قوانین و مقررات مربوط به تعارض منافع در دنیا معمولا محدودیتی برای پس از اتمام دوران مسئولیت دولتی و حاکمیتی و همچنین ضوابطی برای افشای دارایی‌هاست؛ درواقع کسی که به سمت رئیس کل بانک مرکزی یا هیات مدیره بانک مرکزی منصوب می‌شود، باید دارایی‌ها و سهام خود و اعضای خانواده خود را در شرکت‌های خود به‌ویژه بانک‌ها و موسسات اعتباری تحت نظارت بانک مرکزی را افشا کند. در برخی کشور، در صورتی که مسئول، دارای سهام شرکت تحت نظارت باشد، ملزم به شرکت سهام می‌شود. همچنین مدیران بانک مرکزی پس از پایان دوره مسئولیت، دو یا چند سال امکان فعالیت در نظام بانکی را ندارند. یکی از نمونه‌های بسیار مهم تعارض منافع، اتفاقات رخ داده در نظام پولی و مالی آمریکا در دهه 90 و دهه اول قرن جدید است.
* 4 دهه بدون بحران اقتصادی در آمریکا
بعد از بحران اقتصادی سال 1930 و در سال 1933 فرانگلین روزولت به مقام ریاست جمهوری می‌رسد و اصلاحات اقتصادی از همان تاریخ به‌صورت جدی آغاز می شود. اصلاحات اقتصادی که یکی از دلایل آن نگرانی شدید از قدرت گرفتن جنبش‌های کارگری و همچنین گسترش افکار و اندیشه‌های کمونیستی در جامعه آمریکا بود، اتخاذ شد، اما این اصلاحات موجب شد آمریکا 4 دهه را بدون بحران اقتصادی سپری کند. در این 4 دهه مقررات در حوزه مالیات ها و نظام بانکی بسیار قوی بود به‌طوری که بانک‌ها نمی‌توانستد خارج از بخش واقعی اقتصاد سرمایه گذاری کرده و یا تسهیلات‌دهی کنند.
همچنین در حوزه مالیات‌ها، با دریافت مالیات تصاعدی، نابرابری کاهش و جمعیت طبقه متوسط رشد قابل توجهی پیدا کرد. اختصاص بخش قابل توجهی از بودجه کشور به حوزه تامین اجتماعی، آموزش رایگان و سهم پایین بدهی عمومی به تولید ناخالص داخلی از شاخص‌های مهم آن دوران است. جوزف استیکلیز در کتاب خود که با عنوان بهای نابرابری تالیف شده است، براساس آمارهای رسمی می‌گوید سهم یک درصد ثروتمند جامعه آمریکا از تولید ناخالص داخلی در اوایل دهه 70 حدود 12 درصد بوده است.
کاهش نرخ مالیات‌ها، کاهش پرداخت‌های تامین اجتماعی، کاهش بودجه آموزش و افزایش هزینه تحصیلات دانشگاهی، توسعه بازارها و ابزارهای مالی، افزایش کسری بودجه و سیر صعودی نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی از شاخصه‌های این دوره است.
* تجربه 5 بحران اقتصادی پس از کنارگذاشتن سیاست‌های دولت روزولت
اما پس از این دوره حدود 40 ساله، اقتصاد آمریکا 5 بحران را تجربه می‌کند. بحران اقتصادی 1973 تا 1975، بحران 1981 تا 1982، بحران اقتصادی 1991، بحران 2001 و در نهایت بزرگترین این بحران‌ها، بحران اقتصادی 2008. استیکلیز در کتاب بهای نابرابری یکی از دلایل وقوع بحران سال 2008 را شکاف شدید طبقاتی عنوان می‌کند به‌طوری که سهم یک درصد ثروتمند‌ترین افراد جامعه آمریکا از تولید ناخالص داخلی در سال 2007 به 57 درصد رسیده در حالی که این سهم در دهه 70 معادل 12 درصد بوده است. درواقع از اوایل دهه 70 تا سال 2007 نابرابری و اختلاف طبقاتی هر سال در حال افزایش بوده است.
در همین راستا، رابرت رایش، وزیر کار دولت کلینتون، در تحلیل ریشه‌های وقوع بحران سال 2008 و شباهت‌های آن به بحران سال 1930، با ترسیم یک نمودار، به این نتیجه رسید قبل از وقوع بحران اقتصادی 2008 و بحران اقتصادی 1930، نابرابری در توزیع ثروت به بالاترین سطح خود رسیده بود و نمودار، شبیه به یک پل کابلی شده بود به‌طوری که سمت چپ و سمت راست نمودار بالاترین نقطه منحنی قرار داشتند.
* حرکت به سمت مقررات‌زدایی و ورود مدیران شرکت‌های خصوصی به نظام تصمیم‌گیری
همانطور که عنوان شد، آمریکا حدود 4 دهه بحران اقتصادی نداشت اما از 1973 به بعد با پنج بحران روبرو شد. اما علت بروز این بحران‌ها چه بود؟ دولت آمریکا از دهه هفتاد تغییراتی در سیاست‌های اقتصادی خود اعمال کرد. یکی از مشهورترین این سیاست‌ها، مقررات‌زدایی بود. این سیاست در چندین دولت ادامه یافت و تا سال 1999 هم قوانینی در این جهت به تصویب رسید. علاوه بر این، در این دوران به صورت مشخص افرادی وارد نظام تصمیم‌گیری شدند که سال‌ها در بخش خصوصی فعالیت داشتند. یکی از این افراد، آلن گرینسپن رئیس فدرال رزرو در سال‌های 1987 تا 2006 بود.
گرینسپن قبل از منصوب شدن به مقام رئیس کل بانک مرکزی آمریکا، اقتصاددانی بود که به استخدام چالز کیتینگ سرمایه‌دار ورشکسته و فاسد در دوران بحران ورشکستگی موسسات پرداخت وام درآمده بود. دولت آمریکا برای حل آن بحران در آن مقطع 124 میلیارد دلار از محل درآمدهای مالیاتی هزینه کرد اما سپرده‌های بسیاری از افراد از بین رفت.
نقش گرینسپن در آن دوران، تبلیغ و توجیه فنی و اقتصادی طرح تجاری کیتینگ بود. گرینسن مدعی بود هیچ خطری بابت بازگشت سرمایه طرح‌های سرمایه‌گذاری‌های کیتینگ وجود ندارد. تحقیقات نشان داد کیتینگ به گرینسپن 40 هزار دلار پرداخت کرده است. چالز کیتینگ به‌دلیل فساد گسترده و عدم بازگشت منابع به سرمایه‌گذاران، روانه زندان شد. به‌طور طبیعی انتظار می‌رفت گریسنپن هم دادگاهی شود اما وی مدتی بعد در دولت ریگان، به سمت رئیس فدرال رزرو منصوب شد.
از اوت 1987 تا ژانویه 2006 آمریکا سه رئیس جمهور دیگر به خود دید اما در همه این سال‌ها گرینسپن صندلی ریاست فدرال رزرو را ترک نکرد. در دوران ریاست جمهوری کلینتون هم سیاست‌های مقررات‌زدایی زیر نظر او انجام شد.
شخص دیگری که از بخش خصوصی به دولت آمد، رابرت روبین مدیرعامل بانک گلدمن ساکس بود. گلدمن ساکس یک بانک سرمایه‌گذاری در حوزه مالی است. روبین در در سال 1995 توسط بیل کلینتون برای سمت وزارت خزانه‌داری انتخاب شد. وی تا سال 1999 در این سمت باقی ماند و راهی که روبین آغاز کرده بود در دوره وزیر خزانه‌داری بعدی یعنی لری سامرز استاد اقتصاد هاروارد هم ادامه یافت.
از راست، رابرت روبین، کلینتون رئیس جمهور، لری سامرز
* لغو قانون مهم گلس استیگال و تصویب قانون مدرنیزه کردن خدمات مالی
دقیقا در همین دوران (دهه 90) بود که نقش بانک‌ها و موسسات مالی در اقتصاد آمریکا پررنگ‌‌‌تر شد و موسسات اعتباری به نهادهای غول‌پیکر تبدیل شدند. در سال 1991 موسسه تراولرز در سیتی گروپ ادغام شد و بانک سینی گروپ را تشکیل داد. با این ادغام، سیتی گروپ به بزرگترین نهادهای مالی جهان تبدیل شد. این ادغام در حالی انجام شد بود که مغایر با قانون گلس استیگال بود. طبق این قانون، سرمایه‌گذاری بانک‌ها و موسسات با پول سپرده‌گذاران در حوزه‌های پرریسک ممنوع بود.
در سال 1999 با تلاش رابین و سپس لری سامرز قانون مدرنیزه کردن خدمات مالی تدوین و تصویب می‌شود. این قانون، قانون گلس استیگال را ملغی کرد و زمینه را برای ادغام بانک‌ها در یکدیگر فراهم کرد. بعد از اتمام ماموریت، رابرت رابین در سمت معاون بانک سیتی گروپ مشغول به کار شد. بانکی که به خاطر همین قانون (قانون مدرنیزه کردن خدمات مالی) امکان ادغام قانونی را پیدا کرد.
* اتحاد بانکداران و صاحبان موسسات مالی برای لغو تدوین قانون جدید بازار مشتقات مالی
توسعه بیش از حد بازار مشتقات مالی موجب شکل‌گیری فضای عجیبی در این حوزه شد اما متناسب با نوآوری‌های مالی انجام شده و توسعه تکنولوژی در این بخش، قوانین و مقررات وضع نشد. در اواخر دهه 90 میلادی، ارزش بازار مشتقات مالی به 15 تریلیون دلار رسیده بود. به همین دلیل بیل کلینتون بورکسلی بورن را به سمت رئیس کمیسیون معاملات سلف کالا منصوب کرد. این کمیسیون مسئول بازار مشتقات مالی بود. بورن با تشکیل کارگروهی، توانست در سال 1998 لایحه‌ای برای بازار مشتقات مالی تدوین و منتشر کند.
در فاصله بسیار کوتاهی پس از انتشار این لایحه، وزارت خزانه‌داری دولت کلینتون بلافاصله به این پیش‌نویس انتقاد کرد زیرا بانک‌ها شدیدا به درآمد از محل ابزارهای مشتقات مالی متکی بودند و این مساله به یک نبرد برای جلوگیری از قانون‌مند شدن این ابزارها تبدیل شد.
مایکل گرینبرگ مدیر کمیسیون معاملات سلف بورس کالا ماجرا را اینگونه روایت می‌کند: اتفاقی به دفتر بروکسلی بورن رفتم. داشت گوشی تلفن را می‌گذاشت. صورتش کاملا قرمز شده بود. به من نگاه کرد و گفت لری سامرز بود، 13 بانکدار در دفترش بودند. سامرز با قلدری حرفش را زده و گفته بود باید کارش را (لایحه بازار مشتقات مالی را) متوقف کند.
* وقتی رئیس فدرال رزرو و وزیر خزانه‌داری هم تدوین قانون جدید را محکوم می‌کنند
بعد از تماس سامرز، گرینسپن رئیس فدرال رزرو آمریکا، رابرت رابین معاون بانک سیتی گروپ و وزیر خزانه‌داری سابق و آرتور لویت رئیس کمیسیون بورس و اوراق بهادار بیانیه‌ای مشترک اقدامات و مقررات پیشنهادی بورکسلی بورن در حوزه بازار مشتقات مالی را محکوم کردند. هدف از انتشار این بیانیه، توقف اقدامات بورن و جلوگیری از ایجاد مقررات و ضوابط برای این بازار بود.
گرینسپن در 24 جولای 1998 در مجلس نمایندگان آمریکا می‌گوید: «نیازی به تصویب آیین‌نامه تراکنش‌های مشتقات که قبلا توسط کارشناسان به بحث گذاشته شده بود، نیست.» این لابی‌ها و جوسازی‌ها در نهایت موجب از دستور کار خارج شدن این آیین نامه شد. در بین نمایندگان کنگره آمریکا بیشترین نقش را فیل گرام ایفا می‌کند. او طرحی پیشنهاد می‌کند که به تصویب نمایندگان مجلس می‌رسد. در این لایحه بازار مشتقات مالی از تدوین ضوابط و آیین نامه معاف می‌شود. بعد از اتمام دوره نمایندگی، فیل گرام نایب رئیس شرکت خدمات مالی و بانکداری UBS می‌شود.
تحقیقات نشان می‌دهد لری سامرز وزیر خزانه‌داری در سال‌های 1999 تا 2001 که از مخالفان تصویب آیین نامه مشتقات مالی بود، به دلیل مشاوره خدمات مالی برای فعالیت شرکت‌های فعال در بازار مشتقات مالی، میلیون‌ها دلار درآمد به دست آورده است.
* ضعف قوانین بازار مشتقات مالی و نظارت بانک مرکزی منشاء بحران اقتصادی 2008 شد
اما همه این مقاومت‌ها در نهایت منجر به شکل‌گیری افزایش قابل توجه فساد در بازارهای مشتقات مالی می‌شود. بررسی‌های کارشناسان نشان می‌دهد یکی از ابزارهایی که در بازار مشتقات مالی طراحی شد، اوراق رهنی مسکن بود و توسعه بیش از حد این ابزار موجب شکل‌گیری بحران می‌شود. این در حالی بود که بانک مرکزی آمریکا براساس قانون «مالکیت خانه و برابری» می‌توانست برای بازار اوراق رهنی مسکن ضوابط و دستورالعمل تدوین کند اما گرینسپن اعلام کرده بود که این به قانون اعتقادی ندارد. مطالعات کارشناسان و اقتصاددانان نشان می‌دهد یکی از مهم‌ترین دلایل بحران مالی 2007، نبود قوانین و مقررات نظارتی بر بازار مشتقات مالی بوده است.
افراط در تبدیل تسهیلات بانکی به اوراق رهنی و نبود نظارت بر فعالیت شرکت‌ها و موسسات اعتبارسنجی و رتبه‌بندی موجب شد همه اوراق رهنی با رتبه اعتباری AAA (یعنی بالاترین رتبه و بدون ریسک) منتشر شود و بازار خرید و فروش این اوراق رونق بسیار زیادی بگیرد. درواقع این رتبه اعتباری به این معنا بود که هیچگاه تسهیلات پرداختی نکول نخواهد شد. رقابت در پرداخت تسهیلات به‌حدی رسیده بود که یک شهروند آمریکایی می‌توانست معادل 93 درصد یک خانه تسهیلات خرید مسکن دریافت کند. این موج پرداخت تسهیلات در حالی ادامه داشت که به‌دلایل مختلفی ازجمله افزایش نرخ بیکاری، عدم بازپرداخت تسهیلات توسط دریافت‌کنندگان وام سیر صعودی به‌خود گرفته بود و همین مساله موجب آغاز بحران شد.
* تلاش برنانکی و پالسون برای نجات عاملان بحران از ورشکستگی با تزریق 160 میلیارد دلار پول از پول مالیات‌دهندگان
گرینسپن سال 2006، یعنی حدود 2 سال قبل نمایان شدن بحران، پس از 19 سال، صندلی بانک مرکزی پس از را ترک کرده و جای خود را به بن شالوم برنانکی می‌دهد. در همان دوران بانک سرمایه‌گذاری (موسسه خدمات مالی و بانکی) گلدمن ساکس که یکی از بانک‌های فعال در بازار مشتقات مالی بود، چند میلیارد دلار در آن سال‌ها سود به دست آورده بود. در چنین شرایطی جورج بوش، هنری پالسون مدیرعامل گلدمن ساکس را به سمت وزیر خزانه‌داری منصوب می‌کند.
از راست، بن شالوم برنانکی و هنری پالسون
درواقع بوش، مدیرعاملی نهادی را که بیشترین ثروت را از بازار مشتقات مالی به دست آورده بود، برای سمت وزارت خزانه‌داری انتخاب می‌کند. پالسون برای پذیرش سمت وزارت خزانه‌داری مجبور شد 485 میلیون دلار از سهام خود در گلدمن ساکس را بفروشد. این میزان فروش سهم نشان می‌دهد پالسون یکی از سهامداران موثر در این موسسه بوده است.
در دوران برنانکی (رئیس فدرال رزرو) و پالسون (وزیر خزانه‌داری) بحران مالی آشکار می‌شود و بانک‌ها و موسسات یکی پس از دیگری به سمت ورشکستگی حرکت می‌کنند. در حالت طبیعی و عقلایی، باید نهادها و شرکت‌هایی مجازات شوند که عامل بروز این بحران بوده‌اند اما برنانکی و پالسون، در عمل از عاملان بروز بحران حمایت می‌کنند.
براساس گزارش وزارت خزانه‌داری آمریکا در دوره وزارت پالسون و در دولت باراک اوباما، 160 میلیارد دلار از پول مالیات‌دهندگان برای حفظ شرکت بیمه AIG، موسسه گلدمن ساکس، مورگان استنلی و جی پی مورگان هزینه کرد در حالی که بیشترین درآمد از محل خرید و فروش اوراق رهنی از سوی 4 موسسه بانکی و مالی مذکور به دست آمده بود و شرکت بیمه AIG بدون بررسی مناسب، ریسک کاهش قیمت این اوراق را بیمه کرده بود.
این اتفاقات نشان می‌دهد فروش سهام 485 میلیون دلاری پالسون در گلدمن ساکس نتوانسته رابطه و نگاه وی به این موسسه و رویکرد او را در حل بحران، تغییر دهد. البته مجموعه دولت و بانک مرکزی آمریکا چند هزار میلیارد دلار برای حل بحران به اقتصاد تزریق می‌کنند و این کشور چندین سال با تبعات این بحران دست و پنجه نرم می‌کند.
* تعارض منافع مانع بزرگ اجرای قوانین نظارتی توسط فدرال رزرو شد
مرور تاریخ بحران مالی سال 2008 و بررسی سابقه و نقش افراد بازیگر در این زمینه نشان می‌دهد، حتی زمانی که بانک مرکزی اختیارات وسیعی برای برخورد با تخلفات داشته باشد و از اقتدار کافی برخوردار باشد، در صورتی که مدیران و مسئولان این نهاد، از نهاد خصوصی انتخاب شوند، نمی‌توانند به درستی وظایف خود را انجام دهند و معمولا با تسامح از تخلفات چشم‌پوشی می‌کنند و همین مساله موجب شکل‌گیری بحران می‌شود. ضمن اینکه قوانین و مقررات مربوط به تعارض منافع متعارف نتوانسته به حل مشکل تعارض منافع کمک قابل توجهی کند.
محدودیت‌های اعمال شده در قوانین و مقررات کشورها برای مدیریت تعارض منافع می‌تواند تاحدودی بازدارنده باشد مثبت باشد اما برخی وقایع اقتصادی در چند دهه اخیر نشان می‌دهد این محدودیت‌ها کافی نیست و در انتصاب افراد باید به خواستگاه اجتماعی و اقتصادی توجه کرد چرا که این مساله می‌تواند نقشی کلیدی در تعارض منافع مسئولان امر به‌وجود بیاورد.
* نهاد خصوصی خالق اعتبار در تعارض با اهداف کلان نظام
نکته حائز اهمیت در این میان، ضریب نفوذ بانکداری خصوصی است. «Too Big to Fail» به وضعیتی گفته می‌شود که یک موسسه، شرکت یا بانک به‌حدی بزرگ شود که امکان برخورد یا انحلال آنها وجود نداشته باشد. مرور تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد، بانک‌های بزرگ خصوصی، به‌دلیل قدرتی که در اقتصاد به دست می‌آورند، به نهادی اقتصادی-سیاسی تبدیل می‌شوند و به همین دلیل قوانین مقررات بانکی باید به‌گونه تدوین شود که یک بانک یا موسسه اعتباری خصوصی بیش از اندازه بزرگ نشود.
توسعه بیش از حد بازارهای مالی و پولی و نهادها در این دو بازار در آمریکا، موجب شد تولید که مهم‌ترین عامل رشد، افزایش درآمد ملی و تشکیل سرمایه در این کشور باشد، جای خود را به بازارهای مالی بدهد به‌گونه‌ای عامل اصلی رشد و تشکیل سرمایه فعالیت در بازارهای مالی باشد. این پدیده موجب شد به‌تدریج سرمایه‌ها از بخش واقعی اقتصاد به سمت بخش‌های غیرمولد و غیرتولیدی حرکت کند. این نتیجه محتوم توسعه بیش از حد بخش مالی در هر اقتصادی است.
به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل توسعه بانکداری خصوصی در دهه 80 و اوایل دهه 90 در ایران، غفلت از نقش واقعی بانک در اقتصاد است. بسیاری از سیاست‌گذاران و تصمیم‌گیران، بانک را نهاد واسطه وجوه تعریف می‌کردند به این نحو که بانک از سپرده‌گذار پول می‌گیرد و این منابع را تهجیز کرده و به متقاضی تسهیلات وام می‌دهد. فارغ از اینکه متقاضی تسهیلات مرتبط با بانک است یا خیر. اما نقش بانک در چند دهه اخیر بسیار متفاوت شده است به‌گونه‌ای که بانک نهاد خالص اعتبار است. بانک براساس نسبت‌هایی که ضوابط بانک مرکزی تعیین می‌کند، می‌تواند پول خلق کرده و در قالب اعطای تسهیلات یا سرمایه‌گذاری مستقیم یا مشارکت، به اقتصاد تزریق کند.
چنین قدرتی در هیچ نهاد دیگری به غیر از بانک و بانک مرکزی وجود ندارد. حال سوال این است که چگونه می‌توان چنین نهاد قدرتمندی را به بخش خصوصی واگذار کرد و نظام حقوقی کشور هم موظف به حمایت از دفاع از این نهاد قدرتمند در برابر تصمیمات و اقدامات تنبیهی بانک مرکزی باشد؟
بنابراین به‌نظر می‌رسد لازم است نسبت به حدود، دامنه و نحوه فعالیت بانک‌های خصوصی در بازار پول و نهادهای مالی در بازار سرمایه به‌صورت جدی بررسی و تصمیم‌گیری شود زیرا باتوجه به اهداف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در زمینه عدالت و همچنین سیاست‌های کلی نظام در حوزه اقتصاد مقاومتی تعارضی آشکار با نهادهای خصوصی خالق اعتبار دارد.
گزارش از مرتضی ماکنالی