مهندسان پشت پرده سیاست‌ها

در گفتمان عمومی و تحلیل‌های راهبردی، تمرکز بر ارزیابی «سیاست‌ها» و نقد عملکرد «سیاست‌گذاران» امری متداول است و در نتیجه توجه افکار عمومی، رسانه‌ها و حتی نخبگان، اغلب به خروجی‌های ملموس نظام تصمیم‌گیری، یعنی قوانین، مصوبات، آیین‌نامه‌ها و برنامه‌های اجرایی معطوف می‌شود. اما در پس این صحنه آشکار و در لایه‌های عمیق‌تر فرایند حکمرانی، بازیگرانی کلیدی و غالباً نامرئی حضور دارند که می‌توان آنها را معماران اصلی ایده‌ها و راهبرد‌هایی دانست که بعد‌ها به سیاست‌های رسمی تبدیل می‌شوند. این کنشگران که در ادبیات سیاست‌گذاری عمومی با عنوان «سیاست‌آفرین» شناخته می‌شوند، نقشی حیاتی در شناسایی مسائل، صورت‌بندی راه‌حل‌های نوآورانه و بسیج منابع فکری، اجتماعی و سیاسی برای قرار دادن یک موضوع خاص در دستور کار ملی ایفا می‌کنند. همان‌طور که در پژوهش‌های معتبر داخلی نیز تأکید شده، سیاست‌آفرین فردی است که «زمان، انرژی، شهرت و گاهی پول» خود را برای ترویج یک راه‌حل ترجیحی در قبال یک مسئله عمومی سرمایه‌گذاری می‌کند. در جوامع توسعه‌یافته، این نقش را عمدتاً اندیشکده‌ها، مراکز پژوهشی دانشگاهی و نهاد‌های تخصصی جامعه مدنی ایفا می‌کنند و سازوکار‌های مشخصی برای تعامل آنها با ساختار قدرت وجود دارد. اما در سایر جوامع، این عرصه بازیگران متنوعی از دانشگاهیان و کارشناسان دغدغه‌مند تا فعالان رسانه‌ای، کنشگران بخش خصوصی و حتی سیاستمداران خارج از قدرت را در بر می‌گیرد. این تکثر، ضمن ایجاد پویایی و فرصت برای طرح ایده‌های جدید، این پرسش راهبردی را مطرح می‌کند که چگونه می‌توان از ظرفیت خلاقانه و نوآورانه سیاست‌آفرینان برای حل مسائل پیچیده یک جامعه یا کشور، مانند ایران عزیزمان بهره برد و هم‌زمان، نظام سیاست‌گذاری ملی را از آسیب‌های ناشی از نفوذ افراد فاقد صلاحیت، دارای سوگیری‌های ناصواب یا مبتلا به تعارض منافع مصون داشت؟
 
معماران ایده یا مجریان قدرت؟
برای فهم دقیق این موضوع و اهمیت آن در عرصه حکمرانی، ابتدا باید میان دو مفهوم «سیاست‌آفرین» و «سیاست‌گذار» تمایز قائل شد. سیاست‌گذار یک مقام یا نهاد رسمی است که از قدرت و اختیار قانونی برای تصمیم‌گیری نهایی و تخصیص منابع عمومی برخوردار است؛ مانند هیئت دولت، نمایندگان مجلس شورای اسلامی یا اعضای شورا‌های عالی. عملکرد این نهاد‌ها در چارچوب قوانین و مقررات مشخص و در معرض نظارت عمومی و نهادی قرار دارد. در مقابل، سیاست‌آفرین لزوماً جایگاه رسمی و قدرت قانونی ندارد و محتوای عضو خانواده یک سیاست‌گذار یا مقام مسئول باشد؛ در واقع او یک کارگزار تغییر است که با شناسایی یک مسئله یا شکاف سیاستی یا یک مسئله مغفول‌مانده، تلاش می‌کند آن را به دغدغه عمومی تبدیل کرده و راه‌حل مدنظر خود را به سیاست‌گذاران بقبولاند. ابزار‌های او نه قدرت قانونی، بلکه قدرت اقناع، شبکه‌سازی، روایت‌پردازی جذاب، ارائه شواهد گزینشی یا جامع و ایجاد ائتلاف‌های راهبردی حول موضوع هدف است. در این زمینه نظریه «جریان‌های چندگانه» که «جان کینگدان» ارائه کرده، این فرایند را به‌خوبی توصیف می‌کند. از منظر او، تغییرات سیاستی بزرگ زمانی رخ می‌دهد که سه جریان مستقل «مسئله» (شناسایی یک مشکل)، «راه‌حل» (وجود گزینه‌های سیاستی مشخص) و «سیاست» (فضای سیاسی مساعد) در یک «پنجره فرصت» با یکدیگر تلاقی کنند. هنر و مهارت سیاست‌آفرین، رصد کردن محیط و شناسایی این پنجره‌های فرصت و سپس، پیوند زدن سریع این سه جریان به یکدیگر است. بنابراین، سیاست‌آفرینان در مراحل حساس پیشادستورکار و تدوین گزینه‌ها نقشی حیاتی دارند، درحالی‌که سیاست‌گذاران در مرحله تصمیم‌گیری نهایی و اجرای سیاست ایفای نقش می‌کنند.

قهرمان نوآور یا اسیر ساختارها؟
تحلیل نقش سیاست‌آفرینان، ما را به یکی از مناقشات بنیادین در علوم اجتماعی، یعنی تقابل میان «عاملیت فردی» و «ساختار‌های حاکم»، رهنمون می‌کند. آیا سیاست‌آفرین یک قهرمان نوآور و کنشگر آزاد است که می‌تواند تاریخ را رقم بزند، یا مهره‌ای منفعل در یک بازی بزرگ‌تر است که قواعد آن را ساختار‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی تعیین می‌کنند؟ در این زمینه، مقاله «نقش سیاست‌آفرینان در فرایند سیاست‌گذاری؛ بررسی تقابل عوامل فردی و ساختاری» اثر «علی خواجه نائینی» منتشر شده در فصلنامه «سیاست» خواندنی است. بر اساس پژوهش خواجه نائینی برخی چارچوب‌های نظری، مانند الگوی کینگدان، بر قدرت، خلاقیت و اراده فردی سیاست‌آفرین در شکل‌دهی به سرنوشت سیاست‌ها تأکید دارند. از این منظر، تاریخ سیاست‌گذاری، تاریخ تلاش‌ها و موفقیت‌ها یا شکست‌های افراد برجسته است. در مقابل، نظریاتی مانند «چارچوب ائتلاف حامی» بر نقش مسلط ساختار‌های نهادی، نظام‌های اعتقادی ریشه‌دار و توزیع قدرت میان ائتلاف‌های رقیب تأکید ورزیده و معتقدند، کنشگران در چارچوب‌های از پیش تعیین‌شده‌ای عمل می‌کنند که آزادی عمل آنها را به‌شدت محدود می‌کند. از این دیدگاه، تغییرات سیاستی معمولاً کند، تدریجی و حاصل یادگیری درون ائتلاف‌ها یا شوک‌های بیرونی به سیستم است، نه صرفاً اراده یک فرد. اما واقعیت، همچون همیشه، در میانه این دو طیف قرار دارد. یک سیاست‌آفرین موفق، فردی است که ضمن برخورداری از مهارت‌های فردی، مانند کاریزما، پشتکار و تفکر راهبردی، شناخت عمیق و دقیقی از ساختار‌های سیاسی، فرهنگی و اداری حاکم دارد. او می‌داند چگونه از فرصت‌ها، شکاف‌ها و تضاد‌های موجود در این ساختار‌ها برای پیشبرد اهداف خود بهره‌برداری کند. او نه یک بازیگر کاملاً آزاد است که بتواند هر آنچه می‌خواهد به کرسی بنشاند و نه یک مهره منفعل؛ بلکه یک استراتژیست هوشمند است که در یک زمین بازی با قواعد مشخص، بهترین حرکت ممکن را برای رسیدن به هدف طراحی و اجرا می‌کند.

منافع شخصی در مقابل منافع ملی!
پر واضح است که هر پدیده‌ای آسیب‌هایی هم دارد؛ بنابراین، آسیب‌شناسی این پدیده در نظام حکمرانی کشورمان اهمیت مضاعف می‌یابد. در غیاب سازوکار‌های نهادینه‌شده، شفاف و رقابتی برای کانالیزه کردن ایده‌های سیاستی (مانند اکوسیستم اندیشکده‌ای)، میدان برای انواع سیاست‌آفرینان باز است. اما در حالی که مرز‌های این نقش مبهم باشد، افراد و گروه‌هایی می‌توانند با تکیه بر قدرت مالی، نفوذ رسانه‌ای یا رانت‌های سیاسی و روابط خونی و خانوادگی، در جایگاه سیاست‌آفرین قرار گیرند، بدون آنکه از تخصص، تعهد به منافع ملی یا فهم راهبردی لازم برخوردار باشند. خطر اصلی و راهبردی زمانی پدیدار می‌شود که یک سیاست‌آفرین دچار «تعارض منافع» باشد؛ یعنی منافع شخصی، خانوادگی، صنفی یا جناحی او در تضاد بنیادین با منافع کلان ملی قرار گیرد. در چنین وضعیتی، حتی اگر فرد نیت سوئی نداشته باشد، به‌صورت ناخودآگاه یا بر اساس سوگیری‌های شناختی، راه‌حلی را ترویج خواهد داد که در وهله اول تأمین‌کننده منافع گروهی خاص است، هرچند در کوتاه‌مدت یا بلندمدت به شاکله اقتصاد، امنیت یا انسجام اجتماعی کشورمان لطمه بزند. این پدیده که از آن با عنوان «تسخیر سیاست» نیز یاد می‌شود، یکی از بزرگ‌ترین تهدید‌ها برای حکمرانی خوب است. تجربیات جهانی و داخلی مملو از سیاست‌هایی است که در لابی‌گری و نفوذ سیاست‌آفرینان دچار تعارض منافع ریشه داشته است؛ از وضع تعرفه‌های تجاری که به سود یک صنعت ناکارآمد و به زیان عموم مصرف‌کنندگان تمام شده، تا تصویب طرح‌های توسعه‌ای که منافع زیست‌محیطی بلندمدت و حقوق نسل‌های آینده را قربانی سود کوتاه‌مدت پیمانکاران و گروه‌های خاص کرده است؛ مانند بسیاری از پروژه‌های سدسازی و انتقال آب بین حوضه‌ای در دهه‌های گذشته که امروز عوارض آن گریبانگیر کشور و ملت است.

مسیر پیش‌رو
در جمع‌بندی آنچه بیان شد باید گفت، سیاست‌آفرینی یک واقعیت انکارناپذیر و وجه مغفول در تحلیل‌های رایج سیاست‌گذاری است. پویایی، نوآوری و کارآمدی هر نظام سیاسی، به توانایی آن در جذب، پالایش و به‌کارگیری ایده‌های خلاقانه سیاست‌آفرینان بستگی دارد. با این حال، مهم‌ترین شاخصه برای ارزیابی سیاست‌آفرین و اعتبارسنجی ایده او، نه صرفاً هوش، خلاقیت یا قدرت شبکه‌سازی، بلکه میزان همسویی عمیق، مستدل و اثبات‌شده وی با «منافع ملی» است. بر این اساس، ضروری است نظام حکمرانی کشورمان با درک این پیچیدگی، گام‌های راهبردی مشخصی را در دستور کار قرار دهد.
نخست، باید با تقویت نظام‌مند اندیشکده‌های مستقل و مراکز پژوهشی تخصصی متصل به نهاد‌های حاکمیتی، کانال‌های رسمی، شفاف و رقابتی برای دریافت و پالایش ایده‌های سیاستی ایجاد کرد. این کار با ایجاد یک بازار ایده‌های سالم، از اتکای خطرناک به کنشگران غیررسمی و فاقد شناسنامه می‌کاهد.
دوم، تدوین و اجرای قوانین سخت‌گیرانه برای شناسایی، اعلام و مدیریت تعارض منافع برای تمام افرادی که در حلقه‌های مشورتی، کارشناسی و فرایند‌های تدوین سیاست مشارکت دارند، امری حیاتی و فوری است. انتصاب یا به‌کارگیری افرادی که منافع شخصی، خانوادگی یا گروهی‌شان با مسئولیت ملی آنها در تضاد قرار دارد، یکی از بزرگ‌ترین خطا‌های راهبردی است که می‌تواند اعتماد عمومی و بنیان‌های امنیت ملی را دچار فرسایش کند. برای نمونه، اگر کسب‌وکار و منافع اقتصادی من نگارنده و بستگانم مبتنی بر کسب پورسانت قطع درختان و فروش چوب آنها باشد، به‌کارگیری من به عنوان دبیر یا رئیس شورای عالی صیانت از جنگل‌ها و درختان یک خطای راهبردی خواهد بود! به طور کلی هدف از ذکر این مثال کنایه‌آمیز بیان این نکته است که سیاست‌گذاران و مدیران ارشد خود باید به این توانمندی تحلیلی مجهز شوند که در مواجهه با هر طرح یا ایده سیاستی، پیش از هر چیز این سؤال بنیادین را بپرسند: «این سیاست قرار است کدام مسئله واقعی ملی را حل کند؟ چه کسانی از آن نفع می‌برند و هزینه‌های پیدا و پنهان آن در بلندمدت متوجه چه کسانی خواهد بود؟». بدون شک آینده کشورمان بیش از آنکه به تصمیمات درست لحظه‌ای وابسته باشد، به ایجاد ساختاری سالم، کارآمد و شفاف برای «ساختن» این تصمیمات وابسته است؛ ساختاری که در آن، صدای سیاست‌آفرینان متخصص و متعهد به منافع ملی، بلندتر و رساتر از هیاهوی گروه‌های ذی‌نفع و حاملان منافع خاص جناحی و جریانی شنیده شود.