بودجه مهم‌ترین سند حکمرانی مالی سالیانه بخش عمومی کشور است. این سند خط مشی مرکزی حاکمیت، نشان می‌دهد دولت چگونه اهداف سالیانه خود را اولویت‌بندی می‌کند. این سند سهم هر قسمت از منابع و مصارف را با توجه به اولویت، اهمیت و همچنین مأموریت‌های تعیین‌شده برای هر حوزه مشخص می‌کند و تخمین میزان اعتبار و شرایط آن در تقسیم منابع محدود کشور به بخش‌های مختلف نظیر سلامت، آموزش، فرهنگ، دفاع و دیگر موضوع‌های مختلف در بودجه سالیانه کشور مشخص می‌شود، البته در زمان تدوین سند بودجه، چارچوب‌های کلی که برآیند تصمیمات اتخاذشده درخصوص شیوه حکمرانی در بخش عمومی است، محدودیت‌های بسیار مهمی را به سند بودجه سالیانه تحمیل می‌کند.
یکی از مهم‌ترین چالش‌های بودجه که نظام سیاستگذاری مالی کشور را مختل کرده است، افزایش هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر (شامل هزینه‌های جبران خدمت کارکنان، بازپرداخت بدهی‌های دولت در قالب اوراق یا بدهی به نهادهای عمومی غیردولتی نظیر صندوق‌های بازنشستگی و...) است که بخش عمده منابع بودجه را بلعیده و سهمی برای سایر کارکردهای بودجه که در شرایط کنونی اقتصاد اهمیت ویژه‌ای دارد، باقی نگذاشته است.
در این گزارش ضمن آسیب‌شناسی کلان بودجه دولت برای کارکردهای اصلی خود، اصلاحات اساسی مورد نیاز برای بهبود رویه بودجه‌ریزی، پوشش کسری بودجه و اقدام‌های تحولی در برخی حوزه‌ها ارائه شده است که قابل پیشبرد در بودجه سال 1402 است.
پیشنهاد‌‌های این حوزه که بیشتر شامل حوزه‌‌های حقوق و دستمزد و اداری و استخدامی است، در قالب سرفصل‌های ذیل تشریح شده است؛
1 ـ ساماندهی نظام‌های پرداخت دستگاههای مستثناشده از نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری
یکی از ویژگیهای مهم نظام پرداخت عادلانه، فراگیری یا عمومیت قوانین و مقررات حاکم بر آن نظام است، به‌عبارت دیگر در یک نظام پرداخت مطلوب تعداد دستگاههای اجرایی مستثناشده از دامنه شمول قوانین و مقررات عمومی و دارای قوانین و مقررات خاص، حداقل است و قواعد حاکم بر تعیین میزان حقوق و مزایای عموم کارکنان بخش عمومی از یک منطق واحد تبعیت می‌کند، البته توجه به این نکته ضروری است که تأکید بر وحدت حداکثری نظام قانونی حاکم بر حوزه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی به‌معنای صرف‌نظر از تفاوت در ویژگیهای کارکنان، گوناگونی شغلی ایشان و همچنین اختلاف عملکردی آنها نیست، بلکه به‌معنای تنظیم چارچوبی واحد برای پرداخت برابر، به کارکنان دارای شرایط و ویژگیهای برابر در دستگاههای اجرایی گوناگون است.
در این امتداد و براساس منطق یادشده، یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال 1386، به‌عنوان جامع‌ترین سند قانونی کشور در حوزه امور اداری و استخدامی، ساماندهی قوانین و مقررات پراکنده این حوزه، ازجمله حقوق و مزایا، بوده است، این در حالی است که مستثنا شدن پیاپی دستگاههای اجرایی گوناگون از دامنه شمول این قانون و همچنین وضع برخی امتیازات و فوق‌العاده‌های خاص، خارج از چارچوب امتیازات و فوق‌العاده‌های موجود در این قانون، برای برخی از مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری، باعث شد قانون مادر حوزه اداری و استخدامی کشور پس از حدود 13 سال از اجرا به قانونی ناکارآمد و ضعیف مبدل شود، بر این اساس پیشنهاد می‌شود به‌منظور ساماندهی نظام‌های پرداخت دستگاههای مستثناشده از نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاههای یادشده مکلف به بازنگری و تصویب مجدد مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان خود در شورای حقوق و دستمزد، موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری، شوند.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
کلیه دستگاههای اجرایی مستثناشده از قانون مدیریت خدمات کشوری ازجمله موارد مندرج در ماده (117) قانون یادشده، مکلفند حداکثر تا پایان سال 1401 مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان خود را مورد بازنگری قرار دهند و به تصویب شورای حقوق و دستمزد موضوع ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری برسانند. تخلف از مفاد این بند در حکم تصرف غیرقانونی در اموال محسوب می‌شود و رئیس و ذی‌حساب دستگاه اجرایی مرتکب به آن به مجازات مقرر در ماده (598) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات بازدارنده) مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می‌شود.
تبصره ـ حداکثر مهلت شورای حقوق و دستمزد برای تصویب مبانی و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان دستگاههای اجرایی سه ماه پس از دریافت آن مبانی و مقررات از دستگاه اجرایی می‌باشد.
2 ـ ساماندهی رفاهیات و تسهیلات
یکی از علل مهم و ریشه‌های اساسی وجود تبعیضات ناروا در نظام پرداخت کنونی کشور، ناشی از پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی به کارکنان دستگاههای اجرایی مختلف تحت عناوین گوناگون نظیر رفاهیات، کمک‌معیشت، اضافه‌کاری (بدون انجام کار اضافه)، کارانه، تسهیلات ریالی و غیرریالی و… است.
توجه به این نکته ضروری است که با عنایت به وجود قوانین و مقررات مشخص درخصوص تعیین میزان اقلام و مؤلفه‌های پرداختی به کارکنان در احکام کارگزینی آنها، تخلف در پرداخت‌های مربوط به این اقلام و مؤلفه‌‌ها به‌سادگی توسط مراجع و دستگاههای نظارتی قابل رصد، تشخیص و پیگیری است، این در حالی است که پرداخت‌های خارج از احکام کارگزینی به‌سادگی قابل صحت‌سنجی نیست و از کنترل‌پذیری و نظارت‌پذیری کمتری برخوردار است، بر این اساس و با توجه به بررسی‌های صورت‌گرفته به‌نظر می‌رسد عمده پرداخت‌های نامتعارف به مدیران و کارکنان دستگاههای اجرایی گوناگون از محل پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی آنها صورت می‌پذیرد، همچنین برخورداری متفاوت دستگاههای اجرایی مختلف از منابع مالی عمومی و اختصاصی در اختیار آنها موجب شده است عمده تبعیضات ناروا در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، در پرداخت‌های رفاهی و خارج از احکام کارگزینی آنها بروز کند،
بر این اساس در احکام پیشنهادی ذیل، به دولت تکلیف شده است وضعیت ناعادلانه برخورداری کارکنان و دستگاههای اجرایی مختلف از پرداخت‌های رفاهی را ساماندهی کند و محدودیت‌هایی برای پرداخت تسهیلات ریالی و غیرریالی برای مقامات، مسئولان و مدیران دستگاههای اجرایی اعمال کند.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
به‌منظور ساماندهی و رفع تبعیض در پرداخت‌های رفاهی به کارکنان بخش عمومی، ضوابط پرداخت هرگونه پاداش، مزایا و کمک‌های رفاهی مستقیم و غیرمستقیم و نظایر آن از هر محل، اعم از ریالی و غیرریالی در کلیه دستگاههای موضوع ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه از تاریخ 1402.3.31 موقوف‌الاجرا می‌شود. هیئت وزیران مکلف است تا این تاریخ به‌منظور برقراری عدالت در پرداخت‌های فوق‌الذکر، با در نظر گرفتن شرایط دستگاههای اجرایی گوناگون و با عنایت به میزان بهره‌مندی آنها از پرداخت‌های مازاد بر ظرفیت‌های پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری، این ضوابط را با پیشنهاد مشترک سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت اقتصاد و دارایی به تصویب برساند.
تبصره 1 ـ هیئت وزیران مکلف است در آیین‌نامه ساماندهی پرداخت‌های رفاهی موضوع این ماده سقف و کف این پرداخت‌ها را برای دستگاههای اجرایی گوناگون تعیین نماید.
متن حکم قانونی پیشنهادی (حکم اصلاح‌شده بند «ز» تبصره «12» قانون بودجه 1398):
پرداخت هرگونه تسهیلات ریالی و غیرریالی به مقامات موضوع ماده (71) قانون مدیریت خدمات کشوری، مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌ها و مدیران دستگاههای اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه، از محل منابع قانونی هر دستگاه باید همانند سایر کارکنان دستگاههای ذی‌ربط باشد و از طریق پایگاه اطلاع‌رسانی دستگاه اجرایی به اطلاع عموم مردم برسد. تخلف از مفاد این بند در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی محسوب می‌شود و مرتکب آن به مجازات مقرر در ماده «598» کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات بازدارنده) مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی محکوم می‌شود. دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور مسئولیت بررسی و نظارت بر اجرای این حکم و پیگیری‌های قانونی مربوطه را دارند.
3 ـ فیش واحد پرداخت
تعدد فیش‌های پرداختی به کارکنان بخش عمومی باعث تضعیف امکان پایش مجموع میزان دریافتی کارکنان از دستگاههای اجرایی و همچنین کاهش سطح نظارت‌پذیری نظام جبران خدمات کارکنان دولت می‌شود، بنابراین به‌منظور ارتقای سطح کنترل‌پذیری نظام حقوق و مزایای کشور و همچنین ارتقای قابلیت رصد جریان مالی و اسنادی تمام پرداخت‌ها به هریک از کارکنان دولت، پیشنهاد می‌شود حکم جزء «10» بند «الف» تبصره «12» قانون بودجه سال 1401 کل کشور در این خصوص دائمی شود.
متن حکم قانونی پیشنهادی (اصلاح‌شده جزء «10» بند «الف» تبصره «12» قانون بودجه 1401):
کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه مکلفند تمام پرداخت‌های قانونی به هریک از کارکنان را فقط در یک سند (فیش) به‌صورت ماهیانه درج نمایند و داشتن هرگونه سند (فیش) دیگر با هر عنوان، خلاف قانون تلقی می‌شود.
4 ـ ثبت و شفاف‌سازی اعتبارات خارج از شمول
مطابق بررسی‌های انجام‌شده اعتبارات موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به‌موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، یکی از منابع پرداخت‌های غیرمتعارف به برخی از اشخاص حقیقی و حقوقی به حساب می‌آیند، بر این اساس و با توجه به ضرورت‌ها و ملاحظات مربوط به ایجاد چنین اعتباراتی در نظام بودجه‌ریزی کشور پیشنهاد شده است سازوکاری به‌منظور شفاف‌سازی و کنترل‌پذیری این اعتبارات ازسوی دولت تصویب شود تا ضمن حفظ کارکردهای وجود این اعتبارات، نظارت‌پذیری مجلس و سایر دستگاههای نظارتی بر شیوه تخصیص این اعتبارات افزایش یابد و امکان سوءاستفاده و پرداخت‌های غیرمتعارف در این حوزه کاهش یابد.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت اقتصاد مکلف است حداکثر تا تاریخ 1402.6.31 آیین‌نامه ثبت و شفاف‌سازی کلیه اعتبارات موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی را که به‌موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنا هستند، مصوب 1364.11.6، به‌نحوی تهیه کند و به تصویب هیئت وزیران برساند که تمامی این اعتبارات به‌تفکیک دستگاه اجرایی و نوع هزینه‌کرد و مصادیق مصرف برای نهادهای نظارتی قابل دسترسی باشند.
تبصره ـ دیوان محاسبات کشور مکلف است هر سه ماه یک‌بار گزارشی از شیوه هزینه‌کرد اعتبارات موضوع این ماده را به‌تفکیک دستگاه اجرایی به کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.
5 ـ تقویت ضمانت اجرای سقف حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان بخش عمومی
تقویت ضمانت اجرای قوانین، به‌خصوص در مواردی که ذی‌نفعان ذی‌نفوذ متعددی از تساهل و تسامح در اجرای آن نفع می‌برند، می‌تواند موجب کاهش تخلفات و مفاسد اداری شود، ازاین‌رو در حکم حاضر پیشنهاد شده است ضمانت اجرای سقف خالص پرداختی به مدیران و کارکنان بخش عمومی تقویت شود.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
عبارت ذیل به انتهای حکم مربوط به سقف خالص پرداختی به کارکنان دولت در قانون بودجه سال 1402 کل کشور اضافه می‌گردد؛
ذی‌حساب/ مدیر امور مالی و بالاترین مقام اجرایی، مسئول اجرای این موضوع است و در صورت استنکاف از اجرای آن به یکی از مجازات‌های تعزیری درجه سه تا پنج موضوع ماده (19) قانون مجازات اسلامی محکوم می‌شود.
6 ـ ایجاد سامانه جامع پرداخت به ذی‌نفع نهایی
به‌کارگیری فناوری‌های به‌روز در حوزه نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی و صدور سیستمی و متمرکز احکام کارگزینی کارکنان نظام اداری موجب می‌شود ضمن ارتقای دقت و سرعت صدور احکام یادشده و همچنین کاهش خطا‌های انسانی در این فرایند، صرفه‌جویی‌های بسیاری در هزینه‌های مربوط به واحد‌های کارگزینی و منابع انسانی دستگاههای اجرایی مختلف کشور پدید آید.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
سازمان اداری و استخدامی کشور موظف است به‌منظور ایجاد سرعت و دقت در پرداخت حقوق و مزایای کارکنان نظام اداری نسبت به ایجاد سامانه جامع پرداخت به ذی‌نفع نهایی با همکاری سازمان برنامه و بودجه و وزارت اقتصاد و دارایی اقدام نماید و صدور احکام کارگزینی کارکنان نظام اداری را به‌صورت متمرکز انجام دهد. این سامانه که می‌تواند بر بستر سامانه‌های موجود نیز استقرار یابد و گزارش پیشرفت آن هر سه ماه به کمیسیون اجتماعی و کمیسیون بودجه مجلس شورای اسلامی ارسال می‌شود.
7 ـ کاهش تبعیض پرداختی در مشاغل مشابه با طبقه‌بندی مشاغل
پرداخت‌های متفاوت و ناعادلانه به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه یکی از مصادیق تبعیضات ناروا و بی‌عدالتی در نظام جبران خدمات کارکنان دولت محسوب می‌شود، این در حالی است که یکی از ملزومات و زیرساخت‌های مورد نیاز بر رفع این بی‌عدالتی طبقه‌بندی مشاغل دستگاههای اجرایی گوناگون است. در صورت استقرار نظام کارآمد طبقه‌بندی مشاغل در بخش عمومی می‌توان انتظار داشت اجرای احکام در نظر گرفته‌شده مبنی بر پرداخت مشابه به مشاغل مشابه قابلیت تسهیل یابد، بر این اساس پیشنهاد شده است پس از تدوین و تصویب الگوی طبقه‌بندی مشاغل، دستگاههای اجرایی مطابق الگوی یادشده به طبقه‌بندی مشاغل خود بپردازند و زمینه کاهش تبعیض پرداختی به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه مهیا شود.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری دستگاههای اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه ششم توسعه حداکثر تا 31 تیر 1402، الگوی طبقه‌بندی مشاغل دستگاههای اجرایی موضوع این ماده را تدوین کند و به تصویب شورای‌عالی اداری برساند. دستگاههای اجرایی موضوع این ماده مکلفند طبقه‌بندی مشاغل خود را براساس الگوی مصوب شورای‌عالی اداری تا تاریخ 30 آذر 1402 به تصویب شورای‌عالی اداری برسانند.
8 ـ اصلاح بند «ز» تبصره «19» قانون بودجه سال 1400
با توجه به وجود احتمال پرداخت‌های نقدی و غیرنقدی به برخی از کارکنان و مدیران دستگاههای اجرایی از محل اعتبارات «سایر» این دستگاه‌ها و با عنایت به لزوم شفافیت و نظارت‌پذیری پرداخت‌های صورت‌گرفته به کارکنان از محل منابع عمومی و اختصاصی دستگاه‌ها، ضروری است هرگونه پرداخت دستگاههای اجرایی به‌طور مستقیم به حساب ذی‌نفع نهایی پرداخت شود، با این اقدام در صورتی که دستگاه اجرایی پرداختی از محل اعتبارات «سایر» به کارکنان خود داشته باشد، این پرداخت قابل رصد و پیگیری خواهد بود.
همچنین توجه به این نکته ضروری است که بخشی از پرداخت‌های حقوق و مزایا از محل منابع شرکت‌های دولتی، مؤسسه‌های انتفاعی وابسته به دولت و بانکها است و به‌منظور رصد و کنترل این پرداخت‌ها در تبصره «20» قانون بودجه سال 1401، شرکت‌های دولتی ملزم به ثبت اطلاعات کارکنان خود در سامانه پاکنا شده‌اند، این در حالی است که با توجه به اینکه پرداخت حقوق و مزایای کارکنان شرکت‌های دولتی مانند سایر دستگاههای اجرایی مستقیماً از سوی خزانه به حساب ذی‌نفع نهایی پرداخت نمی‌شود ضروری است جهت شفافیت و اطمینان از صحت اطلاعات مندرج در سامانه‌های سازمان اداری و استخدامی کشور، هرگونه پرداخت در این شرکت‌ها با درج شناسه پرداخت در وجه ذی‌نفع نهایی صورت پذیرد.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
1. سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است نسبت به ارائه چارچوب مشخص برای شناسه‌گذاری (کدگذاری) و قابل رصد بودن مخارج دولتی و استاندارد کردن آن اقدام کند تا دستگاههای اجرایی بخش عمومی نیز در راستای مدیریت حسابداری و گزارشگری مالی دولت، عملکرد خود را مطابق با تقسیمات بودجه‌ای و نظام حسابداری بخش عمومی گزارش نمایند؛ به‌نحوی که مخارجی خارج از این نظام پرداخت نشود.
2. کلیه پرداخت‌ها از محل منابع عمومی و اختصاصی مرتبط با هزینه‌های عمومی و همچنین طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بخش عمومی دولت با رعایت کلیه مراحل خرج و قطعی کردن بدهی، براساس پذیرش اسناد مالی الکترونیکی به‌نیابت از دستگاه اجرایی در وجه ذی‌نفع به‌طور مستقیم پرداخت می‌شود. پرداخت‌های مربوط به دستگاههای اجرایی نظامی، انتظامی و امنیتی و همچنین مصارف عمومی در حدنصاب معاملات کوچک دستگاههای اجرایی از شمول این حکم مستثنا می‌باشند، اما اسناد هزینه‌کرد اعتبارات باید نزد نهاد متولی اجرا وجود داشته باشد تا در صورت لزوم امکان بررسی توسط دیوان محاسبات و دیگر نهادهای نظارتی به‌فراخور وجود داشته باشد.
3. کلیه پرداخت‌های شرکت‌های دولتی صرفاً از طریق حساب‌های نزد بانک مرکزی و سامانه حواله الکترونیک با درج شناسه پرداخت و در وجه ذی‌نفع نهایی انجام می‌شود.
هر پرداختی خارج از این سازوکار در حکم تصرف غیرقانونی در اموال عمومی است.
4. وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور) مکلف است اطلاعات کلیه پرداختی‌های موضوع این بند را به‌تفکیک سرفصل‌های تعریف‌شده در شناسه پرداخت و ذی‌نفع نهایی تجمیع و امکان دسترسی به این اطلاعات را برای سازمان برنامه و بودجه کشور، دیوان محاسبات کشور و کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس شورای اسلامی فراهم نماید.
وزارت امور اقتصادی و دارایی (خزانه‌داری کل کشور)، سازوکار اجرایی پرداخت مستقیم به ذی‌نفع نهایی را با هماهنگی سازمان برنامه و بودجه کشور برای اجرا ابلاغ نماید. مسئولیت صحت و سلامت اسناد مالی به‌عهده بالاترین مقام دستگاه اجرایی و دیوان محاسبات کشور می‌باشد.
9 ـ کنترل سیستمی سقفهای قانونی حقوق و مزایا:
اگر ذی‌حساب/ مدیر امور مالی و بالاترین مقام اجرایی به‌تنهایی مسئولیت کنترل سقف حقوق و مزایای پرداختی کارکنان را داشته باشند، تنها به کنترل در سقف پرداختی به کارکنان دستگاه اجرایی خود قادر هستند، این در حالی است که اگر کارکنان بنا به دلایل مختلف از بیش از یک دستگاه حقوق دریافت کنند، طبعاً ذی‌حساب امکان کنترل سقف را نخواهد داشت، بنابراین ضروری است سازمان اداری و استخدامی موظف شود سقف حقوق پرداختی را نیز به‌عنوان یکی از کنترل‌های مستمر کنار سایر کنترل‌ها مانند کنترل کد ملی، کنترل شماره حساب و… به‌صورت سیستمی در پایگاه‌های اطلاعاتی و سامانه‌های خود و یا با ارتباط با پایگاه‌های اطلاعاتی سایر دستگاههای اجرایی بررسی کند.
همچنین در فرایند ثبت و ارسال اطلاعات مربوط به حقوق و مزایای نیروی انسانی مسئولیت صحت‌سنجی اطلاعات براساس خوداظهاری دستگاه است و به‌عهده نهادی قرار نگرفته است، ازاین‌رو لازم است سازمان اداری و استخدامی به‌عنوان متولی این امر نسبت به صحت‌سنجی اطلاعات و ارسال اطلاعات صحت‌سنجی‌شده به سازمان برنامه و بودجه اقدام کند.
متن حکم قانونی پیشنهادی:
سازمان اداری و استخدامی موظف است ضمن بررسی سیستمی اقلام اطلاعاتی ثبت‌شده در سامانه‌های موضوع این ماده از طریق برقراری ارتباط سیستمی با پایگاه‌های اطلاعاتی سایر دستگاههای اجرایی، نسبت به کنترل سیستمی سقفهای قانونی حقوق و مزایا و ارائه برخط این اطلاعات به دستگاههای نظارتی اقدام نماید.