معماران پنهان سیاست‌ها

در برداشت عمومی از حکمرانی، موفقیت یا ناکامی سیاست‌های کلان غالباً به نام سیاست‌گذاران ارشد و مدیران عالی‌رتبه ثبت می‌شود. افکار عمومی، رسانه‌ها و حتی بسیاری از تحلیلگران، کانون توجه خود را بر تصمیمات و اقدامات «سطح رأس» هرم اجرایی متمرکز می‌کنند و کارآمدی نظام اداری را محصول مستقیم تدابیر آنان می‌دانند، اما این نگاه، اگرچه نادرست نیست، یک واقعیت راهبردی را نادیده می‌گیرد و آن، اینکه سرنوشت نهایی سیاست‌های مد نظر هر نظام سیاسی نه در اتاق‌های دربسته هیئت دولت و شورا‌های عالی متعدد، که در میدان عمل و در نقطه تماس مستقیم نظام سیاسی و شهروند رقم می‌خورد! ادبیات معاصر سیاست‌گذاری عمومی، با تکیه بر مفهوم «بوروکراسی سطح خیابان» که نخستین بار «مایکل لیپسکی» در کتابی با همین عنوان مطرح کرد، این نکته را برجسته می‌کند که کارگزاران خط مقدم یک نظام سیاسی اعم از معلمان، پرستاران، افسران پلیس، کارمندان ادارات و... چهره واقعی دولت و نظام برای مردم هستند. آنها صرفاً مجریان بی‌اختیار نیستند، بلکه «مفسران» و در عمل، شکل‌دهندگان نهایی سیاست‌ها به شمار می‌روند. این نویسنده در کتاب خود به این نکته توجه داشته که چگونه می‌توان این بدنه عظیم و تأثیرگذار را به نیرویی کارآمد، بهره‌ور و همسو با منافع ملی و خیر جمعی تبدیل کرد و غفلت از چالش‌های پیش روی آنان، چه پیامد‌های بلندمدتی برای نظام‌های سیاسی به همراه خواهد داشت.

بندبازی بر طناب اختیار
لیپسکی در کتاب خود می‌نویسد، تحلیل کارگزاران سطوح جزء دولت نشان می‌دهد این افراد در محیطی فعالیت می‌کنند که با ویژگی‌هایی، چون «کمبود منابع»، «ابهام در اهداف» و «تقاضای بی‌پایان مراجعان» تعریف می‌شود. در چنین وضعیتی، استفاده از «اختیار» نه یک انتخاب، که ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای مدیریت پیچیدگی‌های روزمره در نظام اداری است. یک کارمند در مواجهه با انبوهی از پرونده‌ها، ناگزیر است اولویت‌بندی کند؛ یک معلم باید تصمیم بگیرد به کدام دانش‌آموز توجه بیشتری نشان دهد و یک افسر پلیس باید تشخیص دهد چه زمانی از اعمال قانون با اغماض عبور کند. این تصمیمات خرد، در مقیاس کلان، به شکل‌گیری الگو‌های اجرایی منجر می‌شود که ممکن است با اهداف اولیه سیاست‌گذاران فاصله داشته باشد. برای مدیریت این شرایط پرفشار، بوروکرات‌های سطح خیابان به «سازوکار‌های انطباقی» (Coping Mechanisms) روی می‌آورند؛ از ساده‌سازی رویه‌ها و طبقه‌بندی مراجعان گرفته تا گزینش پرونده‌های آسان‌تر برای دستیابی به اهداف عملکردی! این سازوکارها، اگرچه راهی برای بقای فردی و سازمانی هستند، ممکن است به پیامدهایی، چون درمان نابرابر شهروندان، کاهش کیفیت خدمات و افزایش فرسایش روانی کارکنان دولت منجر شوند. این روند بدون حمایت سازمانی کافی، به مرور زمان خلاقیت و تعهد را از بین برده و جای خود را به روزمرگی و بی‌تفاوتی می‌دهد.

وقتی کنترل نتیجه معکوس می‌دهد
در مواجهه با این پیچیدگی، راهکار سنتی، یعنی تشدید «کنترل سلسله‌مراتبی» و افزودن بر حجم قوانین و مقررات، نه تنها ناکافی است، بلکه غالباً نتیجه معکوس دارد. پژوهش‌های نوین، همانطور که در بوروکراسی سطح خیابان به تفصیل بررسی شده، نشان می‌دهند که کارگزاران خط مقدم تحت تأثیر شبکه‌ای از پاسخگویی‌های چندگانه قرار دارند. آنها نه فقط به مدیر مافوق خود، بلکه به هنجار‌های حرفه‌ای (پاسخگویی تخصصی) و انتظارات جامعه و مراجعان (پاسخگویی اجتماعی) نیز پاسخگو هستند. تمرکز صرف بر شاخص‌های عملکردی کمی، این تعادل ظریف را بر هم زده و کارگزاران را به سمت آنچه «بازی با سیستم» خوانده می‌شود سوق می‌دهد؛ یعنی تمرکز بر آنچه به سادگی قابل اندازه‌گیری است، نه آنچه واقعاً برای حل مسئله شهروند اهمیت دارد! که نمود آن را در رواج آمارگرایی در سازمان‌ها و نهاد‌های گوناگون می‌توان مشاهده کرد! این آسیب حتی خود را در مدل‌های ارزشیابی عملکردی کارکنان نیز به خوبی نمایش داده و ظاهرسازی در راستای کسب نمرات ارزشیابی را ترویج کرده است! پرواضح است که این رویکرد، اختیار حرفه‌ای را سرکوب کرده، حس مسئولیت‌پذیری درونی را تضعیف می‌کند و در نهایت به کاهش کیفیت خدمات و فعالیت‌ها منجر می‌شود. بنابراین، برای ارتقای کارآمدی، باید از الگوی کنترل صرف به سمت یک الگوی مدیریتی هوشمند حرکت کرد که سه عامل کلیدی را به رسمیت می‌شناسد: «محیط کاری»، «نظام کنترل» و «انگیزش». غفلت از هر یک از این ابعاد، به ویژه بُعد انسانی و انگیزشی، تلاش‌ها برای اصلاح نظام اداری را عقیم خواهد گذاشت.

معیشت کارگزاران، مسئله‌ای در تراز امنیت ملی
در همین چارچوب، وضعیت معیشتی و منزلت حرفه‌ای کارگزاران خط مقدم که همان کارمندان سطوح جزء دولت و نهاد‌ها هستند، از یک مسئله صنفی صرف به یک «متغیر راهبردی» در تحلیل امنیت ملی و توسعه پایدار کشورمان تبدیل می‌شود. زمانی که بدنه کارشناسی و اجرایی نظام با چالش‌های جدی اقتصادی مواجه است و شکاف میان درآمد و تورم، امنیت روانی و اقتصادی آنان را تهدید می‌کند، انگیزه خدمت عمومی که یکی از مهم‌ترین سرمایه‌های نامشهود هر نظام و دولتی است، به شدت فرسایش می‌یابد. کارمندی که دغدغه اصلی‌اش تأمین نیاز‌های اولیه زندگی است، توان و تمرکز لازم برای ارائه خدمات باکیفیت، همدلی با مراجعان و تلاش برای تحقق اهداف کلان ملی را نخواهد داشت که نمود آن را می‌توان در دو یا گاه سه شغله شدن کارمندان مشاهده کرد! این فرسایش انگیزشی، زمینه‌ساز بروز دو پدیده خطرناک است. نخست، گسترش بی‌تفاوتی، «مقاومت منفی» در برابر سیاست‌های تحولی، کاهش بهره‌وری و اتلاف منابع عمومی. دوم، افزایش آسیب‌پذیری نظام اداری در برابر «فساد خرد و کلان». 
کارگزاری که احساس می‌کند سیستم به او و نیازهایش بی‌توجه است، تعهد کمتری به حفظ سلامت و کارآمدی همان سیستم خواهد داشت و ممکن است برای جبران کمبود‌های معیشتی خود، به راه‌های ناسالم روی آورد. این روند در نهایت به یک چرخه معیوب و ویرانگر منجر می‌شود و کاهش کیفیت خدمات و افزایش فساد اداری، به «نارضایتی عمومی» از حاکمیت دامن می‌زند. از آنجا که این کارگزاران، نماینده و چهره دولت در جامعه هستند، تجربه منفی شهروندان در تعامل با آنها به سرعت به کل نظام سیاسی تعمیم داده می‌شود و سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی را، که سنگ‌بنای ثبات و پیشرفت هر کشوری است، به شدت تخریب می‌کند. بنابراین، غفلت از معیشت و کرامت بدنه بوروکراسی کشورمان، نه یک صرفه‌جویی اقتصادی، که یک خطای راهبردی پرهزینه است که می‌تواند در بلندمدت، مشروعیت و کارآمدی نظام حکمرانی را با چالش‌های جدی مواجه کند.

از غفلت تا هوشیاری
در جمع‌بندی پژوهش خواندنی مایکل لیپسکی، نگارنده این سطور که خود مفصلاً بار‌ها به موضوعاتی از این دست در صفحه «راهبرد» نشریه توجه داشته است، اعتقاد دارد بر این موضوع باید تأکید داشت که موفقیت هر نظام سیاسی و تحقق هر چشم‌انداز ملی، در گرو کارآمدی و تعهد بدنه کارگزاران آن است. این بدنه عظیم، حافظه سازمانی، مجری سیاست‌ها و مهم‌تر از همه، پل ارتباطی میان حاکمیت و مردم است. بر این اساس، سیاست‌گذاری برای ارتقای نظام اداری کشورمان باید رویکردی جامع و چندبعدی داشته باشد.
نخست، لازم است یک «بازنگری راهبردی در نظام جبران خدمات» صورت گیرد. هدف این بازنگری نباید صرفاً افزایش‌های مقطعی، بلکه ایجاد یک سازوکار پایدار و هوشمند برای متناسب‌سازی حقوق و مزایا با واقعیت‌های اقتصادی و شأن حرفه‌ای کارکنان باشد. تأمین «امنیت روانی و اقتصادی» برای این قشر، پیش‌شرط هرگونه انتظار برای افزایش بهره‌وری و سلامت اداری است.
دوم، باید نظام‌های «توانمندسازی و توسعه حرفه‌ای» به شکلی جدی و مستمر پیاده‌سازی شوند. این اقدام یک سرمایه‌گذاری مستقیم بر «سرمایه انسانی» دولت است و به کارکنان کمک می‌کند تا دانش و مهارت‌های خود را همگام با نیاز‌های روز جامعه و دولت ارتقا دهند. این امر حس تعلق و هویت حرفه‌ای را نیز تقویت می‌کند.
سوم، نظام‌های «پاسخگویی هوشمند» باید جایگزین کنترل‌های مکانیکی و کمی‌گرا شوند. این نظام‌ها باید ضمن نظارت بر عملکرد، به اختیار حرفه‌ای احترام گذاشته، خلاقیت را تشویق کرده و بر نتایج کیفی و رضایت واقعی شهروندان تمرکز کنند. سازوکار‌هایی مانند ارزیابی‌های همتایان و بازخورد‌های کیفی می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد.
به طور کلی، باید به یاد داشت که دولت و نظام یا نهاد کارآمد، محصول کارگزاران باانگیزه، متخصص و برخوردار از کرامت انسانی و حرفه‌ای است. غفلت از این واقعیت، مسیر توسعه ملی را ناهموارتر کرده و هزینه‌های گزافی را بر کشورمان تحمیل خواهد کرد. آینده حکمرانی مطلوب در گرو توجه راهبردی به همین کارگزاران خط مقدم است؛ کسانی که در سکوت، چرخ‌های نظام اداری را به حرکت در می‌آورند!