قانون اساسی
قانون اساسی راهکارهای عملی شدن وظایف شورای نگهبان در اصل چهارم و همچنین اصول 91تا99 را با صراحت و با اختیارات قانونی بیان می کند. ابتدا در یک اصل کلی، اصل چهارم با اشاره به حراست از احکام اسلام آمده است: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی و سیاسی و غیره اینها باید براساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان می باشد.»
در اصل 91و92 نحوه تشکیل شورا و مصرف آن و همچنین نحوه انتخاب اعضا و مدت زمان آن مشخص شده، اما در اصول بعدی سه وظیفه مهم و بنیادین بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است.
- اعتبار قانونی یافتن مصوبات مجلس شورای اسلامی، چون مصوبات مجلس جز در دو مورد (تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان شورای نگهبان) بدون تایید شورای نگهبان اعتبار ندارد.
- تفسیر قانون اساسی با تصویب سه چهارم اعضا
- نظارت بر انتخاب مجلس شورای اسلامی، خبرگان رهبری، ریاست جمهوری و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی بر عهده این شورا است.
در مورد بند اول، چالش چندانی در عملکرد شورا تاکنون ایجاد نشده است. ولی در بحث تفسیر قانون اساسی و نظارت در انتخابات تحت عنوان نظارت استصوابی، همیشه شورا با انتقادات و جبهه گیری و حتی تهمت های تندی مواجهه بوده است. برای روشن تر شدن این بحث سابقه حقوقی آن نیاز به توضیح دارد تا فرایند تصویب قانون و تفسیر آن بیشتر آشکار شود.
طبق اصل99 قانون اساسی نظارت بر همه انتخابات بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است. در مهر ماه سال 1359 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی طبق اصل85 قانون اساسی به تصویب کمیسیون امور داخلی مجلس شورای اسلامی رسید که مدت اجرای آزمایشی آن شش ماه بود که در تاریخ 5/3/61 مجلس شورای اسلامی طبق مصوبه ای اجرای آزمایشی آن را به مدت چهار سال تمدید کرد.(1)
قانون انتخابات در سال 1362 در 89 ماده و تبصره در 10 فصل تنظیم شد. در ماده سوم درباره نظارت شورای نگهبان تصریح داشت که «نظارت بر انتخابات مجلس برعهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است. همچنین در ماده98 آمده از تاریخ تصویب این قانون، کلیه قوانین قبلی لغو می گردد.
در طول چند سال اجرای قانون انتخابات، چند بار قانون انتخابات تغییر یافت اما ماده سوم آن به همان شکل باقی ماند. در آستانه انتخابات مجلس چهارم نظارت شورای نگهبان مجددا مورد بحث اشخاص سیاسی و رسانه ها قرار گرفت. در همین اثنا شورای نگهبان نوع نظارت خود را به نظارت استصوابی تفسیر کرد. مجلس چهارم در طرح اصلاح قانون انتخابات در سال 1374 در ماده سوم کلمه «استصوابی» را اضافه نمود.(2) هنگام انتخابات مجلس پنجم و ریاست جمهوری هفتم هیچ گونه صحبت جدی علیه نظارت استصوابی در بیان سیاسیون نبود.
جنجال علیه شورای نگهبان با نامه سرگشاده شورای مرکزی جبهه ملی در تهران که در نشریه نیمروز در مورخه 1/12/76 به چاپ رسید، شروع شد. در این نامه از رئیس جمهور خواسته بودند که نظارت شورای نگهبان به عنوان نقض حاکمیت مردم و حق وتوی شورای نگهبان است و از رئیس جمهور خواسته بودند این قانون را مورد بازنگری قرار دهند. به همین منظور در زمان وزارت کشوری عبدالله نوری، لایحه ای به مجلس ارائه شد که قید نظارت استصوابی از ماده سوم قانون انتخابات حذف گردیده بود. اما همزمان با رسیدگی به لایحه، دولت خودش را برای انتخابات شوراها آماده کرد، اختلاف در انتخابات شوراها و نحوه نظارت آن بالا گرفت و در نهایت منجر به تشکیل «هیات سومی» برای نظارت در انتخابات شوراهای دور اول صورت پذیرفت.
غیر از شوراها، نظارت شورای نگهبان در انتخاب های بعدی کماکان به صورت نظارت استصوابی در حال انجام است.
جایگاه شورای نگهبان در اندیشه امام(ره)
شکل گیری نهاد شورای نگهبان یکی از خواسته های قلبی امام(ره) بوده است که بعد از انقلاب جزء اصول لاینفک قانون اساسی جمهوری اسلامی قرار گرفت. امام خمینی(ره) با عبرت گیری از تحولات انقلاب مشروطیت به نقش و جایگاه شورای نگهبان توجه نموده و وجود آن را همیشه از مسائل مهم و لازم کشور برمی شمردند، ایشان در بیان اهمیت و جایگاه شورای نگهبان می فرمایند: «اگر شما ملت ما، این طایفه را (شورای نگهبان) حفظ نکنید بدانید که سرنوشت شما سرنوشت زمان مشروطه خواهد شد که روحانیون این کار را (انقلاب مشروطه) درست و دست استبداد را کوتاه کردند لکن دوباره به واسطه این که ملت مجتمع نبود و با روحانیت آن طور سازش و اطاعت محکم نداشت... استبداد به تمام معنای خودش به تمام کلمه خودش برما حکومت می کرد، چه در زمان قاجار که من یادم هست و چه بعد از او.»(3)
امام بعد از ضرورت شکل گیری شورای نگهبان به جایگاه این نهاد پرداخته اند و شورای نگهبان را حافظ احکام مقدس اسلام و قانون اساسی می دانند و تطابق قوانین با احکام ثانویه و اولیه را برعهده شورا نهاده و می فرمایند: «شورای نگهبان در نظارت بر قوانینی که می گذرد چه مربوط به مسائلی باشد که تماس با احکام اولیه شرعی دارد یا احکام ثانویه، با مراعات همه جوانب نظر دهند.(4)
امام با طرح این کار ویژه در واقع فیلتری را مهیا نمود که ناخالصی های قوانین را پالایش کند چرا که نسبت به کار ویژه مهم شورای نگهبان در رابطه با مصوبات مجلس می فرمایند: «در مجلس ان شاءالله مسائلی برخلاف اسلام و برخلاف مصالح نخواهد گذشت و اگر اشتباهی در مجلس واقع بشود، شورای محترم نگهبان در این باره با کمال قدرت و استقلال عمل کرده...»(5)
امام با توجه به نقش خطیر و حساس نظارتی شورا بر مصوبات مجلس معتقدند: «... باید قوانینی را بررسی کنید که صددرصد اسلامی باشد.»(6)
امام با معیار قراردادن حق، اسلام و قرآن در بعد نظارتی شورای نگهبان تاکید می کنند: «آنچه باید درنظر گرفته شود خدا است نه مردم، اگر صد میلیون آدم، اگر تمامی مردم دنیا یک طرف بودند و شما دیدید که همه آنان حرفی می زنند که برخلاف اصول قرآن است بایستید و حرف خدا را بزنید ولو این که تمام آنها بر شما بشورند. انبیا همین طور عمل می کردند.»
بیان نظرات و ایده های امام در بیان جایگاه شورای نگهبان در اینجا به تمامه میسر نیست، لذا در یک جمع بندی(7) از چندین سخنرانی امام اینگونه مستفاد می شود:
- عمل شورای نگهبان حفظ نظام است.
- شورای نگهبان نباید تحت ملاحظه اشخاص و یا گروه های انحرافی قرار گیرد.
- شورا نباید تحت تاثیر قدرت ها واقع شود.
- با دخالت دادن نقش زمان و مکان در اجتهاد، برای مصلحت نظام تصمیم گیری نماید.
در پایان این بخش لازم به ذکر است که امام با عنایت به اینکه شورای نگهبان وظیفه جلوگیری از انحراف قوانین از دستورات مبین اسلام را دارد و ابعاد نظارتی خود را بدون ملاحظه اشخاص و گروه ها انجام می دهد، پیش بینی می کنند که ممکن است اعضای شورای نگهبان مورد تهمت و بی مهری قرار گیرند، به همین جهت در جمع اعضای این شورا می فرمایند: «شما توقع نداشته باشید که مورد اهانت واقع نشوید، همه می دانید تا کسی کاری انجام ندهد، کسی به او توهین نمی کند. توهین برای کسانی است که می خواهند زنده باشند، هیچ کدام از ما نباید انتظار تعریف داشته باشیم. باید به حکم خدا عمل کنیم...»(8)
جایگاه شورای نگهبان در کلام و بیان مقام معظم رهبری
مقام معظم رهبری، همچون امام راحل نقش و جایگاه شورای نگهبان را مهم و بنیادی دانسته و دیدگاه های حمایتی خویش را در مناسبت های مختلف بیان نموده و به نوعی از رفتار، عملکرد و نظارت این شورا احساس رضایت نموده اند. معظم له در دیدار اعضای شورای نگهبان وقت می فرمایند: «امام شورای نگهبان را بسیار بزرگ می دانستند... من هم ان شاءالله همان خط و راه را خواهم رفت» در ادامه به جایگاه شورای نگهبان اشاره می کنند «شورای نگهبان، عماد ملت، دین و مایه اطمینان و سکینه قلب مومنین است و در حقیقت نبض نظام اسلامی به شمار می رود. وقتی شورای نگهبان مثل دوره های گذشته آن، قوی و قاطع و دقیق باشد، موجب آرامش کسانی می شود که دلشان برای اسلام می تپد و آرزویشان تحقق اهداف اسلامی و شریعت حقه نبویه است. شورای نگهبان مطمئن ترین دستگاه و ارگانی است که انقلاب به نظام کشور بخشیده است. ما برای اینکه به طور کلی از سلامت نظام مطمئن باشیم، مهم ترین، رساترین، فعال ترین و موثرترین مجموعه ما همین شورای نگهبان است...»
بیانات مقام معظم رهبری در این دیدار به قدری صریح و روشن است که عملکرد شورا را کاملا تایید می نماید و کسانی که در این موقعیت اوج اقتدار معنوی و قانونی شورا عملکرد آن را نپسندند به رضاخان تشبیه می نمایند که در حذف علمای طراز اول اقداماتی انجام داد.
مقام معظم رهبری در فرازی دیگر از سخنانش عملکرد نظارتی این شورا درباره انتخابات مجلس می فرمایند: «کار نظارت بر انتخابات، کار بسیار با اهمیتی است، زیرا که سلامت انتخابات، سلامت مجلس را و سلامت مجلس، سلامت قوانین را در کشور به دنبال دارد.(9)
در مجموع مقام معظم رهبری، شورای نگهبان را گلوگاه مهمی برای حفظ قانون اساسی می دانند و از منظر ایشان شورای نگهبان حساس ترین دستگاه قانونی جمهوری اسلامی در مجموعه سازمان قانونی کشور است، زیرا هدایت صحیح جامعه و حفظ مسیر کلی اجرا و قانون گذاری از انحراف، نظارت دقیق بر عهده این شورا می باشد.
در پایان باید گفت در تمام کشورهای جهان و نزد تمام عقلای عالم، برای تصدی مسئولیت های مهم، شرایط ویژه در نظر گرفته می شود، تا هم وظایف محوله به فرد مورد نظر، به درستی انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بی کفایتی منتخبین ضایع نگردد. امروزه حتی در دمکراتیک ترین نظام های دنیا شرایط ویژه ای برای انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان وجود دارد حتی در برخی از کشورها سخت گیری های بسیار زیادی وجود دارد که کمتر، افراد اعلام آمادگی در رقابت های انتخابی را پیدا می کنند. پس نظارت بر انتخابات و مصوبات قانونی تنها منحصر به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیست، بلکه در تمام نظام های دمکراتیک به نوعی، نظارت وجود دارد.