مسائل ساختاري نظام آموزش عالي ايران و راه‌هاي برون‌رفت از آن در برنامه چهارم

1. درآمد

1-1. هدف از اين نوشتار، شناخت آن دسته از مسائل ساختاري و ريشه‌اي نظام آموزش عالي ايران است كه لااقل در دو دهه گذشته، مانع پويايي مطلوب آموزش عالي و پاسخگويي آن به نياز جامعه و بازار كار بوده است. در اين مقاله همچنين تلاش به عمل آمده است، در آستانه برنامه چهارم توسعه، راهكارهاي اجرايي مناسب، براي رفع موانع ساختاري و ارتقاي پويايي و ظرفيت پاسخگويي نظام آموزش عالي ايران، پيشنهاد شود.

1-2. در مديريت سازمان يا سيستم‌هاي پيچيده، مسائل سيستم بعضا به دو گروه مسائل مديريتي (Managerial)، كه در آن شيوه‌ها و ابتكار عمل‌هاي رهبران و مديران مورد بررسي قرار مي‌‌گيرد، و مسائل ساختاري (Structural)، كه در آن به مسائل مربوط به اجزاي سيستم و نحوه ارتباط بين آن‌ها پرداخته مي‌شود، تفكيك مي‌شود. اگرچه مسائل ساختاري كنوني ريشه در شيوه‌هاي مديريتي گذشته دارند، اين تفكيك در مواردي كه مسائل ساختاري مزمن مانع جدي در راه پويايي سيستم ايجاد نموده و ارتقاي كارآيي و اثربخشي سيستم، بدون اصلاحات ساختاري ميسر نباشد، مفيد است.

پيش‌فرض اصلي اين نوشتار اين است كه نظام آموزش عالي ايران نيز اين‌گونه است. منظور از مسائل ساختاري نظام آموزش عالي در اين مقاله، مجموعه عوامل سازماني، نهادها و مراجع سياستگذاري و تصميم‌گيري، ارتباط متقابل بين آن‌ها و قوانين و مقررات حاكم بر نظام آموزش عالي است، كه در پويايي و ايفاي نقش و مأموريت‌هاي اصلي اين نظام مانع ايجاد مي‌كند.

1-3. از نظر پيشينه، بررسي مسائل ساختاري نظام آموزش عالي ايران در دستور كار برنامه سوم توسعه نيز قرار داشته است.(1) در سند برنامه سوم، به نبودن اختيارات، انعطاف و پويايي در نظام آموزش عالي و مؤسسات وابسته براي پاسخگويي سريع به نيازهاي در حال تحول جامعه و رشد شتابان دنياي علم و فنآوري، عدم انسجام، هماهنگي و ثبات در سياست‌‌هاي كلان آموزش عالي متأثر از تعدد مراكز تصميم‌گيري و نيز نقيصه‌هاي قانوني، و فقدان نظام جامع و كارآمد ارزيابي و نظارت، به عنوان بخشي از مشكلات ساختاري بخش اشاره شده (بندهاي 2 تا 4 مشكلات و تنگناها،‌ ص 360، سند برنامه)، و اصلاحات سازماني در نظام آموزش عالي به منظور افزايش پويايي انعطاف و رقابت علمي از طريق اعطاي اختيارات كافي... به دانشگاه‌ها و همچنين كاهش تعدد مراجع تصميم‌گيري و...، به عنوان بخشي از سياست‌هاي راهبردي برنامه، پذيرفته شده است (بند 10 سياست‌هاي استراتژيك، همان، ص 372).

با اين وجود، ‌راهكارهاي اجرايي و قانوني مؤثر براي تحقق اين راهبرد، عملا محدود به تهيه لايحه قانوني تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فنآوري شد، كه حداكثر مي‌توانست به اصلاحات ساختاري در سطح وزارت، بيانجامد. بي‌توجهي به مسائل ساختاري موجود در سطح اول (سطح دانشگاه‌ و مؤسسات) و سطوح بالاتر (فراوزارتي) در يك نگرش جامع، موجب گرديد كه در عمل همان لايحه وزارت نيز، پس از بيش از چهار سال تلاش براي تهيه آن در وزارتخانه و تصويب در دولت و مجلس شوراي اسلامي، با رد در شوراي نگهبان به سرنوشت نامطلوب فعلي دچار شود، كه خود حاكي از وجود يك مسأله ساختاري عميق ديگر در نظام سياستگذاري كشور است!

1-4. براي بررسي مسائل ساختاري نظام آموزش عالي به صورت جامع، الگوهاي مختلفي از قبيل تحليل سيستمي يا زنجيره ارزش مي‌تواند مورد استفاده قرار گيرد. به كارگيري هر يك از اين الگوها مستلزم تعريف و اجراي يك طرح مطالعاتي تحقيقاتي است، كه تاكنون انجام نشده است و انجام آن نيز با توجه به پيچيدگي غيرعادي نظام فعلي سياستگذاري و تصميم‌گيري در كشور (ناشي از تعدد مراكز تصميم‌گيري) وقتگير و دشوار است. در اين مقاله، يك الگوي بسيار ساده شده، مبتني بر تفكيك مسائل ساختاري به سه سطح:

1. دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي،

2. وزارت،

3. فراوزارتي، و جستجوي راه‌حل‌هاي متناسب با هر سطح،

مورد استفاده قرار گرفته است. اگرچه اين برش عمودي، ممكن است در ابتدا با نگرش سيستمي ناسازگار به نظر برسد ولي تلاش به عمل آمده است عوامل مهم و تأثيرگذار بر عملكرد سيستم در هر سطح، هرچند به اجمال، مورد بررسي قرار گيرد.

2. مسائل ساختاري در سطح دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي

مهم‌ترين مساله ساختاري نظام آموزش عالي ايران در سطح دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي، فقدان حداقل استقلال عملياتي براي اداره امور دانشگاه‌ به نحو مطلوب است. و اين در حالي است كه در عرف بين‌المللي، استقلال سازماني (Institutional Autonomy) و آزادي علمي (Academic Freedom) مؤسسات آموزش عالي، از بديهي‌ترين اصول پذيرفته شده و جزو لاينفك تعريف نهاد دانشگاه محسوب مي‌شود و به رسميت شناختن و احترام به اين اصول، كاملا مستقل از ميزان وابستگي دانشگاه به منابع مالي عمومي و اعتبارات دولتي است.

بحث تفصيلي در مورد مباني نظري استقلال عملياتي و آزادي علمي دانشگاه از حوصله اين مقاله خارج است1 در زير به مروري اجمالي بر مباني و مفاهيم پذيرفته شده در اين زمينه اكتفا مي‌شود.

2-1. مروري بر مفاهيم و مباني استقلال و آزادي علمي دانشگاه

از نظر پيشينه تاريخي، با وجود آنكه اصول خودگرداني و آزادي علمي دانشگاه سابقه ديرينه داشته و از ابتداي پديد آمدن نهاد دانشگاه در قرون وسطي تاكنون همواره ماده اصلي ايده دانشگاه را تشكيل داده است، تثبيت اين اصول را مي‌توان به اوايل قرن نوزدهم ميلادي، كه وظايف و اصول حاكم بر دانشگاه در جامعه مدرن توسط همبولت (Humbult) پيشنهاد شد (و به اصول همبولتي مشهور است)، برگرداند. در قرن گذشته نيز، به ويژه پس از جنگ جهاني دوم، موضوع همواره در معرض نظريه‌پردازي و بحث در محافل علمي قرار داشته و دارد. در اين دوره اولين بار در سال 1950، در كنفرانس بين‌المللي يونسكو در شهر نيس فرانسه، سه اصل:

1. حق جستجوي دانش براي دانش و پيگيري تا هر كجا كه جستجوي حقيقت ايجاب نمايد،

2. تساهل در برابر عقيده مخالف و فارغ بودن از مداخله سياسي و،

3. التزام اجتماعي، به ترويج اصول آزادي و عدالت، كرامت و همبستگي انساني و توسعه كمك‌هاي مادي و معنوي در سطح بين‌المللي، از طريق آموزش و پژوهش، به عنوان اصول پايه ولايتجزا، كه بايد در مورد نهاد دانشگاه رعايت شود، شناخته شده است.

4. موضوع استقلال عملياتي و آزادي علمي، به عنوان بخشي از اصول بنيادي كه دانشگاه بر مبناي آن پايه‌گذاري مي‌شود، متعاقبا در بسياري از بيانيه‌ها و گزارش‌هاي اجلاس‌هاي بين‌المللي آموزش عالي، در نيمه دوم قرن گذشته، به ويژه دهه پاياني قرن، مورد تأكيد قرار گرفته است (بيانيه سي‌ينا، 1982؛ ليما، 1988؛ بولونيا، 1988؛ دارالسلام، 1990؛ كامپالا، 1990؛ سينائيا، 1992؛ توكيو، 1998). آخرين نظريه‌ها در اين زمينه در كنفرانس بين‌المللي آموزش عالي در قرن 21 (پاريس، اكتبر 1998) ارائه شده است. من جمله بيانيه انجمن بين‌المللي دانشگاه‌ها (IAU)، كه به مناسبت همين كنفرانس انتشار يافت.(4) منعكس‌كننده اجماع بين‌المللي در مورد استقلال عملياتي، آزادي علمي و مسئوليت‌هاي دانشگاه در دنياي امروز است. به دليل اهميت و جامعيت اين بيانيه، خلاصه‌اي از آن در پيوست 1 همين مقاله آمده است.

فصل مشترك تعاريفي كه از استقلال سازماني (Institutional Autonomy) يا خودگرداني دانشگاه (Self Governance) ارائه شده است، اداره مؤسسه بدون مداخله خارجي يا عدم مداخله در زندگي داخلي دانشگاه است (بند 1 بيانيه انجمن بين‌المللي دانشگاه‌ها). در تعاريف متداول، دانشگاهي مستقل محسوب مي‌شود كه بتواند، با استفاده از اساسنامه داخلي خود، گام وسيعي از تصميمات را در زمينه‌هاي: هدفگذاري و تعيين اولويت‌ها، آموزش، پژوهش، برنامه‌هاي درسي و اعتبار مدارك، جذب و تخصيص منابع به مصارف مختلف، استخدام هيأت علمي و كاركنان و گزينش دانشجو، اتخاذ كند.

در حالي كه موضوع استقلال سازماني و خودگرداني به نهاد دانشگاه يا «مؤسسه» مربوط مي‌شود، مفهوم آزادي علمي (Academic Freedom) بيشتر به افراد يا اعضاي جامعه علمي (استادان، مدرسان، پژوهشگران، دانشجويان)، در دنبال كردن آزادانه فعاليت علمي‌شان، بدون فشار خارجي، برمي‌گردد (بند 2 بيانيه، همان).

نكته مهم، كه در تمامي نظريه‌هاي مربوط به خودگرداني دانشگاه‌ مورد تأكيد قرار گرفته است اين است كه مفهوم خودگرداني (Autonomy) در اين‌جا، به معناي استقلال و خودمختاري تام و عدم وابستگي (Independence) نيست، بلكه دانشگاه نيز مانند ديگر زيرنظام‌هاي اجتماعي، با جامعه فراگير خود در اندر كنش و وابستگي است و در مقابل منابع، اختيارات و آزادي عملي كه از جامعه دريافت مي‌كند، در قبال جامعه مسئوليت (التزام اجتماعي) داشته و بايد به آن پاسخگو باشد. «نه آزادي علمي، كه بر آزادي پرس‌وجو و تدريس و آزادي آموختن براي دانشجويان تأكيد دارد، و نه استقلال دانشگاهي، امتياز محسوب نمي‌شوند، بلكه شرايط پايه و غيرقابل خدشه‌اي است كه دانشگاه را، به عنوان يك مؤسسه آموزش و فراگيري و همچنين يكايك اعضاي آن را، قادر مي‌سازد، تا مسئوليت‌هايي را كه جامعه به آن‌ها واگذار كرده است، به نحو بهينه ايفا كنند» (مقدمه، بيانيه، همان).

قدر مسلم بحث‌هاي ياد شده اين است كه ايفاي بسياري از رسالت‌هاي امروزين دانشگاه در قبال جامعه، از قبيل مشاركت در توسعه پايدار اقتصادي اجتماعي و فرهنگي، از طريق پژوهش، ‌نوآوري و توسعه يا انتقال فنآوري‌هاي مفيد و مورد نياز جامعه، تربيت نيروي انساني متخصص و مورد نياز بازار كار و جامعه، توسعه و تعالي سرمايه انساني جامعه (توسعه فردي و تعميم آموزش عالي در يك جامعه فراگير)، ارتقاي فرهنگ و تمدن و صيانت از ارزش‌ها و سلامت اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي و...، تنها با تكيه بر اين مزيت نسبي دانشگاه (يعني استقلال و آزادي علمي) ميسر و معني‌دار مي‌شود. همچنين پاسخگويي دانشگاه در برابر جامعه (التزام اجتماعي)، قابليت اعتماد (Accountability) و حفظ كيفيت و اعتبار علمي آن، با تكيه بر همين اصول بنيادين، مفهوم پيدا مي‌كند. دانشگاه فاقد هويت علمي و فرهنگي مستقل، نه مي‌تواند مؤثر باشد و نه پاسخگو.

2-2. وضعيت در ايران

در ايران، با وجود آن كه هر دو مفهوم آزادي علمي و استقلال تشكيلاتي، قرن‌ها در حوزه‌هاي علميه، به عنوان اصول زيربنا و رمز پويايي فعاليت‌هاي حوزوي، به رسميت شناخته شده و مصداق عيني داشته است، شگفت‌آور است كه اين اصول هيچ‌گاه در تاريخ نهاد دانشگاه در كشور (از تأسيس دانشگاه تهران در 1313 تاكنون)، مورد پذيرش و حمايت جدي قرار نگرفته است.

به ويژه پس از انقلاب، اين اصول بيش از گذشته تحت‌الشعاع ملاحظات سياسي قرار گرفته و رويكرد و نگاه به دانشگاه، يك نگاه ترديدآميز، بدبينانه و كنترل‌گرا بوده است(5) بررسي سير تحول قوانين و مقررات آموزش عالي، از قانون دانشگاه تهران و تشكيل وزارت علوم در سال 1346 و اصلاحيه آن در سال 1353، تا مصوبه شوراي عالي انقلاب فرهنگي در مورد هيات‌هاي امنا در سال 1367، خط‌مشي‌هاي اساسي برنامه‌هاي اول و دوم توسعه، برنامه ايران 1400 و بالاخره برنامه سوم توسعه و قانون اخير تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، نشان مي‌دهد كه موضوع  واگذاري اختيارات به دانشگاه در ايران، يك ترجيع‌بند تكراري و به قولي، هنوز يك مرثيه ناتمام است.

نگاهي گذرا به مجموعه مقاله‌ها و بحث‌هاي اولين سمينار هيأت‌هاي امناي دانشگا‌ها در بهمن سال 1375 (6) به خوبي نشان مي‌دهد كه مسأله ما پس از دو دهه از انقلاب، هنوز حول بحث‌هاي ابتدايي نحوه تمركززدايي و تفويض اختيارات محدود به دانشگاه دور مي‌زند و فاصله زيادي با مفاهيم استقلال سازماني و آزادي علمي در عرف بين‌المللي، فاصله دارد.

از نظر عملياتي، نهاد دانشگاه در ايران فاقد اختيارات اوليه زير براي اداره امور خود به نحو مطلوب است (9-7):

فقدان اختيارات لازم براي برنامه‌ريزي و مديريت منابع مالي، به دليل شمول قانون محاسبات عمومي و مقررات ذي‌حسابي،

فقدان اختيارات لازم براي برنامه‌ريزي و مديريت منابع انساني (هيأت علمي و كاركنان)، به دليل شمول مقررات استخدام كشوري و جذب هيأت علمي.

فقدان اختيارات لازم در گزينش دانشجو به عنوان درون داد اصلي دانشگاه، به دليل تمركز گزينش دانشجو در سطح وزارت.

فقدان اختيارات لازم براي برنامه‌ريزي فعاليت‌هاي آموزشي و توسعه رشته‌ها، به دليل تمركز تصميم‌گيري در وزارت،

بحث تفصيلي در موارد بالا، بويژه پيچيدگي‌هاي اداري مالي كه گريبانگير دانشگاه‌‌ها و مؤسسات آموزش عالي است، در مراجع ديگري آمده است(9) به فهرست ياد شده بالا بسنده مي‌شود.

مهم‌ترين پيآمد استمرار اين وضعيت و بي‌توجهي به استقلال عملياتي دانشگاه اين بوده است كه دانشگاه، كه از ابتدا يك نهاد وارداتي از دنياي غرب محسوب مي‌شده است، هيچ‌گاه نتواند هويت علمي و فرهنگي مستقل و واقعي خود را در جامعه پيدا كرده و با ايفاي نقش‌هاي اصلي، با محيط ملي و منطقه‌اي خود به تعامل و تعادل طبيعي برسد. در نتيجه دانشگاه به تدريج به يك نهاد اداري تبديل شده است كه فقط پاسخگوي سطح بالاتر است و تا هنگامي كه در اجراي آيين‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها كوتاهي يا انحرافي روي ندهد، عملكرد آن در تلقي مسئولان، رضايت‌بخش ارزيابي مي‌شود. ديگر پيامدهاي اين وضعيت چنين است (11-10).

ايستايي و روزمرگي مهم‌ترين نهادهاي علمي كشور2 و فراهم نبودن زمينه و امكان رشد خلاقيت، بروز ابتكار عمل، پويايي و انعطاف و به ويژه، فضاي رقابت سالم.

شكل نگرفتن بازار كار مديران دانشگاهي و عدم تلاش براي آشنايي با علوم و فنون مديريت نهادهاي علمي و پژوهشي و به ويژه مديريت منابع مالي، انساني و اطلاعات.

عدم استفاده مؤثر از منابع و امكانات بالقوه و بالفعل، پايين بودن كارايي داخلي و مهم‌تر از آن نهادينه شدن و طبيعي جلوه كردن ناكارآمدي، مشابه ساير نهادهاي اداري دولتي.

پايين بودن اثربخشي اجتماعي به دليل عدم امكان ايفاي نقش‌ها و رسالت‌هاي اصلي در جامعه به نحو مطلوب و سلب اعتماد تدريجي بخش‌هاي مختلف از دانشگاه و در نتيجه كاهش حمايت‌ها.

فقدان ارتباط منطقي و طبيعي با محيط اجتماعي و بين‌المللي و پاسخگويي به نيازهاي در حال تغيير جامعه و بازار كار.

نبود امكان برقراري يك نظام اطمينان از كيفيت و اعتباربخشي دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي به دليل فقدان اختيارات و فضاي رقابتي لازم.

بنابراين، نخستين و بنيادي‌ترين چالش پيش روي دانشگاه‌هاي ايران، كسب هويت علمي و فرهنگي مستقل، خارج شدن از حالت يك اداره يا مدرسه، و تبديل شدن به دانشگاه است، و تنها در اين صورت است كه مقوله پاسخگويي دانشگاه قابليت طرح پيدا خواهد نمود.

3. مسائل ساختاري آموزش عالي در سطح وزارت و فراوزارتي

بررسي تطبيقي نظام آموزش عالي ديگر كشورها نشان مي‌دهد كه حتي در كشورهاي با نظام كاملا آزاد و غيرمتمركز، نوعي نظام سياستگذاري و راهبردي (Governance) آموزش عالي (و در حالت كلي‌تر نظام توسعه علوم و فناوري) در سطح كلان و در سطوح بالاي تصميم‌گيري، وجود دارد(12) شكل‌گيري نظام سياستگذاري و راهبردي آموزش عالي در ايران بعد از انقلاب، تحت‌تأثير انقلاب فرهنگي و مسائل سياسي و رويكرد كنترل‌گرا در قبال دانشگاه بوده است(5) اين رويكرد پس از بازگشايي دانشگاه‌ها و تشكيل وزارت فرهنگ و آموزش عالي و شوراي عالي انقلاب فرهنگي، در عمل به صورت‌هاي مختلف (ايجاد شوراها و نهادهاي برنامه‌ريزي و نظارتي و وضع قوانين و مقررات) نمود پيدا كرده و بر تقريبا كليه شئون آموزش عالي سيطره داشته است.

برنامه‌ريزي متمركز درسي و آموزشي، گزينش دانشجو و استاد، انتصاب و تغيير روساي دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالي، برقراري نظارت بر دانشگاه‌ها از بالاترين سطوح تصميم‌گيري، حساسيت فوق‌العاده مسئولان نسبت به امور دانشجويي، ...، نمونه‌هايي از تأثير حاكميت ملاحظات سياسي و رويكرد كنترل‌گرا بر آموزش عالي ايران به شمار مي‌روند. استمرار اين رويكرد دو پيامد ساختاري مشخص را به دنبال داشته است:

شكل نگرفتن هويت مستقل علمي و فرهنگي نهاد دانشگاه و درماندگي در چرخه ديوان‌سالاري اداري مالي و پيامدهاي آن، كه در قسمت 2 مورد بحث قرار گرفت.

شكل نگرفتن يك نظام سياستگذاري منسجم، پايدار و كارآمد در سطوح بالاتر.

در نتيجه نظام آموزش عالي كشور با يكسري مسائل پيچيده ساختاري مواجه شده است كه از ويژگي‌هاي منحصر به فرد نظام آموزش عالي ايران محسوب مي‌شود و برون‌رفت از آن مستلزم طي يك فرآيند فرساينده بازنگري در بسياري از قوانين و مقررات وضع شده در اين فاصله است. برخي از مسائل ساختاري در سطوح بالاتر از دانشگاه، چنين است:

3-1. مسائل ساختاري در سطح وزارت

سطح وزارت علي‌القاعده و در عرف بين‌المللي (در مواردي كه براي آموزش يا آموزش عالي وزارت وجود دارد)، سطح سياستگذاري، برنامه‌ريزي توسعه و تعيين اولويت‌هاي ملي، تخصيص منابع، تسهيل ارتباطات، ارزيابي و صدور مجوزها است. اگرچه وظايف وزارت در قوانين قبلي و فعلي، بسياري از موارد ياد شده را پوشش مي‌دهد ولي در عمل و به دو دليل عمده (ساختاري)، هيچ كدام از نقش‌هاي ياد شده در سطح وزارت به درستي ايفا نمي‌شود:

رويكرد سنتي و ديرينه تمركزگرايي در امور اجرايي و قيموميت دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي (به جاي تمركز در سياستگذاري)، در عمل جايي و فرصتي براي ايفاي نقش‌ها و رسالت‌هاي اصلي وزارت در زمينه سياستگذاري در سطح كلان و ملي، باقي نگذاشته است. در ايران، در عين محروم بودن نظام آموزش عالي از يك ساز و كار سياستگذاري علمي و منسجم، تمركز و مداخله غيرعادي در امور اجرايي مؤسسات آموزش عالي و مراكز پژوهشي (امور اداري، مالي، گزينش دانشجو، هيأت علمي، كاركنان، حقوق و مزايا، برنامه‌ريزي توسعه، جذب و استفاده از منابع مالي و درآمدهاي اختصاصي و حتي ساخت خوابگاه‌هاي دانشجويي و ديگر فضاهاي كالبدي...) همواره برقرار بوده است.

به ويژه، دانشگاه‌هاي دولتي تحت پوشش دو وزارت اصلي متولي آموزش عالي، كه مهم‌ترين نقش‌آفرينان نظام آموزش عالي ايران محسوب مي‌شوند، اولين قرباني ديوانسالاري به شدت متمركز اداري و مالي، موجود بوده‌اند(10). خوشبختانه در سال‌هاي اخير با جهت‌گيري وزارت در جهت واگذاري هر چه بيشتر اختيارات به دانشگاه‌ها، گام‌هاي بسيار مثبتي در جهت تمركززدايي از امور اجرايي برداشته شده است (از قبيل واگذاري برنامه‌ريزي درسي، گزينش دانشجو در سطح دكتري، جذب هيأت علمي و... به دانشگاه‌ها) ولي وزارت هنوز، تا تغيير نقش از متولي بودن و قيموميت مؤسسات آموزش عالي، به نقش سياستگذاري و راهبري، فاصله زياد دارد.

در لايحه اخير تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، كه انتظار مي‌رفت لااقل به رفع موانع ساختاري در سطح وزارت بيانجامد، هنوز موارد زيادي از تمركز در امور اجرايي به چشم مي‌خورد (مراجعه شود به نقد لايحه وزارت توسط نگارنده (13))، كه بحث تفصيلي در مورد آن به ليل توقف فعلي لايحه، مفيد به نظر نمي‌رسد.

پراكندگي سازماني، تعدد مراكز تصميم‌گيري و وجود مسيرهاي موازي با عملكرد فراقانوني، از ديگر ويژگي‌هاي نظام آموزش عالي ايران در سطح وزارت در دو دهه اخير بوده است، كه عمدتا ريشه در مسائل ساختاري فراوزارتي (بند 3-2 زير) دارد و اميد مي‌رفت با قانون جديد وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، تا حدي سامان يابد.

علاوه بر دو وزارت اصلي متولي آموزش عالي پزشكي و غيرپزشكي، در حال حاضر طيف گسترد‌ه‌اي از مراكز و عوامل تصميم‌گيري، از قبيل ديگر وزارتخانه‌ها و دستگاه‌‌هاي اجرايي، سازمان‌هاي عمومي و نهادهاي انقلابي و حوزوي، شوراهاي فراوزارتي (شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي علمي كاربردي، كميته سه نفره ارزيابي رشته‌هاي دانشگاه آزاد، شوراي هدايت استعدادهاي درخشان و...)، مركز آموزش مديريت دولتي، سازمان امور اداري و استخدامي (سابق) و...، علاوه بر جذب بخش عمده‌اي از بودجه آموزش عالي، به نحوي در فرآيند سياستگذاري و تصميم‌گيري آموزش عالي دخالت دارند، كه موجب تداخل در وظايف، اتلاف فرصت‌ها و منابع و بروز تعارض در جهتگيري‌ها شده و مي‌شود (مراجعه شود به پژوهش ارزنده انجام شده در زمينه جريان‌ها مختلف آموزش عالي در چارچوب طرح نيازسنجي نيروي انساني متخصص (14)).

به اين سبب اين نظام هم از مزاياي تمركزگرايي (سرعت عمل، وحدت رويه و عملكرد مطابق برنامه و سياست‌ها) محروم مانده است و هم از كاستي‌هاي عدم تمركز (دوباره كاري، كندي در كار، در اولويت‌ قرار نگرفتن مصالح ملي، استفاده غيربهينه از منابع و تشديد نابرابري‌ها)، رنج مي‌برد (11-10).

3-2. مسائل ساختاري در سطح فراوزارتي

در ابتداي تشكيل دولت جديد جناب آقاي خاتمي در سال 1376، مشاهده شد تعداد زيادي شوراها و نهادهاي فراوزارتي وجود دارد كه تصميمات آن‌ها، بدون عبور از مسير تصميم‌گيري هيأت دولت، براي دولت ايجاد تعهد مي‌كند. همين امر موجب گرديد تا اصل تجميع وظايف اجرايي در دولت، به عنوان يكي از اصول برنامه سوم توسعه، مورد توجه قرار گيرد (بند 2-1 از رهنمودهاي اداري برنامه سوم). اينكه اين اصل در عمل و در ساير زمينه‌‌ها، به چه ميزان تحقق يافته است از موضوع اين نوشتار خارج است ولي آنچه مسلم است اين اصل در مورد آموزش عالي امكان تحقق نيافت و وجود تعدادي شوراهاي فراوزارتي، كماكان از مهمترين مسائل ساختاري نظام آموزش عالي ايران در سطح فراوزارتي، باقي ماند.

برخي از اين شوراها، كه در امور مربوط به آموزش عالي دخالت داشته يا دارند عبارتند از: شوراي عالي انقلاب فرهنگي، شوراي عالي برنامه‌ريزي، شوراي پژوهش‌هاي علمي كشور، شوراي عالي آموزش‌هاي علمي كاربردي، شوراي هدايت استعدادهاي درخشان، كميته سه نفره ارزيابي رشته‌هاي دانشگاه آزاد اسلامي و هيأت مركزي گزينش استاد.

در اين ميان شوراي عالي انقلاب فرهنگي، مهم‌ترين شوراي فراوزارتي است كه در دو دهه گذشته، بيش‌ترين نقش‌آفريني را در نظام آموزش عالي كشور داشته است. ديگر شوراهاي فراوزارتي نيز، كه به طور مستقيم يا غيرمستقيم در آموزش عالي دخالت داشته‌اند، شوراي عالي انقلاب فرهنگي به وجود آمده يا مورد حمايت واقع شده‌اند.

شوراي عالي انقلاب فرهنگي در آذر ماه 1363، جايگزين ستاد قبلي انقلاب فرهنگي (مصوب 23/2/1359 شوراي انقلاب) شد. اهداف اوليه تشكيل شوراي عالي را، گسترش و نفوذ فرهنگ اسلامي، تزكيه محيط‌هاي علمي و فرهنگي، تحول دانشگاه‌ها و مدارس، تعميم سوادآموزي و حفظ و احياي آثار ملي و اسلامي، تشكيل مي‌داد (15) از نظر پيشينه در تاريخ بعد از انقلاب، ابتدا در 19/2/1359، تشكيل شوراي عالي فرهنگ و آموزش عالي، با اهداف مشابه (تحقق فرهنگ انقلابي، ايجاد نظام آموزشي نوين و آموزش عالي، گسترش فرهنگ و تمدن اصيل اسلامي، و...) به تصويب شوراي انقلاب رسيده بود(16) ولي با تعطيلي دانشگاه‌ها، فرصت شكل‌گيري پيدا ننمود و به جاي آن، عملا ستاد انقلاب فرهنگي و متعاقبا شوراي عالي انقلاب فرهنگي تشكيل شد.

تفاوت اساسي شوراي قبلي فرهنگ و آموزش عالي و شوراي عالي انقلاب فرهنگي، در اين بود كه شوراي اول، به عنوان بالاترين مرجع تصويب ضوابط و مقررات آموزش عالي (ماده 5)، وابسته به وزارت فرهنگ و آموزش عالي بود (سازمان اداري آن طبق ماده 1 قانون مربوط، يكي از واحدهاي وزارت محسوب مي‌شد)، در حالي كه شوراي عالي دوم، با دبيرخانه و سازمان مستقل، در خارج از وزارت شكل گرفت و بدين‌ترتيب وزارت نقش منطقي دبيرخانه‌هاي خود در شوراي عالي را كه مي‌توانست در سرنوشت نظام آموزش عالي تعيين‌كننده باشد، از دست داد.

و اين نقطه شروعي بود براي شكل‌گيري تعدد مراجع تصميم‌گيري در آموزش عالي، كه تا به امروز نيز ادامه يافته و تنها ابعاد آن گسترده‌تر شده است. وزارت كه از يكسو عضو هيأت دولت و تابع قوه مجريه بود، مي‌بايد مجري مصوبات يك شوراي فراوزارتي مستقل از قوه مجريه نيز، باشد. اگرچه اين واقعيت كه رياست شوراي عالي انقلاب فرهنگي با رئيس‌جمهور (رئيس قوه مجريه) است، مي‌تواند از نظر حقوقي مفيد و موجب هماهنگي شود، ولي اين امر در عمل و در موارد زيادي نتوانسته است تداخل وظايف و تعارض بين مصوبات شوراي عالي و وزارت را حل كند.

اگرچه چنان كه در بالا  آمد، شوراي عالي انقلاب فرهنگي با هدف سياستگذاري كلان فرهنگي در سطحي گسترده‌تر از آموزش عالي، يعني در سطح جامعه، به وجود آمد و دليل توجيهي استقلال دبيرخانه آن از وزارت فرهنگ و آموزش عالي نيز ابتدائا همين بود، ولي اين شورا پس از تشكيل و پس از بازگشايي دانشگاه‌ها، بيشترين هم خود را مصروف آموزش عالي نمود. آمار موضوعي مصوبات شورا در پنج ساله اول فعاليت (72-1363) نشان مي‌دهد، بالغ بر 75 درصد مصوبات شورا به آموزش عالي اختصاص داشته است (18-17). اين درصد در 5 ساله دوم و سوم فعاليت، به ترتيب به حدود 60 درصد و 50 درصد كاهش يافته است. جالب اين كه مصوبات شورا در زمينه فرهنگ عمومي در همين سه دوره به ترتيب 13 درصد، 23 و 10 درصد بوده است.

به همان اندازه كه تمركز فعاليت شورا روي آموزش عالي در ابتداي كار و پس از بازگشايي دانشگاه‌ها، طبيعي و منطقي به نظر مي‌رسيد، استمرار آن از يك‌سو و پايين بودن فعاليت در زمينه سياستگذاري كلان فرهنگي جامعه، كه رسالت اصلي و علت وجودي شورا را تشكيل مي‌داده است، غيرعادي مي‌نمود. انعكاس اين امر موجب شد كه مقام معظم رهبري در ديماه سال 1373، با ارزيابي يك دهه فعاليت شورا، خواستار بازنگري در شرح وظايف و تركيب شورا، در جهت ارتقاي اثربخشي اجتماعي و پرداختن جدي‌تر شورا به مسائل فرهنگ عمومي شوند، كه منجر به نظرخواهي از اعضاي شورا و ديگر صاحبنظران و تهيه گزارش‌هاي تحليلي روي عملكرد شورا گرديد (21-19) تحليل‌هاي به عمل آمده نشان داد شوراي عالي از رسالت‌‌هاي اوليه خود (گسترش و نفوذ فرهنگ اسلامي در جامعه و اعتلاي فرهنگ عمومي) فاصله گرفته و عملا به شوراي عالي آموزش عالي تبديل شده است.

ارزيابي‌هاي ديگري نيز، در مورد بسته عمل كردن شوراي عالي و عدم ارتباط با دنياي بيرون و بهره‌گيري از متفكران و خبرگان، نارسايي در سازوكارهاي حقوقي ابلاغ و نفوذ مصوبات شورا و تعارض آن با ساير قوانين و مقررات موجود، و... بعمل آمد، كه از موضوع بحث اين نوشتار خارج است. نهايتا اهداف و وظايف بازنگري شده شوراي عالي، پس از بحث در بيش از شش جلسه شورا، در آبان ماه 1376 به تصويب رسيد (22) در آيين‌‌‌نامه جديد، اهداف شورا بدون تغيير ماند ولي وظايف آن، از ده وظيفه در آيين‌نامه سال 1363، به 28 وظيفه، گسترش يافت.

با وجود نقش سازنده شوراي عالي، در شكل‌دهي به نظام آموزش عالي در دهه اول فعاليت، به تدريج تعارض حقوقي بين مصوبات شورا و تداخل وظايف با وزارت فرهنگ و آموزش عالي وقت رو به تزايد گذاشت. صدور مجوز به مؤسسات آموزش عالي، كه به هر دليل با ضوابط شوراي گسترش آموزش عالي موفق به اخذ مجوز نمي‌شدند، ايجاد شوراي‌هاي فراوزارتي با اختيارات موازي وزارت (نظير شوراي عالي آموزش‌‌هاي علمي كاربردي 24-23)، رسميت بخشيدن به ضوابط خاص جريان آموزش عالي غيردولتي و عملكرد فراقانوني آن، نقض مصوبات و مجوزهاي وزارت در برخي موارد (از قبيل توسعه مؤسسات آموزش عالي غيردولتي غيرانتفاعي) و... نمونه‌هايي از مداخله‌هاي اجرايي روزمره نهادي است كه رسالت عمده آن سياستگذاري كلان فرهنگي بوده است.

پيامدهاي اين وضع در دهه دوم فعاليت شوراي عالي عبارت بوده است از: سلب اختيار و ابتكار عمل از وزارت فرهنگ و آموزش عالي و تبديل آن به يك مجري ساده مصوبات شوراي عالي و شوراهاي فراوزارتي وابسته. تضعيف شوراي گسترش آموزش عالي و ضوابط كنترل كيفي مؤسسات آموزش عالي، باز شدن راه دور زدن وزارت و ضوابط آن و سرانجام، حذف عملي هيأت دولت از فرايند سياستگذاري در آموزش عالي.

و بالاخره تشخيص تعارض لايحه تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فناوري با وظايف شوراي عالي انقلاب فرهنگي توسط شوراي نگهبان در سال گذشته، نقطه اوج بحران ماهيت حقوقي شوراي عالي را به نمايش گذاشت. مواردي از وظايف وزارت يا شوراي عالي علوم، تحقيقات و فناوري در لايحه قانوني، كه به تشخيص شوراي نگهبان با وظايف شورايعالي انقلاب فرهنگي تداخل دارد، بسيار گسترده است (31 مورد 25) ولي نگاهي اجمالي به عناوين برخي موارد تعارض ذكر شده از قبيل: تدوين سياست‌هاي جامع عملكرد نظام علوم، تحقيقات و فناوري (بند ج)، معيارهاي پذيرش دانشجو (بند ب-1)، ارزيابي مستمر فعاليت واحدهاي آموزش عالي (بند ب-6)، صدور مجوز انجمن‌هاي علمي و ارزيابي مستمر فعاليت آنان (بند ب-7)، صدور مجوز تاسيس دانشگاه‌ها و مراكز دولتي و غيردولتي با مشاركت خارجي (بند ب-15)، انطباق فعاليت‌هاي آموزشي ساير وزارتخانه‌‌ها و دستگاه‌هاي اجرايي (بند 7) و...، به خوبي نشان مي‌دهد چگونه رسالت‌هاي اصلي شوراي عالي در سياستگذاري كلان فرهنگي و حتي آموزش عالي، با وظايف اجرايي مرتبط با وزارت و هيأت دولت (قوه مجريه) آميخته شده است و معلوم نيست اين نهاد فراوزارتي، كه در مقدمه آيين‌نامه جديد شرح وظايف آن (22) آمده است مصوبات آن حكم قانون دارد، بالاخره يك نهاد سياستگذاري و قانونگذاري (مكمل قوه مقننه) است يا بخشي از قوه مجريه، با وجود بحث‌هاي مفصلي كه در سال‌هاي اخير در مورد ماهيت و جايگاه حقوقي شوراي عالي انجام شده است، نگارنده ورود به مناقشه حقوقي در اين زمينه را مفيد كارساز نمي‌داند، زيرا در چارچوب قانون اساسي فعلي، براي وظايف و اختيارات شوراي عالي، به عنوان يك نهاد وابسته به رهبري، حقيقتي قابل تصور نيست. شورا همواره مي‌تواند شرح وظايف خود را بازنگري كرده و گسترش دهد (مانند بازنگري مصوب سال 1376) يا آن‌گونه كه مايل است تفسير كند و به تأييد مرجع بالاتر خود (رهبري نظام) برساند. رفع تعارض موجود بين وظايف شوراي عالي و قوه مقننه و مجريه، راه‌حل ريشه‌اي‌تري را مي‌طلبد كه در زير پيشنهاد شده است (بند 4-3).

3-3. قوانين و مقررات حاكم بر نظام آموزش عالي

بررسي‌هاي به عمل آمده نشان مي‌دهد كه قوانين و مقررات موجود آموزش عالي، با وجود حجم زياد، به دليل رعايت نكردن معيارهاي عمومي حقوقي (معلوم نبودن كيفيت نسخ قوانين پيشين؛ وجود عبارات مجمل و مبهم كه موجب بروز برداشت‌ها و تفسيرهاي گاه متضاد از يك متن مي‌شود؛ عيني نبودن ملاك‌ها؛ كيفيت نامطلوب به كارگيري اصطلاحات، مواد و قواعد دستوري و تنقيح و تدوين؛ نكردن پيش‌بيني ضمانت اجرا؛ عدم رعايت اصل كليت يا تفصيل؛ عدم رعايت سلسله مراتب قوانين) و معيارهاي حقوق اداري (تداخل اهداف، وظايف و مسئوليت‌ها؛ جامع نبودن اركان سازمان؛ متناسب نبودن اختيارات و مسئوليت‌ها؛ ناهماهنگي آيين‌نامه‌هاي اداري با قوانين كشور و وجود تعارض و تناقض در آن‌ها؛ تناسب نداشتن ماهيت و عنوان حقوقي سازمان‌ها با قوانين و مقررات مربوط به آن‌ها؛ جامعيت نداشتن قوانين)، از كيفيت مطلوب برخوردار نيستند و خود از عوامل شفاف نبودن؛ تداخل و تعارض مسئوليت‌ها به شمار مي‌آيند (26).

قوانين سرنوشت‌‌ساز نظير «تشكيل هيأت‌هاي امناي دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي و پژوهشي (مصوب 1367/12/23 شوراي عالي انقلاب فرهنگي)»، نحوه انجام امور مالي و معاملاتي دانشگاه‌ها (مصوب مجلس شوراي اسلامي)، ارزشيابي رشته‌هاي دانشگاه آزادي اسلامي (مصوب مجلس شوراي اسلامي)، و حتي لايحه قانوني جديد تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، نمونه‌هاي بارزي از نارسايي‌هاي موجود در تدوين قوانين و مقررات آموزش عالي است (11-10).

4. راهكارهاي رفع موانع ساختاري آموزش عالي در برنامه چهارم

با توجه به اينكه اين نوشتار در آستانه طراحي و تصويب برنامه چهارم توسعه انتشار مي‌يابد، در زير تلاش شده تا راهكارهاي اجرايي مشخصي كه مي‌تواند به رفع موانع ساختار آموزش عالي كمك كند، پيشنهاد شود. در اين جا نيز راه‌حل‌ها در سه سطح دانشگاه، وزارت و فراوزارتي تنظيم شده‌اند:

4-1. رفع موانع ساختاري در سطح دانشگاه

چنان كه در بخش 2-1 آمد، مهم‌ترين مسأله ساختاري نظام آموزش عالي ايران در سطح دانشگاه، فقدان حداقل استقلال عملياتي براي اداره امور دانشگاه به نحو مطلوب است (كه در منشور توسعه علمي ايران (بيانيه 80) نيز مورد تأكيد قرار گرفته است3 (27)). رفع اين معضل ساختاري مستلزم قانونمند كردن نحوه اداره امور دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي، از طريق تهيه و تصويب يك لايحه قانوني خاص دانشگاه، است. دلايل عمده نياز به قانون جديد چنين است:

راهكار اصلي استقلال عملياتي دانشگاه، خروج از قانون محاسبات عمومي و ذي‌حسابي، استخدام كشوري و قانون كار است و اين بدون تصويب قانون خاص ميسر نيست.

قانون فعلي مالي معاملاتي دانشگاه‌ها و آيين‌نامه اجرايي مربوط (كه مبتني بر قانون محاسبات عمومي و ذي‌حسابي است)، استمرار حاكميت ديوانسالاري اداري مالي بر دانشگاه‌ها است و بدون تصويب قانون جديد قابل نسخ نيست.

آيين‌نامه هيأت امناي مصوب شوراي عالي انقلاب فرهنگي، با وجود آن كه با هدف تفويض اختيار بيش‌تر به دانشگاه‌ها تهيه شده است، در مواردي ناقض استقلال عملياتي است (به دليل مفروض گرفتن قوانين استخدام كشوري).

لايحه قانون جديد وزارت علوم، تحقيقات و فناوري نيز، با وجود طرح موضوع استقلال دانشگاه در ماده 11، بدون پرداختن به نسخ صريح قوانين متعارض، عملا موضوع را به آينده احاله كرده است.

علاوه بر دلايل ياد شده ذكر اين نكته اهميت دارد كه فعاليت نهاد دانشگاه، براساس اصول متعارف استقلال عملياتي و آزادي علمي، در چارچوب هيچ يك از الگوهاي سازماني تعريف شده در قوانين كشوري تاكنون (از قبيل: مؤسسه دولتي، شركت دولتي، نهاد انقلابي، نهاد عمومي غيردولتي و امثالهم) به طور كامل و مطلوب قابل تحقق نيست. اين امر به تنهايي، تصويب يك قانون خاص براي دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي را ايجاب مي‌كند.

با توجه به نكات ياد شده بالا، در حال حاضر دو راه‌حل اجرايي براي حل اين معضل ساختاري به نظر مي‌رسد:

الف) تهيه و تصويب يك لايحه جامع براي نحوه اداره امور دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي، كه دربرگيرنده كليه اصول و نيازهاي قانوني لازم باشد.4 اتخاذ اين راه‌حل اين نگراني را دربردارد، كه ظرافت‌هاي بسيار زياد حقوقي و كارشناسي بكار رفته در تهيه چنين لايحهاي، در مراحل بعدي تأييد و تصويب در سطح وزارت، دولت و مجلس، دستخوش تغييرات زياد شده و از هدف اصلي دور افتد (تجربه تهيه و تصويب لايحه وزارت علوم و تحقيقات و فناوري در سال‌هاي اخير، اين نگراني را تأييد مي‌كند).

ب) تصويب كليات لايحه، دربرگيرنده اصول و نيازهاي قانوني اصلي، در قانون برنامه چهارم و واگذاري تصويب جزئيات اجرايي به دولت پس از آن. پيش‌نويس اين كليات در پيوست 2 اين مقاله پيشنهاد شده است. با تصويب اين مواد قانوني سنگ‌بناي لازم براي خودگرداني دانشگاه‌ها گذاشته شده و تصويب آن نيز بسيار سهل‌تر خواهد بود.

4-2. رفع موانع ساختاري در سطح وزارت

لايحه تشكيل وزارت علوم، تحقيقات و فناوري، كه در اجراي يكي از سياست‌هاي برنامه سوم تهيه شده است، مي‌تواند پس از رفع برخي كاستي‌ها، محمل قانوني لازم را براي برطرف كردن موانع ساختاري در سطح وزارت، ايجاد كند. به اعتقاد نگارنده رد قانون وزارت در شوراي نگهبان و ثمربخش نبودن مذاكرات پس از آن، فرصت بسيار مناسبي را براي بازنگري و رفع كاستي‌هاي لايحه در اختيار وزارت قرار داده است. با توجه به آشنايي كامل وزير محترم با سوابق لايحه، توصيه مي‌شود اين بازنگري، كه به سرعت عملي است، هر چه سريع‌تر انجام شود.

اصول مهمي كه بايد در اين بازنگري مورد توجه قرار گيرد عبارتند از: اصل تجميع كليه وظايف اجرايي در دولت، اصل كاهش نقش تصدي‌گري وزارت و تمركززدايي و اصل اجتناب از تعدد مراكز تصميم‌گيري. همچنين توصيه مي‌‌شود در جهت رفع ايراد مورد اشاره شوراي نگهبان در زمينه تداخل وظايف شوراي عالي انقلاب فرهنگي با شوراي عالي علوم، تحقيقات و فناوري، شوراي اخير در بازنگري لايحه حذف و نقش آن به هيأت وزيران واگذار شود. علاوه بر آن كه ايجاد شوراهاي عالي مشابه در گذشته (نظير شوراي عالي صنايع)، تجربه موفقي نبوده است، اين راه‌حل با اصل تجميع وظايف اجرايي در دولت نيز هماهنگي بيش‌تري دارد.

4-3. رفع موانع ساختاري در سطح فراوزارتي

رفع موانع ساختاري نظام آموزش عالي در سطح فراوزارتي، كه عمدتا به تداخل وظايف وزارت با شوراي عالي انقلاب فرهنگي و ابهام‌هاي موجود در مورد جايگاه حقوقي اين شورا برمي‌گردد (فصل 3-3 همين مقاله)، پيچيدگي خاصي دارد و راه‌حل‌هاي ساده را برنمي‌تابد. به اعتقاد نگارنده راه‌حل ريشه‌اي اين معضل، ارتقاي جايگاه فعلي شوراي عالي انقلاب فرهنگي، به يك جايگاه قانوني مستحكم در قانون اساسي، از طريق ادغام آن در مجمع تشخيص مصلحت نظام است. اين گزينه از دلايل توجيهي قوي زير برخوردار است:

رسالت اصلي شوراي عالي انقلاب فرهنگي، كه بارها مورد تأكيد رهبر انقلاب قرار گرفته است، سياستگذاري كلان فرهنگي و اعتلاي فرهنگ و ارزش‌هاي اسلامي در جامعه است. اين رسالت با رسالت‌هاي مجمع تشخيص مصلحت نظام كه طبق ماده قانون اساسي، رسالت تعيين سياست‌هاي كلي نظام را برعهده دارد، همسويي كامل دارد و در واقع زيرمجموعه‌اي از آن محسوب مي‌شود. با قبول اين گزينه، شوراي عالي انقلاب فرهنگي به عنوان يكي از كميسيون‌هاي تخصصي شوراي تشخيص مصلحت، در زمينه امور فرهنگي و آموزشي، فعاليت خواهد كرد.

اعضاي شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز، همانند مجمع تشخيص مصلحت، همگي از طرف رهبري منصوب مي‌شوند و از اين نظر نيز همسويي كامل بين دو شورا وجود دارد (هر دو نهاد وابسته به رهبري هستند).

مجمع تشخيص مصلحت داراي جايگاه مستحكم و وظايف مشخص در قانون اساسي است و ادغام شوراي عالي انقلاب فرهنگي در آن، جايگاه قانوني اين شورا را ارتقا مي‌بخشد و از آن رفع ابهام مي‌كند. در اين صورت مصوبات شورا از مجراي قانوني مشخص نفوذ پيدا نمود و بر آن نظارت خواهد شد.

شوراهاي تخصصي وابسته به وزارتخانه‌هاي مختلف (نظير شوراي فرهنگ عمومي و شوراي آموزش و پرورش) نيز خواهند توانست در چارچوب سياست‌هاي كلان مصوب مجمع تشخيص مصلحت، هم خود را بيش‌تر معطوف اتخاذ سياست‌هاي اجرايي كنند، بدون آنكه اصل تجميع وظايف اجرايي در دولت خدشه‌دار شود. بدين‌ترتيب تفكيك بهتر قوا، تقسيم كار روشن و قانوني و انسجام بيش‌تر در سياستگذاري و اجرا بوجود خواهد آمد.

بديهي است گزينه پيشنهادي، كه دگرگوني در روند موجود ايجاد خواهد كرد، بايد در سطوح بالاي تصميم‌گيري مورد بررسي قرار گيرد. بدين‌منظور پيشنهاد مي‌شود اين موضوع، خود به عنوان يك سياست كلان مديريتي، ابتدا در مجمع تشخيص مصلحت نظام مطرح شود و پس از دستيابي به يك اجماع مناسب، به تأييد مقام معظم رهبري برسد.

كلام آخر اين كه، شوراي عالي انقلاب فرهنگي پس از دو دهه فعاليت، نياز به يك پارادايم جديد دارد. علاوه بر اين، اگر عدالت «قرار گرفتن هر چيز در جايگاه مناسب خود»، تعريف شود، زمان آن فرارسيده است كه شوراي عالي انقلاب فرهنگي نيز جايگاه واقعي خود را، در سياستگذاري كلان، پيدا كند.

پيوست 1

خلاصه بيانيه مجمع بين‌المللي دانشگاه‌ها (IAU)

در مورد استقلال سازماني، آزادي علمي و مسئوليت اجتماعي دانشگاه

توضيح: بيانيه داراي يك مقدمه و 14 ماده است، در زير گزيده‌هايي از هر يك، با تيتربندي، آورده شده است.

پيشينه

در بيانيه كنفرانس بين‌المللي يونسكو در سال 1950، دانشگاه‌هاي دنيا بر سه اصل تفكيك‌ناپذير، كه هر دانشگاهي بايد بر آن مبتني باشد، تأكيد كردند:

حق جستجوي دانش براي دانش و پيگيري تا هر كجا كه جستجوي حقيقت ايجاب كند.

تساهل در برابر عقيده مخالف و فارغ بودن از مداخله سياسي.

التزام داشتن به عنوان نهادهاي اجتماعي، به ترويج اصول آزادي و عدالت، كرامت و همبستگي انساني و توسعه كمك‌هاي مادي و معنوي در سطح بين‌المللي، از طريق آموزش و پژوهش.

اصول و باورها

توسعه انساني و گسترش دائمي دانش، مستلزم آزادي آزمون و پرس‌وجو است و آزادي علمي و استقلال دانشگاه، براي تحقق اين هدف، اساسي است.

دانشگاه براي خود و حتي براي دانش به وجود نمي‌آيد بلكه براي منافعي به وجود مي‌آيد كه براي نوع انسان و جامعه دربردارد.

نه آزادي علمي، كه بر آزادي پرس‌وجو و تدريس و آزادي آموختن براي دانشجويان تأكيد دارد و نه استقلال دانشگاهي، امتياز نيست، بلكه شرايط پايه و غيرقابل خدشه‌اي است كه دانشگاه را به عنوان يك مؤسسه آموزش و فراگيري و همچنين يكايك اعضاي آن را، قادر مي‌سازد، تا مسئوليت‌هايي را كه جامعه به آن‌ها واگذار نموده است، به نحو بهينه ايفا نمايند.

تعريف استقلال سازماني (institutional Autonomy)

اين اصل مي‌تواند به صورت درجه‌اي از استقلال نسبت به مداخله بيروني تعريف شود كه دانشگاه، براي سازماندهي و مديريت داخلي خود، توزيع منابع مالي و توليد درآمد از منابع غيرعمومي، استخدام كاركنان، تعريف شرايط تحصيل و بالاخره آزادي تدريس و پژوهش، به آن نيازمند است.

تعريف آزادي علمي (Academic Freedom)

اصل آزادي علمي مي‌تواند به عنوان آزادي اعضاي جامعه علمي (هيأت علمي)، مدرسان و دانشجويان، در دنبال كردن فعاليت علمي‌شان در چارچوب تعيين شده توسط آن جامعه علمي، از نظر قواعد اخلاقي و استانداردهاي بين‌المللي، بدون فشار خارجي تعريف شود.

اختيار در برابر مسئوليت

اختيار مسئوليت به دنبال دارد. بار اين مسئوليت، به ميزان وابستگي به دولت و جامعه، بر دوش افراد و دانشگاهي كه عضو آن هستند، سنگيني مي‌كند.

آزادي علمي تعهد هر يك از اعضاي جامعه علمي را، نسبت به: كيفيت، نوآوري، گسترش مرزهاي دانش از طريق پژوهش، و نشر نتايج آن از طريق آموزش و انتشارات، به دنبال دارد.

آزادي علمي همچنين تعهد اخلاقي اعضاي جامعه علمي را، نسبت به هدايت تحقيقات، چه از نظر اولويت‌هاي تحقيقاتي و چه از نظر پيامدهاي آن براي بشريت و طبيعت، ايجاب مي‌كند.

دانشگاه نيز به سهم خود وظيفه دارد تا پايبندي جمعي خود به كيفيت و اخلاق، انصاف و تساهل اجتماعي، ‌حفظ و ارتقاي استانداردها (علمي در آموزش و پژوهش و اداري در فرآيندها)، پاسخگويي و حساب پس دادن به جامعه، خود ارزيابي و شفافيت در نحوه خودگرداني سازماني را، به جامعه نشان دهد.

وظايف مسئولان

ذي‌نفعان دولتي يا خصوصي نيز متقابلا موظف‌اند: از مداخله‌هاي سليقه‌اي احتراز و شرايط لازم براي بهره‌گيري افراد عضو حرفه آكادميك از آزادي علمي و استقلال سازماني دانشگاه را، مطابق با استانداردهاي شناخته شده بين‌المللي، فراهم آورند.

مسئوليت جهاني

تعهد نسبت به انتقال و توسعه دانش، هدف بنيادي است كه آزادي علمي و استقلال سازماني به خاطر آن ضروري و به رسميت شناخته شده است. چون دانش جهاني است، اين تعهد نيز چنين است.

در حالي كه استقلال سازماني و آزادي علمي از نظر تاريخي در چارچوب معيارهاي ملي شكل گرفته است، دانشگاه‌ها از بدو پيدايش، نسبت به اصول جهاني بودن و بين‌المللي بودن، پايبندي فكري و معنوي خود را بروز داده‌اند. براي آنكه دانشگاه‌ها بتوانند به يك جامعه جهاني خدمت كنند، ضرورت دارد استقلال سازماني و آزادي علمي دانشگاه، سنگ زيربناي يك قرارداد اجتماعي جديد را تشكيل دهد، قراردادي دربرگيرنده ارزش‌هاي مشترك بشري و انتظارات دنيايي كه مرزهاي آن به سرعت در حال اضمحلال است.

پيوست 2

مواد قانوني پيشنهادي براي برنامه چهارم توسعه

در مورد خودگرداني دانشگاه‌ها

دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالي و تحقيقاتي داراي شخصيت حقوقي مستقل هستند كه برابر آيين‌نامه‌هاي خاص، كه به تصويب هيأت امناي آن‌ها مي‌رسد، اداره مي‌شوند. نحوه تشكيل، تركيب اعضا وظايف و اختيارات هيأت امنا، طبق آيين‌نامه‌اي خواهد بود كه توسط وزارت علوم تحقيقات و فناوري تهيه و به تصويب هيات دولت مي‌رسد.

از تاريخ تصويب اين قانون برنامه:

الف) دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالي و پژوهشي از شمول قانون محاسبات عمومي، قانون مالي معاملاتي دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي و تحقيقاتي و آيين‌نامه‌هاي اجرايي مربوط، مستثني و ترتيب رسيدگي به حساب‌ها و امور مالي و همچنين نحوه مصرف اعتبارات و وصول درآمدهاي عمومي و اختصاصي آن‌‌ها، تابع آيين‌نامه مالي معاملاتي مصوب هيأت امناي دانشگاه‌ خواهد بود. دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقيقاتي مشمول اين قانون داراي بازرس و حسابرس رسمي خواهند بود. آيين‌نامه حسابرسي و نظارت بر امور مالي معاملاتي دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقيقاتي توسط وزارت تهيه و به تصويب هيأت دولت خواهد رسيد.

ب) امور استخدامي كاركنان، اعم از هيأت علمي و غير آن، تابع اساسنامه دانشگاه يا مؤسسه و آيين‌نامه استخدامي مصوب هيأت امنا بوده و از شمول قانون استخدام كشوري، قانون نظام هماهنگ پرداخت، قانون كار و ديگر قوانين مغاير خارج است.

ج) شمول اين قانون به هر يك از دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي و تحقيقاتي، مطابق آيين‌نامه اجرايي اين قانون خواهد بود كه توسط وزارت علوم، تحقيقات و فناوري تهيه و به تصويب هيأت دولت مي‌رسد.