1) سياستگذاري عمومي چيست؟
از نيمۀ دوم قرن بيستم ميلادي به بعد، نخست، در ايالات متحده آمريكا و سپس در اروپاي غربي، رشته جديدي به نام سياستگذاري عمومي به حوزۀ علوم سياسي معاصر وارد شده است. انتشار صدها و هزاران پژوهش و تحقيق از سوي كارشناسان اين رشته جديد، شمار بسيار مجلات تخصصي در اين حوزه در آمريكا و اروپاي غربي و نيز تعداد زياد مدارس، كالجها و دانشگاههاي جهان كه به تربيت كارشناسان اين گرايش مبادرت مي‌كنند، گواهي بر اين امر است...2 گرايش سياستگذاري عمومي همراه با مطالعه كاربردي، علمي و تجربي عملكرد دولتمردان، زمينه را براي ايجاد ارتباط ميان علوم سياسي و ديگر رشته‌هاي اصلي علوم اجتماعي مانند اقتصاد، جامعه‌شناسي، تاريخ و حتي فلسفه و قوم‌شناسي براي شناخت و بهبود خط‌مشيها و سياست‌گذاريها فراهم مي‌آورد.3
سياستگذاري در امر كشورداري عبارت است از تعيين، تدوين و ارائۀ ضوابط و موازيني كه در آن، مقتضيات كلي دولت و مصالح جمعي ملت تأمين مي‌شود.4 سياستگذاري از امور مديريت سياسي به شمار مي‌رود كه به اصول مهم برنامه‌ريزي، سازمان‌دهي، نظارت و كنترل متكي است.5 چارلز جونز(1) بر اين باور است كه اصطلاح ياد شده، اصطلاحي چندوجهي است كه در عرصه‌هاي بسيار متفاوت مورد توجه قرار مي‌گيرد و به همين دليل است كه نويسندگان، اغلب، معنايي حداقل و غير فراگير را از سياستگذاري عمومي در نظر مي‌آورند تا از اين طريق، بتوان به موضوع خاصي وارد شد و از پرداختن به حواشي آن دور ماند. از اين رهگذر، ايومني(2) و ژان كلودتوينگ(3) در كتاب خود چنين معنايي را پيشنهاد كرده‌اند: سياستگذاري عمومي، پديده‌اي است كه در قالب يك برنامه عمل دولتي در بخشي از جامعه يا فضايي جغرافيايي ظاهر مي‌شود.6
تعريف ديگري با تأكيد بر اصل و الگو بودن سياستگذاري عمومي مي‌گويد: «سياستگذاري عمومي اصولي كلي است كه از ارزشهاي حاكم بر جامعه، ايدئولوژي و ساختار اجتماعي و سياسي موجود در كشورها نشئت مي‌گيرد و به منزلۀ الگوي اصلح در عملكردها و اقدامات جامعه به كار مي‌رود... سياستگذاري عمومي، اصولي است كه از سوي مراجع ذي‌صلاح در كشور وضع مي‌شوند و به مثابۀ الگو و راهنمايي، اقدامات و فعاليتهاي لازم در جامعه را راهبري مي‌كنند».7
به طور كلي، ويژگيهايي مانند پايداري، آينده‌نگري، هدفمند بودن، عموميت داشتن، گستردگي و نمايانگري از جمله ويژگيهايي هستند كه براي سياستگذاري عمومي ارائه شده‌اند.8 از ديدگاه ديگري، ايومني و ژان كلودتوينگ پنج عامل شناسايي سياستگذاري عمومي را به شر ح زير بيان كرده‌اند:
1) سياست عمومي مجموعه‌اي از تمهيدات به هم پيوسته است كه شالوده آن را تشكيل مي‌دهند؛
2) سياست عمومي شامل تصميمها يا اشكالي از تخصيص منابع است كه از سرشت كم و بيش اقتدارآميزي برخوردار مي‌باشد و در اين ميان، پديدۀ اجبار، چه به صورت آشكار و چه به صورت پنهان همواره حضور دارد؛
3) سياست عمومي در چهارچوب عمومي عمل قرار مي‌گيرد؛ بنابراين، به كمك آن مي‌توان سياستگذاري عمومي را از تمهيدات ساده و انتزاعي تشخيص داد؛
4) يك سياست عمومي، چنان كه از نامش برمي‌آيد، داراي يك وجه عموم است كه همان افراد، گروهها يا سازمانهايي هستند كه تحت تأثير اين سياست قرار مي‌گيرند؛ و
5) سرانجام اينكه يك سياست عمومي تعيين‌كننده اهداف و مقاصدي است كه بايد به آنها دست يافت؛ اهدافي كه در جريان كاركرد، هنجارها و ار زشها تعيين مي‌شوند.
محققان، سياست‌گذاريهاي عمومي را به گونه‌هاي مختلفي طبقه‌بندي كرده‌اند. براي نمونه، براساس ماهيت مسائل و معضلات جامعه، آنها را به سياستهاي اقتصادي، نظامي، اجتماعي، فرهنگي، سياست داخلي، سياست خارجي و امنيتي تقسيم مي‌كنند كه البته، هر يك از آنها بايد از سه جنبه تضميني، اجرايي و قضايي، مورد توجه قرار گيرند.
راهنماي عمل بودن، هماهنگ‌كننده، تضمين‌دهنده و تأمين‌كننده منافع عامه و روشن ساختن روح حاكم بر قوانين و مقررات جاري در جامعه از جمله كاركردهاي پيش‌بيني شده براي سياست عمومي است.9 افزون بر آن، مولر بر دو جنبه اساسي و بنيادين در ساخت و اجراي سياستهاي عمومي اشاره مي‌كند كه عبارت‌اند از: جنبه فكري، يعني فرآيند ساخت ديدگاهي از جهان كه درك و فهم بازيگراني را كه در نظام تصميم‌گيري وارد مي‌شوند، موجب مي‌گردد و جنبه قدرتي، يعني فرآيندي كه به كمك آن سلسله مراتب نويني ميان بازيگران پديد مي‌آيد و يكي از گروههاي موجود، رهبري خود در قلب نظام و جايگاه محوري‌اش در فرآيند سياسي را مي‌قبولاند.10
درباره رهيافتهاي رايج در زمينۀ‌سياست‌گذاري عمومي، الواني در كتاب تصميم‌گيري و تعيين خط مشي دولتي به خوبي به تشريح ديدگاههاي موجود مي‌پردازد و آنها را در سه دسته كلي عقلايي و منطقي، مبتني بر قدرت (فرآيند سياسي) و سازماني طبقه‌بندي كرده است. آليسون نيز در كتاب ارزشمند خود با نام شيوه‌هاي تصميم‌گيري در سياست خارجي، با انتخاب يك مثال (بحران موشكي كوبا) به تشريح سياست خارجي آمريكا در دوره وقوع بحران مزبور براساس رهيافتهاي ياد شده پرداخته است.11 البته، شايد بتوان شايع‌ترين رهيافت در زمينه سياستگذاري عمومي را مدل جونز دانست كه در كتاب خود با نام مقدمه‌اي بر مطالعه سياستگذاري عمومي ارائه داده است.
مدل جونز به صورت مدل نمونه، عملكرد دولت و تصميم‌گيري را به پنج مرحله به هم وابسته تقسيم مي‌كند:
1) شناخت مشكل و قرار گرفتن مشكل در دستور كار حكومت؛
2) ارائه راه‌حلها؛
3) تصميم‌گيري؛
4) اجرا؛ و
5) ارزيابي.
البته، براساس نظر جونز، مدل مرحله‌اي بايد به صورت انعطاف‌پذير مورد استفاده قرار گيرد، نه خطي. طرح جونز حالت ايده‌آل تيپيك دارد و در واقع، ترتيب مرحله‌ها مي‌توانند نامنظم يا برعكس شوند، حتي در برخي از موارد، تشخيص بعضي از مراحل مشكل يا ناممكن است.12
2) سياستگذاري امنيتي چيست؟
از زمان پيدايش دولتهاي ملي، بخش مهمي از سياستهاي عمومي دولتها، سياستهاي امنيتي بوده است. در اينجا، پرسشهايي مانند موضوع اين دسته از سياستها چيست؟ چه تعريفي مي‌توان از سياستگذاري امنيتي ارائه داد؟ عوامل تأثيرگذار بر سياستهاي امنيتي كدام‌اند و اين سياستها از چه ويژگيها و محدوديتهايي برخوردارند؟ مسائلي هستند كه پاسخ داده خواهند شد.
امنيت، موضوع سياستگذاري امنيتي است، اما از آنجا كه اين مفهوم اساساً مقوله ذهني، نسبي، چندپهلو و مبهي است، يافتن مصاديق و شاخصهايي عيني و ملموس براي آن، امر دشواري محسوب مي‌شود. به عبارت ديگر، تعريف امنيت و ترسيم عرصه و دامنه آن از يكسو، پيوند مستقيم و محكمي با ذهنيت درك نخبگان و مردم يك جامعه از آسيب‌پذيري و تهديد دارد و از طرف ديگر، از پيش‌فرض و پيش‌تجربه آنان در موضوعاتي همچون منافع ملي، ارزشهاي ملي، مصالح ملي و قدرت ملي متأثر است. با وجود اين توضيحات، به نظر مي‌رسد كه سه موضوع نظم، ثبات و بقا شاخصهايي هستند كه مفهوم امنيت در جوامع مختلف را معنا مي‌بخشند. استقرار نظم اجتماعي بيانگر رضايت شهروندان و افراد جامعه نسبت به حركت به سمت آرمانها و ارزشهاي مورد نظرشان است. ثبات سياسي از تعامل مسالمت‌آميز افراد جامعه با يكديگر و با حاكميت حكايت دارد و منظور از بقا، حفظ تماميت ارضي و دوام حكومت مركزي در مواجهه با تهديدهاي خارجي و داخلي است.
با نگرشي متفاوت، دقايق اصلي نگرش نظام و جامعه امن، به تحقق شرايط زير بستگي دارد؛14
1) برخورداري از خاصيت خودترميمي؛
2) پايين بودن استعداد دگرسازي؛
3) بالا بودن آستانه تحمل؛
4) قدرت و استعداد بالاي تطابق با محيط؛
5) استعداد توليد و بازتوليد ارزشها و هنجارها؛
6) توان پاسخگويي به نيازهاي مشروع جامعه؛
7) فقدان يا پايين بودن شكافهاي اجتماعي، سياسي، فرهنگي، قومي و ايدئولوژيك؛
8) حاكميت قانون در مناسبات و روابط بين افراد و سازمانها و...
پس از تعيين دامنه و موضوع امنيت و ترسيم ويژگيهاي جامعه و نظام امن، بهتر است تعريفي از سياست امنيتي نيز ارائه شود. به عبارتي، چگونه مي‌توان از ميان سياستهاي عمومي مختلف يك نظام، يكي را انتخاب كرد و آن را سياست امنيتي ناميد؟ در آغاز بايد يادآور شد كه سياست امنيتي همچون سياستگذاري در ديگر بخشهاي حكومتي، به تنهايي هدف و مقصد نيست، بلكه وسيله و شيوه‌اي براي دست‌يابي به امنيت است. بر همين اساس، يك نظام و جامعه، هر اندازه كه از امنيت و مفاهيم جايگزين آن، مانند ارزشهاي ملي، منافع ملي و... تعريف دقيق‌تر، شفاف‌تر و همگاني‌تر داشته باشد، در اتخاذ سياست امنيتي با مشكلات كمتري روبه‌رو خواهد شد.
با توجه به تعريفهاي ارائه شده در مورد سياستگذاري عمومي، سياستگذاري امنيتي را مي‌توان مجموعه‌اي از اصول راهنمايي دانست كه تصميم‌گيرندگان و كارگزاران امنيتي براي فائق آمدن بر مسائل و معضلات امنيتي جامعه مد نظر خويش قرار مي‌دهند. اين اصول راهنما طي مراحل مختلفي در تشخيص مسائل امنيتي، تدوين راهكارهاي مقابله، اجراي تصميمهاي اتخاذ شده و نظارت و ارزيابي اقدامات اجرا شده، مورد توجه سياستگذاران قرار خواهند گرفت. در اين چهارچوب، بديهي است كه مجموعه كلان سياستهاي امنيتي بايستي از سويي، ملهم از آرمانها و ارزشهاي حاكم بر جامعه و از سوي ديگر، بر تجربيات و واقعيات، امكانات و ظرفيتها و اهداف دور و نزديك مبتني باشد.
آزرومون سه بعد از ابعاد سياستگذاري امنيتي در كشورهاي جهان سوم را اين گونه برمي‌شمرد: 1) محيط امنيتي، كه شاخص لازم در ارتباط با تهديد خارجي و الگوي اتحاد مي‌باشد؛ 2) وجه سخت‌افزاري مديريت امنيتي، كه شامل تواناييهاي فيزيكي، آموزه‌هاي استراتژيك، ساختار قدرت و انتخاب تسليحات است؛ و 3) وجه نرم‌افزاري، كه به مشروعيت سياسي، وحدت (ملي) و كل توانايي سياستگذاري اشاره دارد. از ديدگاه بازماندگان، وجه نرم‌افزاري متغير مهم و حلقه مفقوده‌اي است كه كمتر مورد توجه سياستگذاران امنيتي كشورهاي جهان سوم قرار گرفته است.15 در همين چهارچوب برخي از محققان بر كارآمدي مديريت امنيتي، هماهنگي نظام امنيتي با نظام كلي كشور، تصميم‌گيري مناسب، زمانمند و هدفدار و همچنين، برخورداري مديران امنيتي كشور از ثبات ذهني و انبساط رواني به منزله ابعاد مختلف سياستگذاري امنيتي در كشورهاي جهان سوم اشاره دارند.16
در هر حال، اگر بخواهيم سياستگذاري امنيتي را به مثابۀ بخشي از سياستگذاري عمومي كشورها مورد مطالعه قرار دهيم، بايد اين پرسشهاي كليدي را پاسخ گوييم كه چگونه يك موضوع از ميان موضوعات مختلف جامعه به منزله يك موضوع و معضل امنيتي شناسايي مي‌شود؟ تصميمهايي كه به اتخاذ يك سياست امنيتي مي‌انجامند، چگونه اتخاذ مي‌شوند؟ چگونه مي‌توان تصميمها را از طريق دستگاهها و نهادهايي كه مسئول اجراي آنها هستند، به اجرا درآورد و سرانجام اينكه چگونه مي‌توان تصميمهاي اجرا شده را كنترل و ارزيابي كرد؟
ماهيت مسائل امنيتي به گونه‌اي است كه آن را از ديگر مسائل جامعه و حكومت جدا كرده و طبيعتاً، به سياستگذاري امنيتي به مثابۀ بخشي از سياستگذاري عمومي، جايگاه خاصي بخشيده است. پيچيدگي مسائل امنيتي، دقيق نبودن برآوردها و تخمينهاي امنيتي، بسته بودن فضاي دستگاهها و نهادهاي امنيتي، محدوديت زمان و فرصت پاسخگويي، بالا بودن هزينه‌هاي ناكامي سياستها و ناممكن بودن تخمين نيات و انگيزه‌هاي منابع تهديدكننده امنيت و... باعث شده‌اند تا سياست‌گذاريهاي امنيتي در شرايط عدم اطمينان انجام شوند. اگر بپذيريم كه «شرايط زماني اتخاذ سياست‌گذاريهاي عمومي را مي‌توان به سه دسته كلي شرايط اطمينان كامل، شرايط مخاطره‌آميز و شرايط عدم اطمينان تقسيم كرد»،17 بايد اذعان كرد كه بيشتر سياست‌گذاريهاي امنيتي در شرايط نوع سوم انجام مي‌شوند كه مقتضيات خاص خود را مي‌طلبد.
محدوديتها و پيچيدگيهاي عرصۀ سياستگذاري امنيتي براي كشورهايي كه بين نخبگان و مردم آنها دربارۀ تلقي از امنيت و مشتقات آن درك واحد و نزديكي وجود ندارد و از سازوكار و سيستم منسجم امنيتي برخوردار نيستند، دوچندان مي‌شود؛ زيرا، انتخاب راه‌حل نهايي در عرصۀ سياستگذاري، به شدت تحت تأثير ساختار حاكم بر نظام تصميم‌گيري كشور است و نهادها، بخشها يا بازيگران با توجه به ديدگاه و منافعشان تلقيهاي خاص خود را از موضوع مورد نظر دارند. افزون بر آن، به دليل متفاوت بودن عرصۀ شناخت بازيگران نسبت به محيط امنيتي غير ثابت، اتفاقي و غير قابل پيش‌بيني، امكان اينكه تصميم‌گيرندگان در دام سوء برداشت(4) گرفتار شوند، وجود دارد.18
مبحث مهم ديگر در سياستگذاري عمومي به طور عام و سياستگذاري امنيتي به طور خاص، بحث مرجعيت سياستگذاري است. سياستگذاري عمومي به معناي ايجاد نوعي قرائت با ارائۀ تصويري از واقعيت است كه براساس آن، عمل مي‌شود. با رجوع به اين تصوير شناختي است كه بازيگران به سازمان‌دهي دريافتهاي خود از نظام مي‌پردازند، با راه‌حلها روبه‌رو مي‌شوند و پيشنهادهاي مختلفي را براي عمل خويش ارائه مي‌دهند. بايد يادآور شد كه اين مجموعه از تصويرها را مرجع سياستگذاري مي‌نامند. به عبارت ديگر، مرجعيت يك سياست شامل مجموعه‌اي از هنجارهاي نمايشي است كه با تعريف ملاكهاي انتخاب و چگونگي تعيين اهداف، به يك سياستگذاري معنا مي‌بخشد... ايجاد مرجع از يك سياست، با فرآيند دوگانه‌اي در ارتباط است:
1) پرده برداشتن از واقعيت (كشف رمز) به كمك فعاليتهاي علمي كه با ارائۀ تعريفهاي جديد از نقاط تأكيد براي عمل، كاهش ابهامها و عدم شفافيتهاي جهان را موجب مي‌شود؛ و 2) پوشاندن واقعيت (رمزگذاري و قاعده‌بندي مجدد) از خلال توصيف روشهاي عملياتي مناسب براي تعريف يك برنامه عمل عمومي.19
حال اين پرسش مطرح است كه مرجع سياستگذاري امنيتي كيست؟ آيا آن گونه كه مرجع امنيت متحول مي‌شود؟ مرجع سياستگذاري امنيتي نيز لزوماً تغيير مي كند؟ به عبارت ديگر، آيا همان طور كه مرجع امنيت از دولتها به جامعه و اخيراً به نوع بشر و انسانها تسري پيدا كرده است، مرجعيت سياستگذاري امنيتي هم تغيير مي‌كند؟ در اينجا، تنها به قسمت نخست آن، يعني كيستي مرجعيت سياستهاي امنيتي در شرايط كنوني پاسخ مي‌دهيم. مولر در كتاب خويش، با نام سياستگذاري عمومي از سه نوع مرجعيت كلان، بخشي و عوامل مبادله در مورد مرجعيت سياستگذاري عمومي ياد مي‌كند. كه در ادامۀ مقاله، سعي خواهد شد با بهره‌گيري از اين ديدگاه، به تعيين مرجعيت سياستگذاري عمومي در كشورهاي در حال توسعه پرداخته شود.20
الف) مرجعيت كلان نوعي قرائت عمومي است كه قرائتهاي مختلف بخشي و سلسله مراتبي، به دور آن جمع مي‌شوند. اين مرجعيت از مجموعه‌اي از ارزشهاي بنيادين تشكيل شده است كه اعتقادات پايه‌اي يك جامعه و مجموعه‌اي از هنجارهايي كه يك انتخاب را در ميان راههاي مختلف عمل تعيين مي‌كند، شكل مي‌دهد. بدين دليل، مرجعيت مزبور، توصيف‌كننده قرائتي است كه يك جامعه از رابطۀ خود با جهان در يك زمان خاص ارائه مي‌دهد؛
ب) مرجعيت بخشي، تصويري از بخش و ديسيپلين يا شغل است. نخستين اثر اين پديده، تعيين مرزهاي هر بخش است؛ چرا كه حدود و مرزهاي يك بخش، موضوع منازعات هميشگي بين بخشهاي مختلف يك حاكميت محسوب مي‌شود؛
ج) عوامل مبادله افراد و گروههايي از جامعه هستند كه عمليات تطابق مرجعيت بخشي در درون مرجعيت كلان را كه نوعي عمل بنياني براي سياستگذاري عمومي است، تحقق مي‌بخشند.
با توجه به الگوي مزبور، مي‌توان مراجع سياستگذاري امنيتي را نيز در اين سه دسته كلي مشاهده كرد. مرجعيت كلان سياستگذاري امنيتي، متأثر از ارزشها و آرمانهاي كلي و پذيرفته شده جامعه است كه معمولاً، در قوانين اساسي كشورها، به آنها اشاره شده و دستگاه رهبري حكومت متولي آن است و آن را از طريق نهادهايي همچون شوراي عالي امنيت عملي مي‌كند. مرجعيت بخشي سياستگذاري امنيتي، ناظر بر عملكرد و ديدگاههاي دستگاهها و نهادهاي مختلف امنيتي و نظامي كشورهاست كه بيشتر، از وظايف محول شده به آنها متأثر مي‌باشد. به عبارت ديگر، چنين دستگاهها و نهادهايي همواره مي‌كوشند تا از منظر وظايف خود و نگاه محدودشان به مسائل جامعه، بر فرآيند سياستهاي امنيتي كشور تأثير بگذارند، بدون اينكه لزوماً چنين ديدگاههايي با تصويرهاي ارائه شده از مرجعيت كلان همخواني داشته باشد و در پايان، مرجعيت عوامل مبادله در سياستگذاري امنيتي ناظر به فعاليت و نوع نگرش افراد، گروهها و نهادهايي است كه با توجه به مقتضيات خاص هر شرايط زماني مي‌كوشند تا از طريق ايجاد انطباق بين آرمانها، وظايف بخشها و واقعيتهاي جاري، مرجعي براي تعيين سياستهاي امنيتي باشند.
3) الزامات سياستگذاري امنيتي در عصر جهاني شدن
اين گفته بوزان كه «هر كشور در مركز جهاني از تهديدها قرار دارد... و به دليل مبهم بودن تهديدها و محدوديت دانش در برابر آنها، امر سياستگذاري امنيتي، فني بسيار ناقص است»،21 زماني مطرح شد كه هنوز جهاني شدن آن گونه كه امروز مطرح است، مورد توجه محققان قرار نگرفته بود. در شرايط كنوني كه جهاني شدن به منزله متغير مستقلي، تأثيرات انكارناپذيري بر ابعاد گوناگون امنيت كشورها از خود بر جاي گذاشته است، طبيعتاً، چنين موضوعي (سياستگذاري امنيتي) با دشواريهاي بيشتري روبه‌رو خواهد بود؛ زيرا، در اين شرايط كه دگرگوني و تحول به اصل، ثبات و يك استثنا تبديل شده است، سرعت تغييرات و تحولات در محيط پيراموني كشورهاي در حال توسعه بسيار تندتر از سرعت واكنش دست‌اندركاران اين كشورها نسبت به آنهاست. بر همين اساس، سخن گفتن از اتخاذ و تدوين سياستهاي امنيتي ثابت و پايدار بيهوده خواهد بود.
همان گونه كه پيش از اين نيز اشاره شد، يكي از عواملي كه لزوم رويكردهاي جديد در سياستگذاري امنيتي را ضروري مي‌كند، تغيير و تحولاتي است كه در محيط امنيتي كشورهاي در حال توسعه رخ داده است كه اصولاً، بدون توجه به اين گونه پارامترهاي اساسي كه شكل‌دهندۀ محيط امنيتي جديد هستند، نمي‌توان به تدوين سياستهاي امنيتي مبادرت كرد؛ زيرا، نظم امنيتي جديد ديگر، مانند سابق در چهارچوب تنگ و محدود دولت ـ ملتها قابل بررسي نيست، بلكه اشكال جديدي از وابستگي متقابل، افزايش نقش فرد و گروهها و نهادهاي فراملي و فروملي را كه با يكديگر تعاملات فرامرزي نيز دارند، دربرمي‌گيرد. اين تحولات و موضوعات نشان‌دهنده آن است كه محيط امنيتي جديد ديگر، صرفاً نمي‌تواند بر شالودۀ رهيافت رئاليستي بنا شود، بلكه بايد بر شالودۀ رهيافت جهاني شدن بنا شود.22
در محيط امنيتي جديد، وظيفۀ دولتها، تنها در دفاع از تماميت ارضي و حفظ جان اتباع خلاصه نمي‌شود، بلكه با برجسته شدن ملاحظات اقتصادي و سياسي، حمايت از حقوق و آزاديهاي شهروندان و تقويت رفاه و كام‌يابي اتباع يك كشور، در اولويت مسائل امنيتي كشورها قرار گرفته است و از آنجا كه جهاني شدن از طريق فناوريهاي بالاي ارتباطات و اطلاعات، آگاهيهاي عمومي شهروندان را افزايش داده است، ديگر به‌هيچ‌وجه مقابله با ترس تنها نياز امنيتي آنها محسوب نمي‌شود، بلكه در حال حاضر، رهايي از قيد و بندها و محدوديتهاي سنتي نظامهاي حاكم به منزلۀ يك اولويت براي آنها مطرح است. بر همين اساس است كه مي‌توان اظهار كرد كه امروزه، امنيت بسيار موسع تعريف مي‌شود؛ بنابراين، پاسخگويي به مسائل امنيتي جديد از طريق ابزارها و سياستهاي امنيتي سنتي امكان‌پذير نخواهد بود.
در ادامه، ضمن اشاره به متغيرهاي اساسي كه بايد در عصر جهاني شدن مورد توجه سياستگذاران امنيتي قرار گيرد، كوشش مي‌شود، به بررسي نقاط ضعف و قوت هر يك از آنها پرداخته شود:
1) درك و برداشت صحيح و مبتني بر واقعيت سياستگذاران امنيتي از فرآيند جهاني شدن، نخستين مسئله‌اي است كه پيش روي آنها قرار دارد. سياستگذاران و طراحان امنيتي بايد از ابعاد گوناگون فرآيند جهاني شدن، مانند فناوري، فرهنگ، مسائل زيست‌محيطي و ديگر امور جهاني، آگاهي دقيق و همه‌جانبه‌اي داشته باشند. افزون بر آن، وجود اجماع نظر بين آنان در اين مورد بسيار حياتي و كارساز است. افراد آگاه و كارشناسان حوزه‌هاي مختلف ياد شده بايد به سياستگذاران امنيتي نظر كارشناسي ارائه دهند. در مقابل، سياستگذاران نيز بايد بدانند كه با موسع شدن حوزه امنيت، هرگز قادر نخواهند بود به تنهايي معضلات امنيتي را حل كنند.
2) با تحول در مفهوم امنيت و گسترده‌تر شدن حوزه و محيط امنيتي كشورها، هماهنگي بين بخشهاي مختلف سياستگذاري كشورها، به ويژه توجه بيش از پيش آنها به حوزه‌هاي غير نظامي، امري لازم و ضروري است. استراتژيها و سياستهاي موفق در عصر جهاني، مستلزم هماهنگي بيشتر بين بخشهاي سياستگذاري در زمينه اقتصاد، امنيت، اجراي قانون، محيط زيست، علم و فناوري است. بخشهاي مختلف حكومت بايد بيش از گذشته فعاليتهاي خود را با يكديگر هماهنگ كنند.
البته، بايد يادآور شد سران بخشها نيز وظيفۀ بيشتري در اين زمينه دارند. همچنين لازم است كه ساختار پرسنلي، مشوق نوآوريها باشد و از ارتقاي افراد حمايت كند و گروههاي كاري، حوزه‌هاي تداخل و امكان بالقوه فعاليتهاي موفق را مورد شناسايي قرار دهد، سازمان دفاعي كشورها نيز بين تجزيه و تحليل سياستها و برنامه‌ريزيهاي مربوط به سياستها، هماهنگي مؤثري ايجاد و سازمانهاي اطلاعاتي نيز مكانيسم مناسبي را براي توجه به مسائل اقتصادي، زيست محيطي و فرهنگي تعبيه كنند.23
الن فراست در اين زمينه معتقد است كه تدوين يك استراتژي موفق جهاني شدن، مستلزم هماهنگي بيشتر بين سياست‌گذاريهاي اقتصادي و امنيتي است، يعني گفت‌وگوها و هماهنگيهاي بين دو حوزه بايد بيش از پيش به جريان بيفتد؛ فرآيندي كه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي نقش كليدي در آن دارد. دولتها نيز بايد به ابزارهاي غير نظامي سياست خارجي بيشتر توجه كنند تا توازن بهتري با ابزارهاي نظامي ايجاد شود.24
افزون بر آن، هماهنگ با نهادها و مؤسسات فراملي، محققان و كارشناسان سياستگذاري امنيتي، خود كشورها را نيز مورد توجه قرار داده‌اند. به اعتقاد آنها، عصر جهاني مستلزم رويكردهاي جديد مديريت تحولات و كنترل بحرانهاست و رويكردهاي مزبور بايد براساس استراتژيهاي كل‌گرايانه باشد كه روابط ميان ابزارهاي متعدد برنامه‌هاي مؤسسات مالي بين‌المللي، فعاليت سازمانهاي غير دولتي، مداخلات نظامي و مداخلات نمايشي فرماندهان منطقه‌اي را تحت پوشش قرار مي‌دهند. همۀ اين عناصر بايد به نحوي براي شكل دادن به محيط بين‌المللي مثبت مورد استفاده قرار گيرند. حكومتهاي در حال توسعه نيز از طريق حاكميت قانون؛ از بين بردن موانع غير ضروري، ترويج آموزش؛ مبارزه با فساد؛ تضمين انتقال مسالمت‌آميز قدرت؛ تأكيد بر جنبه‌هاي سازگار فرهنگ سياسي؛ و در صورت امكان، تقويت تجارت، روابط و سرمايه‌‌گذاري با كشورهاي همسايه مي‌توانند خود را با جهاني شدن وفق دهند.25
در مجموع، از آنجا كه امروزه، امنيت، بسيار فراتر از حفاظت از قلمرو جان افراد تعريف مي‌شود، مي‌توان نتيجه گرفت كه سياستگذاري امنيتي بايد به طور جامع و همه جانبه مورد توجه مسئولان قرار گيرد.
3) شناسايي فرصتهاي امنيتي ناشي از فرآيند جهاني شدن، نكتۀ مهم ديگري است كه بايد سياستگذاران امنيتي كشورهاي در حال توسعه به آن توجه كنند. برخلاف تصور رايج در اين كشورها كه معمولاً از جهاني شدن به منزله تهديد و منبعي براي گسترش آسيب‌پذيرهاي امنيتي خود ياد مي‌شود، بايد فرصتهاي امنيتي را شناسايي كرد و به استخدام سياستهاي امنيتي خويش درآورد. «يك استراتژي امنيتي، مقدم بر هر چيزي بايد فرزند آگاه و هوشيار حال و آينده خود باشد. او بايد بتواند متغيرهاي بي‌بديل امنيتي را آن گونه كه هستند ـ نه آن گونه كه پيش‌فرضها و پيش‌فهمهاي وي اجازه مي‌دهند ـ درك و احصا كند و در چهارچوب نظام ارزشي و قانوني به ترسيم راهبردهاي كارآمد بپردازد. او بايد افزون بر شناخت واقعي آسيب‌پذيريها و تهديدهايي كه در چهره‌هاي گوناگون با توسل به فناوريهاي رنگارنگ، تماميت ملي و صيانت ذات جامعه وي را هدف قرار داده‌اند، فرصت‌شناس توانايي نيز باشد. تنها در اين صورت است كه يك طراح امنيتي مي‌تواند خود را از گردونه مباحث سيال مفهومي رها كند و تعريفي عملياتي از وضعيت امنيتي خود به دست دهد و رهيافتها و راهبردهاي بايسته و شايسته را براي مهار تهديدها و برون‌رفت از شرايط بحراني پيشنهاد كند».26
4) سياستگذاران براي همگام شدن با سرعت، شدت، فرصتها و خطرهاي جهاني شدن بايد همواره در شيوه‌ها و راههاي خود تجديدنظر و آنها را مشخص كنند. البته، بايد يادآور شد كه در اين راستا، آنها با توجه به تمام ابزارها و امكانات، به يك استراتژي ارزيابي چندوجهي، كه تمام ابعاد جهاني شدن را دربرمي‌گيرد، نياز دارند.27
آنتوني زيني، يكي از فرماندهان آمريكايي، نيز معتقد است كه در عصر جهاني شدن، فرآيند تصميم‌گيري بايد به صورت مداوم، انعطاف‌پذير و هم‌گرا بوده و سازگار با عصر اينترنت باشد. همچنين، بتواند به سرعت در مقابل بحرانهاي سيال، از خود واكنش نشان دهد.28
در شرايط كنوني كه يكي از ويژگيهاي آن سرعت تحولات و دگرگوني اوضاع است، پويايي سياستگذاري امنيتي ضرورت اجتناب‌ناپذيري محسوب مي‌شود. انعطاف و سرعت عمل در انطباق با شرايط جديد، نه تنها در اتخاذ تصميمها، بلكه بايد در عرصۀ عمل نيز مشهود باشد. چرخه كسب اطلاعات، پردازش و تجزيه و تحليل اطلاعات، اتخاذ تصميم و عملياتي كردن آن نيز بايد از آن چنان پويايي برخوردار باشد كه يك كشور هرگز در هيچ يك از مراحل آن غافل‌گير نشود. بديهي است براي تحقق چنين امري، سياستگذاران و دستگاههاي امنيتي كشور، براي عقب نماندن از قافله بايد سياستها و ساختارهاي خود را پيوسته مورد بازبيني قرار دهند و متحول كنند.
5) مجموع تحولات پديد آمده در سه حوزه اقتصاد، سياست و فرهنگ، به ارائۀ تعريف تازه‌اي از امنيت در آستانه قرن بيست و يكم منجر شده است، كه امنيت جهاني تعبير مي‌شود. سه مفهوم امنيت مشترك(5)، دسته جمعي(6) و فراگير(7)، مفاهيم، مقدماتي هستند كه زمينه و بستر لازم را براي ظهور و پيدايش مفهوم امنيت جهاني فراهم مي‌آورند. بايد يادآور شد كه امنيت جهاني از سه بعد مفهوم امنيت را توضيح داده است. نخست، از نظر قلمرو، گسترۀ جهاني را مد نظر دارد (مانند تلقي اوليه در مفهوم لمينت مشترك)، دوم، از نظر ماهيت، آن را فراتر از مرزهاي ملي تعريف مي‌كند (تلقي مشابه امنيت دسته جمعي) و سرانجام، ناظر بر تمامي ابعاد آن است (مانند تلقي موجود در امنيت فراگير). در اين تلقي از امنيت، مد نظر قرار دادن توأمان امنيت دولت و مردم، پرهيز از نظاميگري و عدم مشروعيت كاربرد سلاحهاي كشتار جمعي به منزله اصول اوليه آن شناخته شده‌اند.29
تقويت نهادهاي امنيتي بين‌المللي براي جلوگيري از بروز منازعات، تغيير ساختار و مأموريت دستگاههاي امنيتي و نظامي، مشاركت در اقدامات بين‌المللي و چندجانبه در زمينه مسائل زيست محيطي، كنترل تسليحات و مبارزه با تروريسم، تقويت ارزشهاي صلح‌طلبانه در سطح داخلي و خارجي براي كاهش بروز تهديدها و بحرانها و سرانجام، مشاركت در تنظيم رژيمهاي حقوقي بين‌المللي در مسائل امنيتي از جمله سازوكارهايي است كه در سطح بين‌المللي و براي تأمين امنيت جهاني بايد در دستور كار سياستگذاران امنيتي كشورها قرار گيرد.
6) هرچند مرزهاي سرزميني در بين دولتهاي مدرن وستفاليايي كماكان پابرجاست، اما جهاني شدن و فناوريهاي اطلاعاتي و ارتباطي پيشرفته كنوني، در حقيقت، مرز بين سياستهاي داخلي و خارجي اين كشورها را از بين برده‌اند. اين دولتها از سويي، به دليل وجود تعداد بسيار ناظران بيروني، بايد براي سياستهاي داخلي خود دلايل و توجيهات بيروني قدرتمندي داشته باشند و از طرف ديگر، به دليل امكان دسترسي و آگاهي شهروندان نسبت به تحولات بين‌المللي و سياستهاي آنها در سطح خارجي، براي سياستها و فعاليتهاي جهاني خود از حمايتهاي لازم داخلي برخوردار باشند. به عبارت ديگر، سياستگذاران امنيتي كشورها در هنگام طراحي، اتخاذ و اجراي سياستهاي امنيتي نمي‌‌توانند نسبت به افكار عمومي در دو سطح داخلي و بين‌المللي بي‌تفاوت باشند. اين سياستها هر اندازه كه از نظر ارزشي، از حقانيت برخوردار بوده و از نظر منطقي، كارآمد باشند، نبايد با افكار عمومي در داخل و خارج از كشورها مخالف باشند؛ زيرا، به ميزان زيادي درصد موفقيت آنها را كاهش خواهند داد.