قانون اساسی و «نظارت بر رهبری»

پایگاه بصیرت

پایگاه بصیرت: با نزدیک‌شدن به اسفندماه که قرار است دو انتخابات مهم، حساس و سرنوشت‌ساز مجلس خبرگان رهبری و مجلس شورای اسلامی در آن برگزار شود، اظهارنظرها از سوی کارشناسان، صاحب‌نظران، مقامات سیاسی و مذهبی و حتی آحاد مردم که آرای خود را تعیین‌کننده در مسائل و سیاست‌ها و روند آینده کشور می‌دانند، از شدت و نمود بیشتری برخوردار شده است.

روزنامه «جمهوری اسلامی» با این مقدمه نوشت: این اظهارنظرها از جنبه‌های مختلفی صورت می‌گیرد که عموما متمرکز بر اهمیت شرکت مردم در اصل انتخابات است اما گاهی اظهارنظرها دارای جنبه مبنایی یا اظهارنظر درباره چگونگی ایفای وظیفه نمایندگی و احیانا تشکیک در فلسفه وجودی برخی از نهادهای قانونی کشور یا تشکیک در بخشی از وظایف یک نهاد خاص قانونی است که در اینجا موضوع از اهمیت بیشتری برخوردار می‌شود. نمونه آن، اظهارنظری است که طی روزهای گذشته درباره «غیرقانونی بودن نظارت مجلس خبرگان بر رهبری» عنوان گردید و موجب واکنش‌های مختلف در فضای سیاسی کشور شد.

مقاله‌ای که ذیلا مطالعه خواهید فرمود، مقاله‌ای است که به قلم دکتر سیداحمد حبیب‌نژاد استادیار دانشگاه مذاهب اسلامی در همین زمینه به رشته تحریر درآمده و در تاریخ 12/ 6/ 1392 به عنوان یک مقاله علمی و تحقیقی در پایگاه اطلاع‌رسانی دفتر حفظ و نشر آثار حضرت آیت‌الله خامنه ای، رهبر معظم انقلاب قرار داده شده است.

«من نظارت را دوست می‌دارم و از گریز از نظارت اگر در کسی و در جایی باشد به‌شدت گله‌مندم. بر خود من هم هر چه بیشتر نظارت کنند، خوشحال‌ترم» (1)

پیروزی انقلاب اسلامی در بهمن‌ماه 1357، موجب گشوده‌شدن عرصه‌های جدید تحولات سیاسی و اجتماعی در ایران شد. با فروپاشی رژیم شاهنشاهی، نظامی مبارک بر پایه‌های مبانی اسلامی و مردم‌سالاری شکل گرفت که نام «جمهوری اسلامی» زیبنده آن بود و نشان از پیوند آمیخته جمهوریت و اسلامیت داشت.

این نظام نوپا نیازمند تحولات جدی در ساختارهای حاکمیتی و حکومتی بود؛ از جمله برای تنظیم امور مربوط به نهاد رهبری - چه در مرحله انتخاب و چه در مرحله نظارت - ایجاد نهاد نوینی را ایجاب می‌کرد؛ نهادی که به ‌نام مجلس خبرگان رهبری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تجلی یافت و در چند اصل قانون اساسی مباحثی از آن مندرج شد.

مجلس خبرگان مطابق اصول 111 و 108 قانون اساسی، دارای وظایف و اختیارات مهمی است مانند انتخاب رهبری، عزل و برکناری رهبری، نظارت بر رهبری و تدوین مقررات مربوطه. در میان این وظایف و اختیارات، نظارت بر رهبری اهمیتی ویژه‌ دارد. این اهمیت به‌خصوص زمانی بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد که هرچند عناصر نظارت درونی - مانند تقوی و عدالت - برای تصدی رهبری و نیز بقای منصب رهبری در اصول پنجم و یکصد و نهم ذکر شده، ولی شاید این شبهه که این نظارت درونی کفایت نکرده و باید به صورت سیستمی نظارت‌هایی از بیرون هم بر رهبری اعمال گردد نیز گاهی بیان شود.

می‌توان اصل «امر به معروف و نهی از منکر» و قاعده «نصیحت» را به عنوان مبانی نظارت بر رهبری عنوان کرد. آیات و روایات فراوانی بر اهمیت امر به معروف و نهی از منکر تاکید کرده‌اند. (2)

با توجه به اطلاق ادله امر به معروف و نهی از منکر و اینکه مورد خطاب آن، همه مکلفین هستند، این آموزه دینی تنها در روابط بین فردی انسان‌ها کارکرد ندارد بلکه در روابط اجتماعی و روابط میان کارگزاران و شهروندان نیز باید به آن اهتمام ویژه داشت. از این‌رو این ادله را می‌توان شامل نظارت بر رهبری هم دانست؛ به‌خصوص در عصر غیبت که حاکم اسلامی دارای عصمت نبوده و احتمال اشتباه عمدی یا سهوی او متصور است.

سیره پیامبر اسلام و امیرالمومنین در دوران حکومتشان بهترین گواه است که این فریضه را شامل زمامداران اسلامی هم دانسته‌اند. علاوه بر اینکه فلسفه غایی امر به معروف و نهی از منکر، بدون شک رعایت مصالح مسلمین است که بی‌تردید زمامداری شایسته‌وار حاکمان اسلامی به واسطه این فریضه، مهم‌ترین مصلحت مسلمین نیز هست.

قاعده نصیحت نیز که سلسله‌روایات مرتبط با آن در جوامع روایی مانند «کافی» باب ویژه‌ای را به خود اختصاص داده است، می‌تواند یکی از مبانی نظارت بر رهبری به حساب آید. در احادیثی که از معصومین علیهم‌السلام نقل شده (3) مردم به نصیحت‌کردن نسبت به پیشوایان دینی و حکومتی دعوت شده‌اند که البته لازمه این نصیحت، رصدکردن عملکرد آنان است. نکته مهم آن است که «نصیحت» در این احادیث تنها به معنی خیرخواهی و خیراندیشی صرف نبوده و دایره‌ای وسیع‌تر - شامل نقد و انتقاد، قول به حق، مشورت، جلوگیری از بروز اشتباه عمدی و سهوی و ارشاد - را نیز در بر می‌گیرد. لذا می‌توان از این احادیث مبنایی برای حق نظارت بر پیشوا استفاده کرد.

این ادله به همراه اصل مسئولیت (4) و پاسخ‌گویی (5) و سیره عملی معصومین به‌ویژه امیرالمومنین علیه‌السلام در دوران حکومت ظاهری ایشان می‌تواند به عنوان مبانی دینی نظارت بر رهبری بیان گردد. (6)

پیش از ورود به بحث نظارت مجلس خبرگان، باید دانست که علاوه بر این نظارت، مکانیسم‌های دیگری نیز برای این کارویژه در قانون اساسی پیش‌بینی شده است:

1. امر به معروف و نهی از منکر: اطلاق در اصل 8 قانون اساسی (7) و اینکه مراد از واژه دولت، نه قوه مجریه، که حکومت است و شامل هر صاحب قدرتی می‌گردد. قرارگرفتن اصل هشتم در قسمت اصول کلی و منطقی‌بودن تفسیر واژه دولت به کل حکومت (دولت به معنی عام)؛ اینکه در ذیل اصل 107 قانون اساسی (8) امتیاز ویژه برای رهبری در مقابل قانون منع شده است و توجه به اصل تساوی همگان در برابر قانون و حمایت یکسان در پناه قانون بدون در نظر گرفتن هیچ امتیازی برای کسی (اصل 19 و 20 قانون اساسی) (9) نشان می‌دهد که اصل هشتم شامل رهبری هم هست (10) ابزارهای اجرایی این فریضه در نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران می‌تواند مواردی مانند آزادی مطبوعات (اصل 24 و 175 قانون اساسی) (11 و 12)، آزادی احزاب و تشکیلات سیاسی (اصل 26 قانون اساسی) (13)، آزادی تجمعات و راهپیمایی‌ها (اصل 27 قانون اساسی) (14) محسوب گردد.

2. نظارت مالی: بر اساس اصل 142 قانون اساسی (15) دارایی رهبر، همسر و فرزندان ایشان قبل و بعد از خدمت توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می‌شود تا بر خلاف حق افزایش نیافته باشد. مرحوم شهیدبهشتی در مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی هدف از وضع این اصل را جلوگیری از سوءاستفاده مسئولین از قدرت و امکانات در اختیار دانسته و حتی برای حفظ قداست شورای رهبری که در آن زمان وجود داشت، این نظارت را لازم می‌دانستند. (16)

3. نظارت قضایی: طبق ذیل اصل 107 قانون اساسی، رهبری در برابر قوانین با دیگر افراد کشور مساوی است و بر این اساس، رهبری دارای مصونیت قضایی - چه ماهوی و چه شکلی - نمی‌باشد که موضوعی بسیار مهم در نظارت‌پذیری رهبر است. لذا با همین دیدگاه به عنوان نمونه، امام خمینی در فرمان تاسیس اداره امر به معروف و نهی از منکر به شورای انقلاب ‌فرمودند: «حتی اگر خدای نخواسته رهبر انقلاب یا رئیس دولت مرتکب چیزی شد که موجب حد شرعی است، باید در مورد او اجرا شود.» (17)

هرچند در قانون اساسی و به‌خصوص در اصل 111 آن، به‌ صراحت از نظارت بر رهبری سخنی به‌ میان نیامده است ولی قسمتی از این اصل بیان می‌دارد که «اصل‌ یکصدویازدهم: هرگاه‌ رهبر از انجام‌ وظایف‌ قانونی‌ خود ناتوان‌ شود یا فاقد یکی‌ از شرایط مذکور در اصول‌ پنجم‌ و یکصدونهم‌ گردد، یا معلوم‌ شود از آغاز فاقد بعضی‌ از شرایط بوده‌ است‌، از مقام‌ خود بر کنار خواهد شد. تشخیص‌ این ‌امر به‌ عهده خبرگان‌ مذکور در اصل‌ یکصد و هشتم‌ می‌باشد.»

بدون شک این تشخیص در اصل مذکور، به مقدماتی نیاز دارد که «نظارت» از جمله آنان است. لذا در مشروح مذاکرات بیان شد که «همواره این بحث در مجلس خبرگان مطرح بود که خبرگان حق نظارت بر رهبری دارند یا نه؟ معتقد بودند که حق دارند.» (18)

به عبارت دیگر، مقدمه تشخیص ناتوانی رهبری و مقدمه تشخیص بقای اوصاف و شرایط رهبری مقرر در اصل 109 قانون اساسی (19)، نظارت مجلس خبرگان است. لذا در مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی هم می‌خوانیم: «ما در اصل صد و یازدهم به هر حال به خبرگان اجازه دادیم که در موقع ضروری رهبر را عزل کند و این درست نیست که ما بگوییم خبرگان هیچ اختیاری ندارند باید همین بنشینند، نه، واقعا می‌شود که خبرگان اصلا نظارت نداشته باشند و یک‌دفعه همین‌طوری بخواهند عزل کنند؟!» (20) و «این مساله (نظارت بر رهبری) تحکیم رهبری است.» (21)

* کمیسیون تحقیق و نظارت بر رهبری (22)

گفته شد که بر اساس اصل 111 قانون اساسی، تشخیص مواردی همچون ناتوانی رهبر در اجرای وظایف قانونی و فقدان یا از دست دادن شرایط رهبری، از وظایف مجلس خبرگان است. یکی از کمیسیون‌هایی که در مجلس خبرگان تشکیل شده، کمیسیون تحقیق (هیات تحقیق) است که دو وظیفه عمده دارد؛ مشاوره به رهبری، نظارت و بررسی عملکرد رهبری و نهادهای زیر نظر رهبری.

این هیات از هفت نفر از اعضای مجلس خبرگان به ‌عنوان اعضای اصلی و چهار نفر عضو علی‌البدل تشکیل می‌گردد که به مدت دو سال با رای مخفی اعضا انتخاب می‌شوند. این هیات دارای ویژگی‌های ذیل است: هیات‌رئیسه نمی‌توانند جزو این کمیسیون باشند، اعضای هیات نباید از بستگان رهبری باشند و نباید دارای سمت‌های اجرایی و قضایی از سوی رهبری باشند و اعضای هیات باید فراغت کافی برای انجام وظایف داشته باشند.

در صورت تایید اکثریت اعضای کمیسیون تحقیق، هیات موظف است در ارتباط با وظایف رهبری مندرج در اصل 110 قانون اساسی با کارشناسان و صاحب‌نظران مربوطه مشورت و تبادل نظر کنند. دیگر اعضای خبرگان نیز اگر در رابطه با اصل 111 قانون اساسی اطلاعاتی در اختیار داشته باشند، باید ابتدا اطلاعات خود را در اختیار هیات تحقیق قرار دهند. اعضای ذخیره هیات می‌توانند بدون حق رای در جلسات هیات تحقیق شرکت کنند. استعفای همه یا بعضی از اعضای هیات تحقیق در اجلاسیه رسمی خبرگان و با تصویب هیات‌رئیسه است. آیین‌نامه داخلی هیات توسط خود هیات و با اکثریت آراء تصویب می‌شود.

هیات باید نتیجه اقدامات انجام‌شده را به هیات‌رئیسه گزارش کند. همچنین موظف است با هماهنگی مقام رهبری به تشکیلات اداری آن مقام توجه داشته و ایشان را در جلوگیری از دخالت عناصر نامطلوب در تشکیلات مذکور مساعدت کند. پس از تسلیم گزارش هیات تحقیق با ارائه مدرک به هیات‌رئیسه، در صورتی که دوسوم از مجموع اعضای دو هیات - که حداقل دو نفر آنان از اعضای هیات‌رئیسه باشند - رای به تشکیل مجلس خبرگان برای رسیدگی و عمل به اصل 111 بدهند، هیات‌رئیسه باید در اولین فرصت به تشکیل مجلس خبرگان اقدام نماید. جلسات خبرگان درباره رسیدگی و عمل به اصل مذکور، به طور متوالی و در یک اجلاسیه انجام می‌شود؛ مگر آنکه تاخیر رسیدگی به تصویب دوسوم اعضای حاضر برسد. چنانچه نتیجه جلسات، عدم اثبات موضوع اصل 111 باشد و رهبر پیشنهاد اعلام نتیجه یا پخش تمام یا قسمتی از مذاکرات را بنماید، پس از طرح در جلسه رسمی، چنانچه اکثریت حاضران مجلس مخالف نبودند، اقدام به پخش آن خواهد شد. نصاب لازم در تشخیص موضوع و عمل به اصل 111 آرای دوسوم نمایندگان منتخب است. رهبر نیز در این رابطه می‌تواند از خود دفاع کند.

رهبر انقلاب: هیچ‌کس فوق نظارت نیست. خودِ رهبری هم فوق نظارت نیست؛ چه برسد به دستگاه‌های مرتبط با رهبری. بنابراین همه باید نظارت شوند. نظارت بر کسانی که حکومت می‌کنند - چون حکومت به‌طور طبیعی به معنای تجمع قدرت و ثروت است یعنی اموال بیت‌المال و اقتدار اجتماعی و اقتدار سیاسی در دست بخشی از حکّام است - برای اینکه امانت به‌خرج دهند و سوء استفاده نکنند و نفسشان طغیان نکند، یک کار لازم و واجب است و باید هم باشد. (9/ 12/ 79)

با توجه به مباحث پیش‌گفته، نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی با مکانیسم‌های ذیل نظارت بر رهبری را تنظیم می‌نماید:

- لزوم وجود و بقای شرایط و اوصاف در رهبری طبق اصل 109 (نظارت درونی).

- بیان تساوی رهبری با مردم در برابر قانون در ذیل اصل 107 قانون اساسی.

- اطلاق امر به معروف و نهی از منکر و شمول آن به رهبری در اصل 8 قانون اساسی.

- اصل تساوی همگان در برابر قانون (اصل 20) و برخورداری یکسان همه شهروندان بدون در نظر گرفتن امتیاز خاص (اصل 19).

- قراردادن ابزارهای نظارتی در اختیار شهروندان، مانند اصل آزادی مطبوعات و رسانه‌های گروهی (اصل 24 و 175) و آزادی احزاب و تشکیلات سیاسی (اصل 26) و تجمعات و راهپیمایی‌ها (اصل 27) در چهارچوب‌های مقرر در قانون اساسی.

- قراردادن مجلس خبرگان به عنوان ناظر بر رهبری در دو بخش بقای شرایط و اوصاف و نیز عملکرد رهبری در اصل 108 قانون اساسی.