ضرورت‌های باز مهندسی مدیریت اقتصادی

در پیمایش مسیر چشم‌انداز 20 ساله، برخی وظایف کاملاً ملموس و برخی تعهدات ظاهراً ناملموس در مقابل ما قرار دارد‎.
می‌دانیم که جایگاه تعریف‌شدة آیندة ما مستلزم ایجاد چه مقدار راه و راه‌آهن یا چقدر فولاد و سنگ‌آهن است؛ اما تصور درستی از اینکه مدیریت اقتصاد خود را چقدر باید تغییر دهیم، نداریم.
نمی‌دانیم روندهای فعلی را درزمینه نیل به تصمیم و تغییر چند درجه باید تغییر دهیم و آگاه نیستیم که اقداماتمان برای درگیر کردن جامعه در مدیریت اقتصاد چقدر کارا از کار درخواهند آمد.
اگر کشوری بخواهد راه توسعه را به‌درستی طی کند، ‌به‌طور طبیعی باید یک نظام حکمرانی خوب یا یک نظام تدبیر شایسته‌ داشته باشد که برمبنای آن نظام بتواند پروسه توسعه خود را پیش ببرد.‏
به عبارت دیگر طراحی نقشه راه توسعه‌ای که برای حرکت به سمت دستیابی به اهداف توسعه تعریف می‌کنیم، آن نظام تدبیر شایسته به عهده دارد و می‌تواند ما را به هدف برساند.
اگر چنین است، ما نیازمند روشن‌بینی و روشنگری نسبت به وضع نظام حکمرانی خود ـ حکمرانی اقتصادی به‌طور اخص و حکمرانی توسعه‌ای به‌طور اعم ـ هستیم و این موضوع باید مورد واکاوی قرار بگیرد که در چه وضعی هستیم، چه هدف توسعه‌ای را تعقیب می‌کنیم و برای دستیابی به آن هدف توسعه‌ای چه نظام حکمرانی را برمی‌گزینیم؟ البته به این نکته باید توجه داشت: نظام حکمرانی خوب یا نظام تدبیر شایسته، ورای از فرآیندهای صرف دولت است.
چه آنکه یک ضلع مثلث حکمرانی خوب، دولت است و دو ضلع دیگر نهادهای مدنی و بازار هستند و تعامل فرآیندی و ارتباط هم‌وزن و مستحکم این سه ضلع می‌تواند سامانه‌ای باشد که مدیریت اقتصادی کشور سوار بر آن سامانه، اهداف سازمانی و ملی را تعقیب کند.‏
اما به نظر می‌رسد نقش دولت در این میان پررنگ‌تر است، چون در مقام تصمیم‌گیری است.‏ هم مبانی نظری علم اقتصاد توسعه مؤید این نکته است و هم تجربه دنیا به‌خصوص کشورهای در حال‌ گذار نشان می‌دهد که نقش دولت در فرآیند توسعه یک نقش بی‌بدیل و مهم است.
مهم این است که دولت خود را در چه جایگاهی می‌بیند و به خود و مأموریت‌های خود برای رسیدن به اهداف توسعه‌ای چه نگاهی دارد.
اولین گام این است که نگرش دولت،‌ یک نگرش توسعه‌ای و به عبارت بهتر، دولت توسعه‌گرا باشد. دولت‌های توسعه‌گرا دولت‌هایی هستند که همه تصمیم‌ها، فرآیندها و سازوکار‌هایشان معطوف به اهداف توسعه ملی است.
یک تابع هدف بیشتر ندارند و آن منافع ملی و توسعه ملی است که باید فرآیندهای داخلی و بین‌المللی همه معطوف به آن باشد.
نگرش دیگر دولت این است که خود را در خدمت بخش‌های مختلف اقتصادی کشور و سرویس‌دهنده به آنها می‌بیند که این بخش‌ها بتوانند نقش محوری خود را در اقتصاد ایفا کنند.
به عبارت دیگر دولت، بسترساز، هماهنگ‌کننده و یک ناظر بی‌طرف است و از این‌رو باید فضا را برای حضور مردم در عرصه‌های اقتصادی فراهم کند و اجازه دهد به معنای واقعی یک اقتصاد مردمی شکل بگیرد؛ مردم باید با حضور خود در اقتصاد به عدالت اجتماعی دست یابند و با مشارکت خود از عواید رشد اقتصادی بهره‌مند شوند.
به بیان دیگر باید این توانایی‌ها در افراد ایجاد شود که امکان مشارکت داشته باشند؛ نه اینکه دولت همه مسئولیت‌ها و تکالیف را به عهده بگیرد و مردم هم دولت را به‌عنوان پدری تلقی کنند که باید غذای آنها را تأمین کند.‌
این نگرش، توسعه‌ای نیست. هر نگرشی که مردم را به دولت وابسته کند، ‌خلاف توسعه است و هر نگرشی که مردم را از دولت مستقل کند،‌ در جهت توسعه اقتصادی است. ‏
باید خاطرنشان کرد: نظام اقتصادی ما بر پایه حضور بخش خصوصی و تعاونی‌هاست و این دو بخش باید با مشارکت‌ فعال خود اقتصاد را بزرگ کنند.
برای این منظور همان‌طور که اشاره شد، دولت باید نقش حامی و بسترساز ایفا کند و نباید به‌عنوان رقیب کنار این بخش‌ها قرار بگیرد. نهادهای عمومی غیردولتی و نهادهایی که به حاکمیت وابسته هستند هم نباید مانعی بر سر راه رقابت‌پذیری اقتصاد و فعالیت بخش خصوصی و تعاونی باشند.‏
وحید محمودی اقتصاددان و استاد دانشگاه تهران می‌گوید: نکته‌ای که دولت‌ها باید به آن توجه کنند، این است که مدیریت اقتصادی و نظام حکمرانی یک کشور در دولت‌ها و حتی در حکومت‌ها خلاصه نمی‌شود، فراتر از اینهاست و باید سازمان‌های مردم ـ نهاد ‏و بازار هم به‌عنوان اضلاع دیگر حکمرانی حضور داشته باشند و با کمک به یکدیگر، وظایف توسعه‌ای خود را انجام دهند.
وقتی قانون هدفمندسازی یارانه‌ها اجرا می‌شود دنبال این هستیم که بازار و مردم تعیین‌کننده قیمت‌ها و سازوکار نظام اقتصادی باشند و دولت دستوری وارد نشود. در اجرای این قانون یکی از نهادهای شاخص و نقش‌آفرین، نهاد حمایت از مصرف‌کننده است.
در همه جای دنیا این نهاد یک سازمان مردم نهاد (‏NGO‏) است،‌ درصورتی‌که نهاد حمایت از مصرف‌کننده کشور ما در وزارت بازرگانی و در نهاد دولت تشکیل شده است.
وظیفه این نهاد آن است که دولت و بازار را مانیتور کند تا به حقوق مصرف‌کننده و تولیدکننده اجحاف نشود و جای آن در ‏NGOهاست.
بنابراین می‌بینیم که اگر نوع نگاه ما متفاوت شود و دیگر اضلاع حکمرانی را هم به رسمیت بشناسیم، دیگر دولت در مقام انحصارگر تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی قرار نمی‌گیرد.
دولت دبیرخانه تولید تصمیم است، اما باید فعالان اقتصادی و نهادهای مدنی در نهادهای تصمیم‌گیری حضور داشته باشند و دولت نقش دبیرخانه‌ای خود را ایفا کند.‌
در تدوین برنامه‌های توسعه هم همین است، ‌اگر این نگاه حاکم شد،‌ دولت تنها متولی تدوین برنامه نیست، بلکه دبیرخانه تدوین برنامه توسعه تلقی می‌شود و باید با کمک نهادهای مدنی،‌ بازار و همین‌طور دانشگاه‌ها و نهادهای علمی ـ تحقیقاتی تدوین برنامه کند. ‏
آن‌گاه این برنامه، با مشارکت نمایندگان مردم در حوزه‌های مختلف یک برنامه اجماعی کارشناسی شده مشارکتی است.
از سوی دیگر چون برنامه را درنهایت مردم اجرا می‌کنند، اگر خود و نهادهای پشتیبان آنها در فرآیند تدوین برنامه مشارکت نداشته باشند،‌ طبیعتاً در اجرا هم مشارکت ضعیف است.
این اقتصاددان می‌گوید: براساس سند چشم‌انداز، ما در 20 سال آینده می‌خواهیم به لحاظ مبانی علمی،‌ توسعه‌ای و فنی؛ در منطقه اول و کشوری با ویژگی‌های ممتاز باشیم و قصد داریم الگویی از توسعه را تجربه کنیم که در آن مؤلفه‌های عدالت اجتماعی دستیابی به رشد اقتصادی بالا، تحول در مبانی علمی ـ فنی تولید، عزت و منزلت انسانی توامان محقق شود. به عبارتی می‌خواهیم الگویی از توسعه را تجربه کنیم که یک نگاه رحمانی ـ انسانی بر فرآیندها و حرکت‌های اقتصادی ما حاکم شود و درنهایت میوه این الگو و حرکت توسعه، دستیابی همه آحاد جامعه به سطح مطلوب و قابل‌قبولی از رفاه و تأمین اجتماعی و عدالت اجتماعی باشد و در عین‌حال در مبانی رشد، هم به لحاظ کمیت و هم به لحاظ کیفیت تحول اساسی ایجاد شود.‏
اما آیا با همان ساختارها، نهادها و فرآیندهای گذشته می‌توانیم به این اهداف بلند دست پیدا کنیم؟ پنج سال پیش گفته‌ایم که اگر بخواهیم به روال معمول حرکت کنیم، ره به جایی نمی‌بریم و باید طرحی نو دراندازیم و افق جدیدی را برای خود ترسیم کنیم. حال که چنین کرده‌ایم، دو کار باید در پی آن انجام می‌شد که به نظر می‌رسد هنوز انجام نشده است.
یکی، طراحی نقشه راه است و دیگری بازمهندسی دولت. نقشه راه ما چیست و چه پلت‌فرمی را برای دستیابی به توسعه تعریف کرده‌ایم؟ ما نیاز به یک نقشه راه استراتژیک و کلان‌نگر داریم که همه استراتژی‌های بخشی و ملی کشور روی آن سوار شود و با آن دیدمان هماهنگی و همراهی داشته باشد. در این صورت سازگاری درونی برنامه به وجود می‌آید و نهادها و سازمان‌های ما هماهنگی لازم را با هم پیدا می‌کنند. هماهنگی و سازگاری درونی برنامه کمک می‌کند که ما به اهداف توسعه‌ای خود دست یابیم.
محمودی تصریح می‌کند: در این دو مورد هنوز اقدام اساسی انجام نداده‌ایم. ما هدف چشم‌انداز را تعریف کرده‌ایم. اما در طراحی نقشه راه و باز مهندسی سامانه مدیریت اقتصادی کشور که رسیدن به اهداف توسعه‌ای را میسر کند، تلاش لازم را مبذول نکرده‌ایم.‏
وی می‌افزاید: یکی از مشکلات ما ناهماهنگی میان ساختارهای وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی کشور است که بهره‌وری فعالیت‌ها را باوجود تلاش بسیار، کم می‌کند چون ما در یک ساختار تودرتو و حجم عظیم دستگاه‌های دولتی و بروکراسی، نهادهای متعددی ایجاد کرده‌ایم که در آنها هماهنگی لازم هم به لحاظ نهادی وجود ندارد. نتیجه اینکه باوجود تلاش‌های خیرخواهانه‌ای که می‌شود درعمل بهره‌وری منابع و سهم بهره‌وری در رشد پایین است، تولید سرانه ما تغییر آنچنانی نمی‌کند، ‌مبانی علمی و فنی تولید از وضع سنتی به مدرن تغییرات اساسی نکرده و موانع توسعه‌‌ای همچنان باقی است. اما اگر این تلاش‌ها بر پلت‌فرم واحد و سرجای خود قرار نگیرد و هر سازمان و نهادی ایفاگر مسئولیت‌های خود نباشد، طبیعتاً حاصل این فعالیت‌ها منجر به افزایش بهره‌وری و افزایش منفعت ملی نخواهد شد.‏
مدیران اقتصادی کشور همیشه از تداخل وظایف و نبود هماهنگی گلایه می‌کنند. در تعیین ساختار می‌گوییم که هرچه فرآیندها با یکدیگر سنخیت بیشتری داشته باشند، بیشتر در کنار یکدیگر قرار می‌گیرند و به ‌عبارتی یک ساختار را شکل می‌دهند. فرآیندها مقدم بر ساختار هستند. باید دید ارتباطات یا سنخیت فرآیندها، هم فرآیندهای کلان در دولت و هم فرآیندهای میانی و خرد با یکدیگر چقدر است؟ هرچه سنخیت‌ها به یکدیگر نزدیک‌تر باشند، باید در یک ساختار سازمانی واحد قرار بگیرند که بحث شکست هماهنگ‌سازی مطرح‌ نشود. در بحث وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی گاهی این تعارض‌ها دیده می‌شود؛ بین وظایف گمرک و وزارت بازرگانی هم این تعارض‌ها و ناهماهنگی فرآیندی کاملاً آشکار است و ‌فرد هنگام واردات یا صادرات شاهد موازی‌کاری است.
ما در عرصه بین‌المللی هم متولی شاخصی برای حوزه‌های اقتصادی نداریم. خیلی فرصت‌ها در دنیا وجود دارد که باید آنها را شناسایی کنیم،‌ اما وزن دیپلماسی اقتصادی در حوزه سیاست خارجی ما به ‌لحاظ نهادی چندان قابل‌قبول نیست، درصورتی‌که وابسته بازرگانی کشورهایی مثل اسپانیا و فرانسه از سفارتخانه آنها بزرگ‌تر است؛ بنابراین این بازنگری‌ها به لحاظ نهادی و ساختاری در حوزه سامانه مدیریت اقتصادی کشور ضروری است. ‏
در عین حال باید گفت دولت هم حضورش در اقتصاد گسترده‌ است و این گستردگی حضور، اجازه انجام وظایف اصلی آن را نمی‌دهد. جامعه به دولت به‌عنوان نهاد و یکی از اضلاع حکمرانی، وظایفی محول کرده و دولت به وکالت از مردم ایفای نقش می‌کند. ‏
این اقتصاددان همچنین خاطرنشان می‌کند: موارد دیگری که با آن مواجه هستیم، ‌یکی فربگی‌ بیش ازحد نهادهای عمومی غیردولتی است که نقش اصلی دولت به‌عنوان تنظیم‌کننده سیاست‌های کلی اقتصادی را تا‌ قدری مخدوش و فضا را برای ظهور یک اقتصاد رقابتی با حضور بخش خصوصی و تعاونی محدود می‌کنند و ازسوی ‌دیگر در نظام‌های درآمدی دولت، شفافیت را از بین می‌برند. ‏
نکته دیگر که باید در این خصوص مورد توجه قرار دهیم، دانش کارفرمایی دولت است. دولت در حوزه‌های مختلف، اجرای پروژه‌های کلان و بزرگی را به عهده دارد و یکی از مسائلی که با آن مواجه هستیم، این است که در حوزه‌های تخصصی مثل واگذاری پروژه‌ها، انتخاب مجری برای آنها، چگونگی نظارت بر اجرا و شرایط تحویل‌گرفتن آنها به اندازه کافی واجد دانش کارفرمایی نیست.‏
بنابراین اصلاح نگرش دولت مبنی بر اینکه خود را به‌معنای واقعی کوچک کند،‌ مالکیت خصوصی را در عمل محترم بشمارد، فضای کسب و کار را برای فعالان اقتصادی تسهیل کند، ‌امنیت سرمایه‌گذاری را به وجود آورد، هزینه مبادله را در اقتصاد کاهش دهد و... ضروری است؛ همچنین دولت باید بدنه خود را به لحاظ ساختاری متناسب با مأموریت‌هایش مورد بازنگری قرار دهد.‏
محمودی می‌افزاید: به همان میزانی که هدفمندسازی یارانه‌ها برای دولت اهمیت داشت و دولت با شجاعت اجرای آن را به نمایش گذاشت،‌ باید برای ساماندهی نظام مدیریت اقتصادی کشور هم وزن و اهمیتی کمتر از هدفمندسازی یارانه‌ها قائل نباشد.‏
باید همان‌طورکه برای هدفمندسازی یارانه‌ها کارگروه تشکیل دادیم و مطالعات پایه و مبنایی انجام شد و پس از طی یک پروسه منطقی، قانون به اجرا رسید؛ در این مورد هم دولت در وهله نخست، یک کارگروه علمی ـ کارشناسی تشکیل دهد تا روی بازمهندسی دولت کار کنند. این کارگروه تولید یک سری مستندات و مرور کلان ‌فرآیندها و میان‌فرآیندهای دولت را هم به عهده دارد. همچنین باید با مطالعه تطبیقی و بررسی تجربه دنیا و اسناد بالادستی، دیدگاه کارشناسی خود را برمبنای چشم‌انداز 20 ساله و اهدافی که مدنظر است و انتظاری که از آتیه اقتصاد ما می‌رود، عرضه کند و ببیند چه کلان‌‌فرآیندهایی زاید، ناقص یا غایب است. این بازمهندسی فرآیندی که انجام شد،‌ حسب سنخیت فرآیندی نهادها با یکدیگر، تشکیل وزارتخانه‌ها یا سازمان‌های جدید را تدارک ببیند. به عبارت دیگر با یک مطالعه بازمهندسی از شناخت فرآیندها به ساختارهای جدید برسیم و نتایج این مطالعه به کارگروهی در دولت منتقل و در مورد آن بحث شود و چون این تغییر ساختار باید در نهایت به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، نتایج مطالعه برای نمایندگان هم ارسال شود.
آگاهی از افکار عمومی، خواست مردم، نظرات نخبگان، اندیشمندان و دانشگاهیان هم درواقع جزیی از فرآیند مدیریت تصمیم است. نکته مهم این است که در مدیریت تصمیم، ما باید قائل به سه سطح باشیم: سطح تحقیقات، مطالعه و بررسی اولیه؛ سطح تصمیم‌سازی و سطح تصمیم‌گیری. ما در پروسه مدیریت، چه به‌عنوان مدیر دولتی و چه به‌عنوان مدیریت بنگاهی باید به این سه مرحله اعتقاد داشته باشیم. مدیر یک بنگاه خصوصی برای تصمیم‌گیری درمورد افزایش قیمت محصولش چه باید بکند؟ باید به واحد ‏R&D‏ مجموعه خود ابلاغ کند تا این واحد با مطالعه تقاضا و کشش بازار به این نتیجه برسد که مدیریت بنگاه با افزایش قیمت محصول درآمدش بالا می‌رود یا با کاهش آن؟ چون گاهی ممکن است با کاهش قیمت، درآمد بالا رود. پس مدیریت به این مطالعه مبنایی نیاز دارد تا براساس آن تصمیم‌گیری و درنهایت آن تصمیم را اجرایی کند.
همان‌طور که اشاره شد برای بهبود نظام مدیریت اقتصادی،‌ دولت باید برای دو ضلع دیگر یعنی بازار و نهادهای مدنی، جایگاه قائل شود. نهادهای مدنی نهادهای اجتماعی یا سازمان‌های مردم‌نهاد و غیردولتی هستند که بیرون از بدنه دولت به‌صورت خودجوش برای پیگیری و دفاع از یک بعد از حقوق اجتماعی ایفای نقش می‌کنند. مثل نهاد حمایت از خانواده، نهاد حمایت از حقوق مصرف‌کننده، نهاد حمایت از محیط زیست و... اینها هرکدام در جای خود نقش و وظیفه‌ای دارند. نهادهای صنفی که مسئولیت هماهنگی و مدیریت نظام بازار را به‌عهده دارند هم سوی دیگر قضیه هستند و آنها هم جای خود را دارند و همین‌طور مجموع کارگزاران دولتی که مأموریت‌های نهادی دارند. ‏
به هر حال باید گفت: اجرای طرح ساماندهی نظام مدیریت اقتصادی هم شجاعتی مانند اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها می‌خواهد، چراکه به‌طورقطع از ناحیه ذی‌نفعان با مقاومت‌هایی روبه‌رو می‌شود. چرا که با تغییر ساختارها، منافع عده‌ای به خطر می‌افتد و یکی از دلایلی که این بازنگری‌ها درمورد یارانه‌ها تا به حال انجام نشده بود و درمورد بازمهندسی دولت هم به تعویق می‌افتد، همین مقاومت‌هاست و به همین دلیل، پیشنهاد می‌شود بازمهندسی دولت به‌عنوان یک پازل در کنار اجزای دیگر طرح تحول اقتصادی قرار بگیرد. ‏
این اقتصاددان می‌گوید: ما باید نقشه راهمان را در این مورد که با چه رویکرد توسعه‌ای می‌‌خواهیم به هدف چشم‌انداز دست یابیم، روشن کنیم. از سوی دیگر بازمهندسی نظام حکمرانی برای رسیدن به اهداف چشم‌انداز هم امری ضروری است تا دریابیم نظام حکمرانی ما برای دستیابی به اهداف باید دارای چه ویژگی‌هایی باشد و چه بازنگری‌هایی در آن انجام شود.‏
نگرشی که در چشم‌انداز 20 ساله ترسیم شده بر این اساس است که مردم باید به توانمندی‌ها و قابلیت‌هایی برسند که در جامعه نقش‌آفرین باشند و سهم خود را از اقتصاد و عواید اقتصادی دریافت کنند. دولت باید فقرا را درراستای اینکه بتوانند از میوه‌های درخت توسعه بچینند، توانمند کند نه اینکه میوه‌ها را بچیند و در دست و دهان مردم بگذارد. این نگرش‌ها در عصر امروزی نگر‌ش‌های توسعه‌ای نیستند.