دارد. اما از همه مهمتر این است که کل این ویژگیهای حقوقی در چه نظام سیاسی مطرح میشود. در هر یک از نظامهای اقتدارگرا، پاتریمونیال، نوپاتریمونیال، خودکامه، بروکراتیک اقتدارگرا، کورپوراتیستی اقتدارگرا، کاریزماتیک، الیگارشی، شبهدموکراتیک و دموکراتیک وضع جایگاه و قدرت مجلس متفاوت خواهد بود.
پارلمان، سرنوشت دموکراسی را تعیین میکند
علی اکبر گرجی که درباره بحران پارلمان در ایران سخن میگفت، بحث محمدجواد اطاعت را مقدمهای بر بحث خود خواند و گفت: قصد من این است که مستقیما از ناکارآمدیهای پارلمان در ایران صحبت کنم. مدت زمانی نقل و سخن کلاسهای حقوق اساسی این بود که پارلمانها و مجالس سرنوشت دموکراسیها را تغییر میدهند. عین این عبارت در نوشتههای فیلسوف حقوق بزرگ هانس کلسن هم آمده است که به نحوی سرنوشت دموکراسی را به پارلمانها گره میزند. در ادبیاتی که در ایران هم هست، از این سنخ عبارتها کم نشنیدهایم. مثلا امام خمینی(ره) دو جمله مهم دارند؛ نخست اینکه فرمودهاند: «مجلس عصاره فضایل ملت است» و دیگری اینکه «مجلس در راس امور است». ما اگر از زاویه همین دو جمله بخواهیم جایگاه پارلمان و پارلمانتاریسم ایرانی را نقد کنیم، احساس میکنیم که خلأهایی در این زمینه وجود دارد.
شهروندان فضایل را تشخیص میدهند
گرجی با تاکید بر عبارت اول (مجلس عصاره فضایل ملت است) گفت: این عبارت تاکید میکند که ترکیب و بافت مجلس به گونهای است که بهترینها و فاضلترین شهروندان باید در مجلس حضور داشته باشند. البته اینکه معیارهای فضیلت چیست، محل بحث است و آنها را چنان که دکتر اطاعت گفتند، خود شهروندان باید تشخیص دهند. مثلا اخلاقمدار بودن، کاردار بودن، معتقد بودن و... از معیارهای فضیلت است که تشخیص آنها بر عهده شهروندان است و نباید قیممآبانه این حق از ایشان سلب شود.
گرجی سپس دومین تعبیر امام خمینی(ره) یعنی مجلس در راس امور است را مورد بررسی قرار داد و گفت: این جمله یعنی صلاحیتهای گوناگون و تواناییهای حقوقی در ایران باید برتر از قوای دیگر باشد، هم در عرصه قانونگذاری و هم در عرصه نظارت. متن قانون اساسی جمهوری اسلامی کم و بیش در همین زاویه حرکت کرده است، یعنی در مسیر تحقق در راس مجلس حرکت کرده است. اما اتفاقاتی که در این چند دهه رخ داده است، بهشدت مجلس را از در راس بودن انداخته است. یعنی به نظر من هدف امام خمینی(ره) و قانونگذاری امروز چنان که باید و شاید تامین نمیشود.
شما شنیدهاید که قانون اساسی برای اینکه ثابت کند مجلس در راس امور قانونگذاری کشور است، در اصل ٧١ میگوید مجلس شورای اسلامی میتواند در همه امور و مسائل قانون وضع بکند. اما امروزه پارلمانها در خیلی از کشورهای دنیا و از جمله در کشور ما با بحرانهایی دست و پنجه نرم میکنند. البته نمیخواهم بگویم که پارلمانها در تحقق و تکون دموکراسیها نقشی ندارند، اما در واقع امروزه الزامات محدودکننده فراوانی بر پارلمانها حاکم است که قلمرو عمل آنها را کاهش میدهد. وقتی هم که قلمرو عمل ایشان کاهش یابد، طبیعتا پارلمان تبدیل به نهادی عادی در نظام سیاسی مثل سایر نهادهای سیاسی میشود و از در راس بودن میافتد.
جایگاه پارلمان در تمام دنیا تنزل یافته است
گرجی تاکید کرد: حتی برخی میگویند در کشورهای دموکراتیک توسعهیافته نیز پارلمانها آن جایگاه پیشین را ندارند و پا را فراتر گذاشتهاند و گفتهاند که قرن بیستم قرن زوال پارلمانهاست. حتی برخی حقوقدانها مثل میرکین گتزوویچ در قالب همین بحران زوال پارلمان از اصطلاح راسیونالیزه کردن پارلمانتاریسم استفاده میکنند که وقتی به کنه این عقلانیسازی کردن پارلمان توجه میکنیم، درمییابیم که عقلانی کردن پارلمان یعنی دست و پای آن را بستن و دادن اختیارات پارلمان به قوه مجریه. ایشان معتقدند اگر به پارلمان اقتدار بیش از حد داده شود، اقتدار سیاسی حکومت از دست میرود. عدهای نیز پیدایش احزاب سیاسی خیلی منضبط را باعث تضعیف پارلمان میدانند. یعنی بسیاری از نمایندگان به جای آنکه به نام ملت فعالیت کنند، به نام احزاب سیاسی فعالیت میکنند.
دولت قدرتمند، مجلس ضعیف
گرجی بزرگ شدن دولتها یا مجریهها را از دیگر علل تضعیف پارلمان در جهان خواند و گفت: هر چقدر ماموریتهای اقتصادی، سیاسی، رفاهی و فرهنگی بیشتری بر عهده دولت بگذاریم، اقتدار دولت افزایش مییابد و نقش پارلمان کمرنگ میشود. نبود رهبری و ضعف سازمانی مجلسها از دیگر علل ضعف پارلمانهاست. یعنی مجلس نامتجانس نمیتواند رهبری جامعه را بر عهده بگیرد و معمولا قوههای مجریه این وظیفه را بر عهده میگیرند. رشد گروههای ذینفع و لابیها از دیگر علل ضعف پارلمان است، یعنی اینها بهتر میتوانند مطالبات و منافع و اعتراضات مردم را نمایندگی کنند. اینها مواردی است که به طور کلی در آسیبشناسی پارلمان باید مورد توجه قرار بگیرد.
پارلمان قدرتمند نشانه دموکراسی پیشرفته است
گرجی در ادامه به آسیبشناسی پارلمان در ایران پرداخت و گفت: نخستین مساله مباحث مربوط به مشروعیت است. به هر حال پارلمانی که مشروعیت مردمی و دموکراتیک آن بالاتر باشد، اقتدارش بالاتر است. بنابراین به هر میزان که ما نحوه شکلگیری پارلمانها و مجالس را با نظارتهای سختگیرانه توام کنیم، به همان اندازه از مشروعیت پارلمان کاسته میشود. بحث ناکارآمدی ساختاری هم بیارتباط با این قضیه نیست. در قانون اساسی جمهوری اسلامی گفته شده که مجلس شورای اسلامی پارلمانی است که از نمایندگان ملت تشکیل شده است. ما نمایندگان ملت را از طریق انتخابات تشخیص میدهیم. برای اینکه انتخابات دموکراتیک باشد، شرایط فراوانی وجود دارد. یکی از راههای اصلی تشخیص انتخابات منصفانه و دموکراتیک کمتر دخالت کردن دولت و حکومت است. به هر میزان نظارتها قیم مآبانهتر باشد، از مشروعیت انتخابات و کارآمدی ساختاری مجلس دور شدهایم.
به همین خاطر شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان در قوانین عادی باید سادهتر شود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در ماده ٦٢ میگوید که شرط انتخابات مستقیم و با رای مخفی است. اکثر شرایط دیگر را سیاستمداران و قانونگذاران عادی اضافه کردهاند. بسیاری از قید و بندهایی که الان در ماده ٢٨ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی وجود دارد، در قانون اساسی وجود ندارد. به طور خلاصه قانون عادی بر خلاف اصل ٦٢ قانون اساسی نباید بتواند مستقیم و مخفی بودن انتخابات را زیر سوال ببرد. هنوز در حقوق انتخاباتی ما رای محرمانه معنی ندارد. ما باید در شعب رایگیری خودمان اتاقکها یا به قول معروف تاریک خانه ایجاد کنیم تا رای شهروندان مخفی بماند زیرا در غیر این صورت بحث خرید و فروش رای رواج مییابد زیرا اصل ٦٢ اجرا نمیشود.
قدرت چندپاره موجب مجلس ضعیف میشود
گرجی با تاکید بر اینکه اگر ذرهای خدشه به آزادی و برابری انتخابات وارد شود، با پارلمان واقعی روبهرو نخواهیم بود، گفت: آسیب دومی که به نظر من در نظام پارلمانی ما بحرانزاست، تعدد مراجع قانونگذاری است. اگر ما نهادی به عنوان نهاد قانونگذار داریم، نباید نهاد موازی در کنارش باشد. قدرتی که چند پاره شود و نهادهای رسمی و غیررسمی بخواهند آن را همزمان اعمال کنند، با چالش مواجه خواهد شد. بنابراین اگر دغدغه کارآمدی داریم، باید انواع نهادهای موازی در حوزههای سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و... را از بین ببریم. این موازیسازیها مخل کارآمدی و شفافیت در حکمرانی خواهد بود. در کشور ما مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی فضای مجازی به صورت موازی با مجلس قانونگذاری میکنند.
گرجی در ادامه به ساختار داخلی مجلس شورای اسلامی اشاره کرد و گفت: آییننامه داخلی و جایگاه فراکسیونها از دیگر نکات مهم است. حجم بالای قانونگذاری از دیگر مشکلات ما است. قانون زیاد وضع کردن هنر نیست، هنرمندی در این است که قانون کم اما خوب و کارآمد وضع شود. نکته دیگر این است که به نظر من در حال حاضر با قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مشروعیت دموکراتیک یک نماینده را به یک چهارم تقلیل میدهد. این یعنی آنکه اصلا نظریه نمایندگی به تدریج رنگ میبازد. الان در بسیاری از حوزههای انتخاباتی انتخابها قومی-قبیلهای و محلی و سرمایه محور است. اینها مشکل است. نظام انتخاباتی و حقوق انتخاباتی باید اصلاح شود تا این موارد از بین برود.
قانونگذاری و نظارت تنها کارکردهای مجلس نیستند
گرجی به دیگر مشکلات نظام قانونی پارلمان در ایران اشاره کرد و گفت: ناکارآمدی کارکردی از دیگر مشکلات پارلمان ما است. برای پارلمانها شش نوع کارکرد میتوان در نظر گرفت. با دو کارکرد اصلی آنها یعنی قانونگذاری و بازرسی و نظارت همگان آشنایی دارند. کارکردهای بعدی نمایندگی منافع عمومی، جذب نیروهای سیاسی و تربیت مقامات اجرایی، آموزش سیاسی مردم از طریق رسانهای کردن و مهمتر از همه مشروعیتبخشی به حکومت است. پارلمان باید خودش آنچنان مشروع باشد تا بتواند به کل ساختار سیاسی مشروعیت ببخشد. در کتابها میگویند که بسیاری از نظامهای دسپوتیک نیز پارلمان دارند، اما نفس وجود پارلمان نشانه دموکراتیک بودن یک نظام سیاسی نیست بنابراین انتخابات خود پارلمان باید شرایط آزادی و برابری را داشته باشد تا بتواند برای نظام سیاسی مشروعیتساز شود.
این استاد حقوق عمومی در پایان گفت: پارلمان در کشور ما در بسیاری از این کارکردها با مشکلاتی مواجه است. پارلمان در قانونگذاری خود باید اراده عمومی را نمایندگی کند، در حالی که در بسیاری از موارد اینچنین نیست. پارلمان همچنین باید محل گفتوگوی آزاد باشد.