در کشور ما از نفت به‌عنوان درآمد ملی نه ثروت ملی استفاده می‌شود. نفت می‌تواند سوخت یا ماده اولیه کارخانه‌ها در تولید هزاران نوع کالا باشد. بدیهی است که با صادرات نفت خام فقط یک‌بار درآمد ایجاد می‌شود، ولی با تولید کالاها و مصنوعات گوناگون هزاران بار درآمد خواهیم داشت. اما چه باید کرد؟ به‌منظور جایگزینی صادرات غیرنفتی به‌جای صادرات نفت خام، ابتدا لازم است تصمیم‌سازان کلان کشور از بین الگوهای تجارت و رویکردهای گذشته و موجود، باتوجه‌به مزیت‌ها و قابلیت‌های کشور و با اتخاذ راهبرد مزیت رقابتی، برنامه‌ای مدون و متقن طرح‌ریزی کنند و برای بلندمدت، نقشه راه را با جزئیات مشخص سازند. شاید تاکنون چنین راهبردی تعیین شده باشد اما در عمل تغییری ایجاد نشده و ساختار اقتصاد کشور همچنان به طلای سیاه تکیه کرده است حتی زمانی که قیمت هر بشکه نفت خام به کمتر از 40 دلار رسید این وابستگی ادامه داشت و همه‌ساله بودجه کشور بر اساس پایه نفت بسته شده است.
اهمیت توسعه صادرات غیرنفتی
موضوع توسعه صادرات غیرنفتی امری اساسی و اصولی در اقتصاد ماست. درگذشته شاید به لحاظ شرایط سیاسی و اقتصادی کشورمان، نگرشی نسبت به توسعه صادرات غیرنفتی وجود نداشت و لذا اقتصاد به‌صورت تک‌محصولی درآمد. دولت‌ها هم به لحاظ سهل‌الوصول بودن درآمدهای نفتی، اقتصاد را متنوع نکردند و کشور را به سمت مصرف‌گرایی سوق دادند. البته این وضعیت برای اکثر کشورهای صادرکننده نفت وجود داشته و دارد که از این منظر سایر بخش‌ها، مثل بخش کشاورزی، صنعت و خدمات همواره تابع این درآمد ارزی قرار گرفته‌اند. اقتصاد مبتنی بر نفت قطعاً اقتصادی آسیب‌پذیر بوده که حساسیتش نسبت به ضربه‌های خارجی زیاد است، زیرا در این صورت اقتصاد تابعی از نوسانات خارجی می‌شود که در اختیار ما نیست و لذا شکنندگی اقتصاد در این شرایط بسیار زیاد خواهد بود. نمونه بارز این امر تجربه‌ای بود که در سال 90 گریبان کشور را گرفت و به دنبال تشدید تحریم‌ها، صادرات نفت ایران به‌اندازه قابل‌توجهی کاهش یافت به‌طوری‌که از حدود ۲.۵میلیون بشکه در روز، به حدود ۳۰۰ هزار بشکه رسید. این شرایط سبب شد بخش کوچکی از تولید ناخالص داخلی و نیز منابع بودجۀ دولت در دهه 90 بیش از گذشته به صادرات نفت متکی باشد.
نمودار زیر بیانگر میزان وابستگی به نفت در 10 سال گذشته است
نفت در بودجه 1400 چگونه مدیریت شد؟
اگرچه همواره دولتمردان به دنبال رسیدن به اقتصاد بدون نفت بوده‌اند اما به دلیل پیچیدگی و سختی گذر از این مسیر، تاکنون مسیر اصلاحات به سمت بودجه بدون نفت با اختیار و با جدیت پیموده نشده است، به‌طوری‌که در سال‌های تشدید تحریم‌ها، نمودهایی از عزم سیاست‌گذار بر ورود به این مسیر دیده شده اما با کاهش فشارهای بیرونی عزم سیاستگذاران کاهش‌یافته است. بااین‌همه پس از به کرسی نشستن نمایندگان مجلس یازدهم در خانه ملت و تغییر رویکرد بهارستانی‌ها، بودجه ۱۴۰۰ در شرایطی توسط دولت دوازدهم به مجلس ارسال شد که نه‌تنها هیچ توجهی به راهبردهای مختلف اصلاح ساختار بودجه نشده بود بلکه درآمدها و هزینه‌های دولت در این لایحه بر خلاف راهبردهای اصلاح ساختار، تدوین و در بودجه قرار داده شده است. برای مثال یکی از راهبردهای اصلی اصلاح ساختاری بودجه، کاهش وابستگی بودجه عمومی به درآمدهای نفتی بود که در بودجه ۱۴۰۰ نه‌تنها محقق نشد بلکه بلعکس وابستگی بودجه عمومی به نفت نسبت به سه سال گذشته خود افزایش نیز پیدا کرد و به حدود ۳۰ درصد رسید. این موضوع در شرایطی رخ داد که تجربه تحریم‌های نفتی سال‌های اخیر گویای این بود که اگر وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی کاهش پیدا نکند، کشور در مواجه با تحریم‌ها آسیب‌پذیر خواهد بود. در این میان اما علت افزایش سهم نفت در لایحه بودجه ۱۴۰۰ را باید در افزایش هزینه‌های عمومی دولت و فرستادن پیام سیاسی برای طرف‌های غربی جست‌وجو کرد. همین امر موجب شد تا دولت در متن لایحه بودجه ۱۴۰۰ درآمدهای حاصل از نفت را به‌صورت غیرواقعی افزایش دهد و با پیش‌بینی فروش ۲.۳ میلیون بشکه نفت در روز، درآمد ۱۹۹ هزار میلیاردتومانی به‌نوعی لایحه بودجه را تراز کند.
بر این اساس تفاوت معناداری که بین رقم درآمدهای نفتی در لایحه بودجه ۱۴۰۰ با براوردهای واقعی فروش نفت وجود داشت، موجب شد با فرا رسیدن سال ۱۴۰۰ و محقق نشدن این درآمدهای نفتی، دولت به سمت فروش بیش از پیش اوراق مالی و چاپ پول سوق پیدا کرد که این راهکارهای کوتاه مدت هم تبعات تورمی در کوتاه مدت و بلند مدت زیادی را با خود به دنبال داشت.
و اما بودجه 1401
یکم اسفند بود که حمیدرضا حاجی‌بابایی با حضور در برنامه گفتگوی ویژه خبری شبکه دو سیما درباره تغییرات درآمدی نفت در لایحه بودجه سال آینده خبر داد: در مقایسه بین درآمدهای نفتی لایحه دولت و آنچه در کمیسیون تلفیق اتفاق افتاد این بود که دولت در منابع نفتی خود در لایحه سال آینده فروش 1 میلیون و 200 هزار بشکه نفت را با قیمت 60 دلار به مجلس ارائه کرد، ولی یک موضوعی مطرح بود که منابع دولت 408 هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی و درآمدهای فروش اموال بود، 481 هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای نفتی و گازی، 644 هزار میلیارد تومان از محل درآمدهای عمومی و 299 هزار میلیارد تومان از محل سایر بود؛ البته سایر، سه قسمت بود که یک بخش آن 70 هزار میلیارد تومان فروش سهام، 88 هزار میلیارد تومان اوراق و 137 هزار میلیارد تومان هم 20 درصد برداشت و استقراض از صندوق توسعه ملی است که بعد از گذشت دوهفته به این نتیجه رسیدیم که دولت نتوانسته امکان قانونی برای برداشت 137 هزار میلیارد تومان را آماده کند یعنی سهم صندوق توسعه ملی 40 درصد بود که برای توسعه کشور و بخش خصوصی است.
وابستگی بودجه دولت به منابع حاصل از نفت طی دهه‌های گذشته موجب افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور شده است و این آسیب‌پذیری کشور را در معرض تهدید بزرگی قرار داده است؛ بنابراین برای گذر از این مسیر، لازم است اصلاحات مالی با جدیت آغاز تا تهدید به وجود آمده به فرصتی برای اصلاحات اقتصادی و دستیابی به اهداف دیرینه تبدیل شود و وابستگی تاریخی بودجه دولت به نفت کاهش یابد؛ بنابراین باید با کاهش وابستگی بودجه دولت به درآمدهای ارزی حاصل از فروش نفت، پرهیز از خام‌فروشی و نگاه صادرات محور در تولیدات داخلی به کنترل کسری تراز پرداخت‌های خارجی بپردازیم.
درآمد نفتی وارد بودجه نشود
در توضیح این موضوع میثم مهرپور تحلیلگر مسائل اقتصادی به «خبرنگار بصیرت» گفت: «معنای اقتصاد بدون نفت این نیست که درِ چاه‌های نفت را ببندیم یا نفت نفروشیم طبیعتاً باید از این موهبت استفاده کرد و نفت را فروخت. فروش نفت و کسب درآمدهای نفتی نه‌تنها بد نیست بلکه افتخار هم محسوب می‌شود اما اقدامی که باید انجام دهیم این است که درآمد نفتی را وارد بودجه نکنیم. به‌عبارت‌دیگر درآمد نفتی باید به‌مثابه یک ظرفیت و حمایت از اقتصاد کشور باشند و این منابع را به‌عنوان بازارشکنی کالاهای ایرانی در دستور کار قرار دهیم.»
وی با بیان اینکه در حال حاضر بسیاری از کشورها برای اینکه بتوانند با تولیدات خود بازارهای جهانی را فتح کنند کالاهای خود را دامپینگ می‌کنند تا به‌منظور تصاحب بازارهای بیشتر کالاهای خود را با قیمت ارزان‌تری عرضه کنند، اظهار داشت: «این امکان و ظرفیت به دلیل نفت در اقتصاد ما وجود داشته و دارد اما متأسفانه در این سال‌ها درآمدهای نفتی را به‌عنوان حامی در راستای توسعه اقتصاد به کار نبردیم بلکه این منابع مستقیم وارد بودجه شده و بودجه کشور به درآمدهای نفتی وابستگی پیدا کرده و برای رتق‌وفتق امور جاری کشور مجبور شدیم از این درآمدهای نفتی استفاده کنیم.»
به گفته مهرپور بزرگترین ایراد درآمدهای نفتی این است که اگرچه یک موهبت محسوب می‌شوند اما درآمدهایی پرنوسان و ناپایدار هستند.
«بودجه بدون نفت» نه، «اقتصاد بدون نفت»
این تحلیلگر مسائل اقتصادی با اذعان به این امر که در دو دهه اخیر ایران از نفت 7 دلاری تا 140 دلاری را تجربه کرده بیان کرد: «این ناپایداری درآمدی دلیلی است برای اینکه نباید آن را در بودجه دخیل کرد. در این سال‌ها از نفت برای توسعه و پیشبرد اقتصادی کشور استفاده نکرده‌ایم و درآمدهای نفتی برای بقا هزینه شده است. پس نحوه هزینه کرد این درآمدها اهمیت دارد لذا اصولاً به‌جای استفاده از عبارت «اقتصاد بدون نفت» بهتر از عبارت «بودجه بدون نفت» استفاده کنیم.»
وی افزود: «اقتصاد بدون نفت معنا ندارد همه کشورهای دنیا چه صادرکننده و چه واردکننده نفت، نمی‌توانند مدعی اقتصاد بدون نفت باشند زیرا نفت به‌عنوان یک انرژی فسیلی بسیار مهم در اقتصاد همه کشورها نقش دارد حتی در خصوص کشوری مثل چین هم که واردکننده نفت است نمی‌توان گفت اقتصاد بدون نفت دارد چون یکی از واردکنندگان نفت است و برای ادامه تولیدات خود نیاز به نفت دارد.»
مهرپور در پاسخ به این سؤال که چه اقداماتی می‌توانند جایگزین درآمدهای نفتی شوند تصریح کرد: «همیشه بحث درآمدهای مالیاتی به‌عنوان یک درآمد پایدار مطرح است که این درآمد هم می‌تواند در تغییر در نرخ مالیاتی و هم تغییر در پایه‌های مالیاتی وجود داشته باشد. تقریباً اقتصاد ایران به‌رغم چالش‌ها و نوسان‌های دهه 90 عملکردش در حوزه مالیات نسبتاً قابل‌قبول است اما باوجوداینکه درآمدهای مالیاتی در کشور رشد داشته متناسب با آن هزینه‌های ما در کشور هم رشد داشته برای همین سهم درآمدهای مالیاتی نسبت به سهم GDP رشد قابل‌توجهی نداشته است و این عدد همچنان زیر 10 درصد است درحالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته این عدد به 30درصد هم می‌رسد؛ بنابراین باید سهم درآمدهای مالیاتی و نسبت درآمدهای مالیاتی به GDP افزایش پیدا کند.»
خام‌فروشی در همه بخش‌ها ممنوع!
این پژوهشگر مسائل اقتصادی به اهمیت افزایش ارزش‌افزوده در کشور اشاره کرد و گفت: «در گام بعدی باید کانون‌های تولید ارزش‌افزوده کشور دچار تحول و اقتصاد ما از فضای خام‌فروشی در تمام حوزه‌ها و بخش‌ها جدا شود. ما صادرکننده نفت خام هستیم درحالی‌که می‌توانیم این نفت خام را به فرآورده‌های نفتی از جمله بنزین تبدیل کنیم و بعد بفروشیم. وقتی به‌جای نفت خام بنزین صادر شود یعنی ارزش‌افزوده صادر شده است چون طی فرایندی که نفت خام تبدیل به بنزین می‌شود ارزش‌افزوده، رشد اقتصادی و اشتغال برای کشور به همراه دارد و این یعنی منفعت و در مقابل هر چه به‌جای بنزین نفت خام صادر شود ارزش‌افزوده تولید از بین رفته است.»
وی با بیان اینکه در حال حاضر مهم‌ترین صادرات ارزش‌افزوده، تولید ارزش‌افزوده از فناوری‌های دانش‌بنیان است، تاکید کرد: «می‌توانیم بیشترین ارزش‌افزوده را با کمترین ماده اولیه و منابع موردنیاز تولید کنیم. به‌عنوان‌مثال در سال‌های اخیر نسبت به دوران قبل از انقلاب تولیدات کشاورزی ما 5 برابر شده است. سالانه بین 120 تا 130 میلیون تن محصول کشاورزی تولید می‌کنیم. نکته مهمی که در بحث تولید ارزش‌افزوده در این بخش وجود دارد این است که کالایی مثل زعفران و خرما را به‌صورت خام صادر می‌کنیم درحالی‌که در کشورهای توسعه‌یافته به‌ازای تولید هر تن محصول کشاورزی یا غذایی حدود 180 دلار ارزش‌افزوده ایجاد می‌کنند اما این رقم در کشوری مثل ایران حدود 40 تا 45 دلار است یعنی در هر تن یک اختلاف 140 دلاری برای ارزش‌افزوده وجود دارد با این حساب اگر ما فقط در صنعت کشاورزی تحولی ایجاد کنیم که از صادرات مواد خام کشاورزی و غذایی جلوگیری شود درآمد اقتصادی افزایش و وابستگی به درآمدهای نفتی کم خواهد شد.»
به باور مهرپور مالیات، فعالیت‌های دانش‌بنیان و مسئله ارزش‌افزوده می‌تواند جایگزین مناسبی برای درآمدهای نفتی باشند.
درآمد پایدار جایگزین درآمد نفتی نشد
وی در ادامه توضیح داد: «کشور ما با نفت 140 دلاری و نفت 50 دلاری هم اداره شده اما اتفاقی که افتاده این است ما نتوانستیم در این سال‌ها وقتی درآمد نفتی کاهش پیدا کرد درآمدهای پایدار جایگزین کنیم. در دولت قبل عنوان شد رقم صادرات نفت بسیار کم است پس اقتصاد بدون نفت داریم اما مهم این است که درآمدی که جایگزین درآمد نفتی شده چه درآمدی بوده است؟ اینکه درآمدهای نفتی کاهش پیدا کند و از طریق فروش اوراق، استقراض از بانک مرکزی، چاپ پول، برداشت از صندوق توسعه ملی و فروش اموال مازاد بخواهیم کشور را اداره کنیم، درآمدهای پایدار را وارد بودجه و اقتصاد کشور نکرده‌ایم.»
مهرپور خاطرنشان کرد: «تجربه تاریخی به ما نشان می‌دهد هروقت میزان فروش نفت و قیمت نفت افزایش پیدا کرد، خام‌فروشی بیشتر شده و متأسفانه شرایط برای اقتصاد هم سخت‌تر شده است. یکی از تبعات برجام در سال 94 هم همین مسئله بود. امیدواریم در صورت توافق این اتفاق مجدد رخ ندهد باید به دنبال این باشیم در صورت افزایش قیمت و صادرات نفت درآمدهای نفتی را از بودجه خارج کنیم و به دنبال بودجه‌ای باشیم که بدون وابستگی به درآمدهای نفتی بسته شده و درآمدهای نفتی به سمت توسعه کشور برود نه اینکه صرف هزینه‌های جاری و یومیه شود.»
از سخنان این تحلیلگر مسائل اقتصادی این‌گونه برمی‌آید که دو هدف اصلی بودجه بدون نفت، نخست کاهش نوسانات بودجه به دلیل نوسانات درآمد نفت و دوم قاعده‌مند کردن رابطة بودجه و نفت در محدوده عادلانه از منظر توزیع بین‌نسلی است. قاعده‌مند شدن رابطة بودجه و نفت پیامد بلافصل کاهش درآمدهای نفتی نیست، بلکه تنها در صورتی حاصل می‌شود که دولت تصمیم بگیرد در یک چهارچوب میان‌مدت وابستگی خود را به نفت کاهش دهد و امکان تأمین مالی پایدار هزینه‌های خود را فراهم آورد. در غیر این صورت، کاهش درآمدهای نفتی در قالب افزایش شدید کسری بودجه که در نهایت ممکن است پولی شود، بروز می‌کند.
راهبرد اصلی جهت نیل به هدف اول و بودجه بدون نفت این است که مقدار مشخص، ثابت، و قابل‌پیش‌بینی از درآمدهای نفتی وارد بودجه دولت شود و راهبرد نیل به هدف دوم این است که میزان ثابت ورودی مشخص نفت به بودجه به نحوی تعیین شود در این صورت عایدات حاصل از منابع نفتی به طور مساوی بین نسل فعلی و نسل آتی تقسیم شده و عدالت بین‌نسلی در استفاده از منابع نفتی اتفاق خواهد افتاد.
بهره سخن
برای کشورهایی که اقتصاد تک‌محصولی دارند یا با فروش نفت اداره می‌شوند راهکار اقتصاددانان این است که برای برون‌رفت از این شرایط کشورها «سیاست برون‌گرا» را در اقتصاد خود پیش بگیرند بدان معنا که توسعه صادرات غیرنفتی جایگزین صادرات نفت خام شود. این سیاست عمدتاً ویژگی‌های مشخصی دارد که از جمله آن اقتصاد مبتنی بر بازار آزاد است. به‌عبارت‌دیگر باتوجه‌به موارد مطرح شده شاید بهترین راه برای عدم وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی این باشد که برای واردات و صادرات آزادی بیشتری قائل شویم، نقش بخش‌های تعاونی و خصوصی را بیشتر کنیم و امر آزادسازی و خصوصی‌سازی را سرعت ببخشیم. این مجموعه سیاست‌ها بایستی اقتصاد را از حالت اقتصاد بسته یا درون‌گرا به‌سوی یک اقتصاد برون‌گرا سوق دهند و جهت‌گیری و استراتژی توسعه نیز باید در این راستا باشد. البته اثرات این نوع سیاست‌ها در درازمدت نمایان خواهد شد و در کوتاه‌مدت ممکن است اختلال‌هایی را در اقتصاد به وجود آورند و منجر به بروز مشکلات سیاسی و اجتماعی شوند. نتیجه اینکه سال‌هاست تحریم‌های نفتی ضربه‌های شدیدی را به اقتصاد کشور وارد کرده است. این درحالیست که از سال 75 تاکنون رهبر معظم انقلاب، بارها به خودکفایی و کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی اشاره کرده و از دولت‌ها خواسته‌اند عدم وابستگی به نفت را در سیاست‌های اقتصادی کشور پیش بگیرند، متاسفانه دولت‌های مختلف تاکنون این توصیه‌ها را جدی نگرفته‌اند و از این رو در بی‌اثر کردن تحریم‌ها موفق نبوده‌اند. از مجلس یازدهم و دولت سیزدهم انتظار می‌رود با اتخاذ سیاست‌های اقتصادی جدید و ایجاد تحول در ساختارها، در وهله اول درآمدهای نفتی را از بودجه سالانه کشور حذف و در گام بعدی درآمدهای پایدار را جایگزین آن کنند. وگرنه در شرایطی که سرنوشت مذاکرات وین نامشخص و همواره بی تعهدی غرب در مذاکرات امری ثابت شده است، بدون این اقدامات در بودجه سال 1402، خنثی کردن تحریم‌ها بی‌فایده بود و همواره به عنوان اهرمی برای تحت فشار گذاشتن ایران باقی خواهند ماند.