نقاط ضعف و قوت تمامی برنامه‌های پنج ساله توسعه کشور

(روزنامه آفتاب يزد ـ 1395/01/14 ـ شماره 4577 ـ صفحه 13)

سندهای ناکام

از تاریخ بعد از انقلاب اسلامی به جز برنامه ششم، پنج برنامه پنج ساله برای توسعه کشور تهیه و اجرایی شده است. کارشناسان معتقدند تاکنون حتی 40 درصد این برنامه‌ها به عرصه عمل نرسیده است. در حقیقت یکی از دلایلی که باعث شده تا این برنامه‌ها صرفا در حد چشم انداز و برنامه‌های کلان باقی بماند، عدم تناسب طرح‌ها و سیاست‌های مطرح شده در برنامه‌ها با واقعیات روز حاکم بر کشور است. به طوری که برخی برنامه‌ها آنچنان آرمان گرایانه و غیرواقعی است که شاید تا سال‌های طولانی نتواند رنگ واقعیت به خود بگیرد و همین رویکرد عملا باعث شده تا سندهای چشم انداز توسعه در حد یک کتاب آرزو باقی بماند. تاکنون به جز برنامه پنجم، درطول 25 سال گذشته 5 برنامه عملیاتی شده که آفتاب یزد در ادامه به بررسی نقاط قوت، ضعف ، علل ناکامی و میزان موفقیت آنها پرداخته است.

توسعه ایران قبل از انقلاب

تاریخ قبل از انقلاب اسلامی نشان می دهد که اولین سند چشم انداز توسعه کشور در سال ۱۳۲۷ با محوریت توسعه عمرانی کشور در مدت زمان 7 سال عملیاتی و بودجه ای معادل ۵ میلیارد و ۶۷۹ میلیون و ۶۵۰ هزار ریال نیز برای این برنامه درنظر گرفته شد. دومین برنامه نیز 7 سال بعد در سال ۱۳۳۴ اجرایی شد. برخی از اهداف این سند، تکمیل راه آهن، بنادر و راه‌ها و سدها، احداث کارخانجات و بهره برداری از معادن کشور تعیین شده بود. در سال ۱۳۴۶ نیز سومین برنامه کشور به مجلس وقت تقدیم شد که این برنامه نخستین برنامه پنج ساله در تاریخ قبل از انقلاب تلقی می شود. اهداف تعریف شده در این برنامه عمدتا در زمینه اعتبارات بخش کشاورزی و آبیاری بود و درآمد برنامه نیز از درآمدهای حاصل از فروش نفت در نظر گرفته شده بود. تاریخ دانان بر این باورند که در این برنامه اتکا به درآمدهای نفتی بسیار بیشتر از سایر برنامه‌هاست. در این میان اما، با شکست اصلاحات توسعه کشاورزی که یکی از اهداف این برنامه بود، عملا باعث شد تا در برنامه ۵ ساله بعدی یعنی برنامه چهارم عمده نگاه بر توسعه صنعت متمرکز شود. از همین روی برنامه‌هایی برای ارتقا و پیشرفت بخش‌های دامپروری، صنایع و معدن، آب، برق، حمل و نقل و ارتباطات، مخابرات، عمران و نوسازی ،مسکن، آموزش و پرورش، بهداشت و رفاه اجتماعی دردستور کار قرار گرفت. اما برنامه پنجم قبل از انقلاب که در واقع آخرین برنامه قبل از انقلاب نیز تلقی می شود از سال ۱۳۵۲ آغاز شد. این برنامه که طراحان آن رویای صنعتی شدن ایران رادر آن مقطع زمانی و برای دورنمایی 20 ساله در سر می پروراندند، عملا بسیار غیرواقعی بود. در آن مقطع زمانی و درسال 52 به دلیل برخی بحران‌های منطقه ای حاصل از جنگ کشور‌های عربی، قیمت نفت اوجی چشمگیر داشت. همین مسئله به دلیلی تبدیل شد تا ایده‌هایی غیرعملی و رویایی دراین برنامه گنجانده شود. دراین برنامه علاوه بر راهکارهایی برای رشد صنعتی کشور، نگاهی بی پروا نیز به تامین و خرید سلاح نیز وجود داشت و به همین دلیل خریدهای نظامی بزرگ از آمریکا در این مقطع زمانی آغاز شد. در آخرین برنامه قبل از انقلاب به رشد پایدار اقتصادی ،محیط زیست، تولید ناخالص ملی داخلی و عدالت اجتماعی نیز تاکید شده بود، اما باز هم به دلیل اتکا و اعتماد به دلارهای حاصل از فروش نفت و از سوی دیگر با کاهش قیمت نفت تمام این رویا پردازی‌ها بر باد رفت.

اوضاع برنامه ریزی برای توسعه بعد از انقلاب

پس از انقلاب اسلامی در سال 1357 و متعاقب آن آغاز جنگ هشت ساله تحمیلی عملا مسیر تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه کشور بسیار پردست انداز شد. به این صورت که سیستم برنامه ریزی برای توسعه کشور تا سال‌های پایانی دهه 60 در مدتی طولانی بیش از یک دهه، به حاشیه رفت. اما همزمان با پایان قطعی جنگ در سال 67 ضرورت بازسازی اقتصاد آسیب دیده به منظور بهبود معیشت مردم قویا احساس شد و به همین دلیل اولین برنامه پنج ساله توسعه از سلسله پنجگانه این برنامه‌ها، در سال 68 طراحی و اجرا شد.

برنامه توسعه پنج ساله اول با محوریت بازسازی خسارت‌های جنگ

اولین برنامه پنج ساله توسعه به صورت رسمی در بازه زمانی 69 تا 73 با محوریت آزادسازی اقتصادی اجرایی شد. از اهداف تعریف شده مهم این برنامه توسعه بازسازی خسارت‌ها و آسیب‌های ناشی از جنگ بود. از دیگر اهداف تعریف شده برنامه اول توسعه در دولت سازندگی کاهش نرخ رشد جمعیت، افزایش نرخ سواد، خودکفایی در تولید محصولات مهم کشاورزی، کنترل تورم، رشد اقتصادی، بازسازی ظرفیت‌های زیربنایی آسیب دیده، حذف تشکل‌های انحصاری در تولید و توزیع کالا، تقویت پول ملی و کاهش هزینه‌های دولت هستند. در این میان و با بررسی عملکرد و نتایج حاصل از برنامه پنج ساله اول، مشخص شده که سال‌های نخستین شروع برنامه رشد اقتصادی بسیار قابل توجه بوده که البته این روند شتاب رشد اقتصادی در سال‌های پایانی افت پیدا کرد. به طوری که بر اساس آمار موجود، رشد اقتصادی در سال 70 نزدیک به 10/ 1 درصد گزارش شد. اما دو سال بعد این رشد قابل توجه به بیش از 50 درصد افت پیدا کرد و به 4/9 درصد رسید. از آن سو، متوسط سالانه رشد اقتصادی در برنامه اول 7/4 درصد به دست آمد. یکی از نقاط قوت برنامه اول این بود که اهداف برنامه در حوزه اشتغال به شکل چشمگیری تحقق پیدا کرد. به طوری که بر اساس برنامه پنج ساله اول درهر سال به طور متوسط 384 هزار فرصت‌ شغلی جدید ایجاد شد که این آمار نشان دهنده آن است که 97 درصدی از اهداف برنامه در حوزه اشتغال محقق شده است.

برنامه دوم

برنامه پنج ساله دوم توسعه درفاصله زمانی سال‌های 1374 تا 1378 اجرایی شد. مهمترین اهداف این برنامه عدالت اجتماعی، افزایش بهره وری و کاهش وابستگی عنوان شد و بر توسعه صادرات، اشتغال زایی، اصلاح نظام قیمت‌ها نیز تاکید شده بود. بر اساس بررسی‌های انجام شده در خصوص میزان موفقیت برنامه دوم توسعه گفته می شود که این سند چشم انداز در زمینه رشد اقتصادی نتوانست به اهداف درنظرگرفته شده دست پیدا کند. در زمینه اشتغال زایی نیز این برنامه نتوانست مانند برنامه اول موفقیت چشمگیر داشته باشد. متوسط رشد تولید ناخالص داخلی 3/2 درصد در سال بود که با هدف برنامه مبنی بر رشد اقتصادی 5/1 درصدی، فاصله داشت. نرخ رشد نقدینگی نیز در طول برنامه دوم اوضاع راضی کننده ای نداشت و در سالهای برنامه دوم توسعه برابر با 5/ 25 درصد بود. این میزان نقدینگی در شرایطی رخ داد که بر اساس برنامه باید میزان نقدینگی 12/5 درصد می بود. نرخ تورم نیز دراین سال‌ها به دو برابر متوسط تعیین شده رسید. نرخ تورم در طول برنامه دوم حدود 25/6 درصد گزارش شده است که از رقم مورد نظر سند چشم انداز دوم حدود 13/2درصد فاصله داشته است. اما از نقاط قوت برنامه دوم می توان به این نکته اشاره کرد که تا حدی در تقویت قدرت بخش خصوصی در اقتصاد موفق بوده است.

علاوه بر این موفقیت نسبی، کارشناسان و تحلیلگران بر این باورند که ظهور نشانه‌های بحران بدهی‌های ارزی در ابتدای برنامه مذکور و کاهش قیمت نفت از مقدار پیش بینی شده در سال 76 و تداوم آن در سال بعد عملا شرایطی را رقم زد تا تحقق اهداف مورد نظر در برنامه دوم مختل شود. در آن مقطع زمانی دولت وقت به دلیل مشکلات پیش آمده مجبور شد تا پاره ای از سیاست‌های انقباض پولی و مالی را عملی کند.

برنامه سوم

برنامه سوم توسعه پنج ساله در طول سال‌های 79 تا 83 اجرایی شد و بنا به گواه تحلیلگران اقتصادی این برنامه مصداق یکی از موفق ترین سندهای چشم انداز توسعه در تاریخ بعد از انقلاب اسلامی تلقی می شود. در تدوین برنامه سوم به دلیل برخی مشکلات موجود در برنامه‌های قبلی بنا شد تا برخی اصلاحات ساختاری صورت بگیرد. برنامه سوم با محوریت توسعه اقتصاد رقابتی اجرایی شد.این برنامه که در طول زمان به نام برنامه اصلاح ساختاری نیز شناخته شد بر دو اصل اصلاحات ساختاری و نهادی به منظور آزاد سازی و خصوصی سازی استوار بود. از جمله اهداف شاخص برنامه سوم توسعه می توان به حرکت به سمت آزادسازی نظام قیمت‌ها، یکسان سازی نرخ ارز، تاسیس بانک توسط بخش غیردولتی و تشکیل حساب ذخیره ارزی اشاره کرد. بنا بر بررسی‌های صورت گرفته برنامه سوم توسعه در تحقق بسیاری از اهداف خود موفق بوده است و نقطه اوج این موفقیت هم، محقق شدن رشد اقتصادی سالانه 6/1 درصدی و رشد سرمایه گذاری 10/7 درصدی بوده که برخلاف سایر برنامه‌ها بیشتر از اهداف تعیین شده اولیه بود. درحوزه اشتغال زایی وایجاد فضای کسب و کار جدید نیز عملکردی مطلوب صورت گرفت به طوری که قریب به 76 درصد فرصتهای شغلی جدید ایجاد شد و نرخ بیکاری نیز در پایان برنامه کاهش را تجربه کرد. رشد سالانه تورم در برنامه سوم15.9 درصد هدف گذاری شده بود که با توجه به عملکرد 14.1 درصدی می توان گفت که در حوزه مهار نرخ تورم نیز عملکرد موفقیت آمیزی صورت گرفته است. در زمینه اصلاح نرخ ارز، اجرای سیاست یکسان سازی نرخ ارز، تاسیس بانک‌های خصوصی داخلی و بانک‌های خارجی در مناطق آزاد و قانون تجمیع عوارض اقدامات مهمی انجام شد. ایجاد حساب ذخیره ارزی حاصل از صادرات نفت خام به نوعی اصلاح ساختار بودجه به منظور کنترل نوسان‌های درآمد نفتی و ایجاد منابع سرمایه گذاری به ویژه برای بخش خصوصی به شمار می آمد. در برنامه‌های 5 ساله توسعه تنها برنامه سوم توسعه ‌موفق‌ترین برنامه توسعه به لحاظ اجرایی است و مابقی برنامه‌ها به لحاظ اجرایی دچار مشکلات بسیاری شده بودند.

برنامه چهارم

برنامه چهارم پنج ساله توسعه در فاصله سال‌های 1384 تا 1388 اجرایی شد. نکته مهم در اجرای این برنامه این است که در چارچوب سند چشم انداز20 ساله و ابلاغ سیاست‌های کلی رهبر انقلاب تهیه و تصویب شد. سند چشم انداز توسعه 20 ساله به عنوان نخستین سند توسعه در افق زمانی بلند مدت در مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب و توسط مقام معظم رهبری در سال 1382 اصلاح،تایید و به سه قوه ابلاغ شد و از سوی دیگر، سیاست‌های کلی برنامه چهارم توسعه با عنوان «برنامه توسعه پایدار با رویکرد جهانی» توسعه توسط رهبر انقلاب اسلامی تایید و ابلاغ شد. محورهای اصلی برنامه چهارم توسعه بسترسازی برای رشد سریع و رقابت پذیری اقتصادی،تعامل فعال با اقتصاد جهانی، محافظت ازمحیط زیست و توسعه فرهنگی عنوان شد. دراین میان و در پایان برنامه چهارم پنج ساله توسعه بسیاری از کارشناسان معتقدند این برنامه جزء‌ ناموفق ترین برنامه‌های 25 سال گذشته محسوب می شود، چرا که آمارهای به دست آمده حاکی از آن است که عملکرد به دست آمده به شکل چشمگیری از اهداف برنامه فاصله دارد. میانگین رشد سالانه اقتصادی در سه سال اول برنامه چهارم، حدود 6/7 درصد بوده که از متوسط رشد سالانه موردنظر برنامه برای این سه سال، یعنی حدود 7/4 درصد، کمتر است. متوسط رشد سالانه سرمایه گذاری نیز طی دوره یادشده حدود 6 درصد بوده است. بررسی سه شاخص مهم دیگر، اشتغال جدید، نرخ بیکاری و نرخ تورم نشان می دهد که طبق هدف برنامه چهارم توسعه، نرخ بیکاری باید در پایان سال سوم به 10/1 درصد کاهش می یافت، در صورتی که عملکرد آن 12/7 درصد شده است. عملکرد اشتغال جدید در سه سال اول برنامه یادشده به طور متوسط 725 هزار نفر در سال بوده است که باید طبق اهداف برنامه متناظر آن به 848 هزار نفر بالغ می شد. نرخ تورم از 10.4درصد در سال 1384 به18.4 درصد در سال 1386 افزایش یافت. برنامه چهارم توسعه توسط دولت اصلاحات تهیه و تدوین شد و در سال 83 توسط مجلس وقت به تصویب رسید. اما در حوزه اجرای این سند چشم انداز که مجری آن دولت نهم بود اختلالاتی صورت گرفت و عملا به صورت جسته و گریخته رها شد. رها کردن برنامه چهارم باعث شد تا نمایندگان مجلس به فکر چاره ای برای این مسئله از طریق تحقیق و تفحص باشند.

براساس گزارشی که یک تیم متشکل از نمایندگان در سال 1390تهیه کردند، آمارهای ناامید کننده از بسیاری از شاخص‌های اقتصادی کشور ارائه شد. بنابه آمارهایی که ظاهرا مسئولان وقت دولت ارائه دادند مشخص شد که بسیاری از اهداف محقق نشد. درحوزه کنترل نرخ تورم عملکرد مثبت نبود و در شرایطی که سالانه باید زیر 10 درصد باشد اما این رقم به 14/4 درصد رسید. درحوزه سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی بدون اتکا به منابع بانکی نیز عملکرد نامطلوبی گزارش شد. در برنامه چهارم مقررشده بود تا سرمایه‌گذاری شرکت‌های وابسته به دولت از محل وام‌های بانک‌ها به عدد صفر برسد اما درمقابل گزارش شد که 26 هزار میلیارد تومان هم از بانک‌ها وام گرفته شده است. دراین برنامه پیش بینی شده بود که به طور میانگین در سال 300 طرح به پایان برسد اما در مقابل کمتر از 30 درصد محقق شد. در برنامه چهارم مقررشده بود که دولت از حساب ذخیره ارزی 50 درصد به بخش خصوصی وام اختصاص دهد اما در مقابل فقط 10 درصد تخصیص داده شد و از 10 درصد وام درنظر گرفته شده برای بخش کشاورزی تنها «یک» درصد آن محقق شد. در این میان، شاید یکی از عجیب ترین اتفاقاتی که در طول اجرایی شدن برنامه چهارم اتفاق افتاد، برداشت دولت از حساب ذخیره ارزی به منظور جبران کسری بودجه بود. این اتفاق در حالی رخ داد که تامین کسری ناشی از درآمدهای غیر نفتی بودجه عمومی بر اساس قوانین ممنوع شده بود. در طول اجرایی شدن برنامه چهارم سازمان برنامه و بودجه منحل شد و تمامی این اتفاقات در نهایت باعث شد تا در پایان برنامه چهارم، نرخ تورم دو رقمی در مسیر فزاینده قرار بگیرد. در برنامه چهارم، توسعه درحوزه ساخت زیربناهای حمل و نقل کشور نیز عملکرد خوبی صورت نگرفت. به عنوان مثال در این برنامه اتمام حداقل 50درصد از شبکه آزادراهی و بزرگراهی مرتبط کننده مرکز استان‌ها باید محقق می شد اما در نهایت در بخش آزادراه 7.5 درصد و در بزرگراه‌ها تنها 36 درصد تحقق یافت.

برنامه پنجم

اما برنامه پنجم که آخرین برنامه توسعه پنج ساله اخیر با توجه به تمدید یک ساله آن یکی از پر چالش ترین برنامه‌های توسعه کشور تلقی می شود. این برنامه نیز شرایط بهتری از برنامه چهارم نداشت و باز هم دراجرای آن مشکلاتی به وجودآمد. برنامه پنجم در فاصله سال‌های 90 تا 94 در نظر گرفته شد و بنا به گفته کارشناسان حتی 50 درصد برنامه پنج ساله پنجم کشور محقق نشد. برنامه پنج ساله پنجم توسعه در 15 دی ماه 1389 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و اجرای آن با ابلاغ در سال 1390 رسما آغاز شد. بر اساس زمان بندی اجرای این برنامه قرار است در سال 1395 به پایان برسد. بنا به نتایج تحقیقات موانعی چون مشکلات تحریم و کمبود اعتبارات مالی و البته سوء مدیریت‌های محرز و نیز بی انضباطی‌های مالی گسترده در اواخر عمر دولت دهم نقش مهمی در عدم تحقق اهداف برنامه پنجم داشته است.

ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه

رهبر معظم انقلاب اسلامی در تیر ماه سال جاری در نامه‌ای به حسن روحانی رئیس‌جمهور، سیاست‌های کلی برنامه‌ ششم توسعه را ابلاغ کردند. براساس نامه مقام معظم رهبری این سیاست‌های کلی بر پایه‌ محورهای سه‌گانه‌ «اقتصاد مقاومتی»، «پیشتازی در عرصه‌ علم و فناوری» و «تعالی و مقاوم‌سازی فرهنگی» و با درنظرگرفتن واقعیت‌های موجود در صحنه‌ داخلی و خارجی تنظیم شده است تا با تحقق اهداف برنامه‌ ششم، به ارائه‌ الگوی برآمده از تفکر اسلامی در زمینه‌ پیشرفت که به‌کلّی مستقل از نظام سرمایه‌داری جهانی است، کمک کند.سیاست‌های کلی برنامه‌ ششم توسعه دارای ۸۰ بند و شامل سرفصل‌های امور «اقتصادی»، «فناوری اطلاعات و ارتباطات»، «اجتماعی»، «دفاعی و امنیتی»، «سیاست خارجی»، «حقوقی و قضایی»، «فرهنگی» و «علم، فناوری و نوآوری» است. براین اساس و با توجه به تاکید مقام معظم رهبری، مسئولان سازمان مدیریت و برنامه ریزی دست به کار شدند و لایحه برنامه ششم را تهیه و تدوین کردند. در این میان و با توجه به همزمانی این برنامه پنج ساله توسعه با ارائه بودجه 95 کل کشور و با توجه به اجرایی شدن برجام در روز 27 دی ماه ارائه برنامه مذکور همزمان با بودجه به مجلس تقدیم شد که البته بنا به گفته نمایندگان مجلس دیرکرد به وجودآمده مانع از رسیدگی به موقع به برنامه ششم شده و از این روی با توجه به رای بهارستان نشینان مقرر شد تا برنامه پنج ساله پنجم برای یک سال دیگر تمدید شود. البته مسئولان در توضیح علت دیرکرد برنامه ششم و همچنین بودجه سال 95 بر این باورند که اجرایی شدن برجام تاثیر مهمی در این قضیه داشت، چرا که با توجه به نتایج برجام و رفع تحریم‌ها قطعا از این منظر جهت گیری سیاست‌ها و نیز پیش بینی‌ها در تنظیم سند چشم انداز کشور دستخوش تحولاتی خواهد شد.

پیش‌بینی‌ها درباره برنامه ششم

با مشخص شدن کلیات برنامه ششم توسعه برخی مخالفان دولت معتقدند که بسیاری از حوزه‌ها دراین برنامه مغفول واقع شده است. برخی کارشناسان نیز بر این باورند که باز هم اثراتی از نگاه ایده آل گرایانه در این سند نیز وجود دارد و آن هدف گذاری رشد اقتصادی 8 درصدی است. منتقدان می گویند این هدف مصداق سنگ بزرگ نشانه نزدن است. اما مسئولان در جواب این انتقاد بر این باورند که هدف را بزرگ تعیین کرده اند تا تلاش آنها برای رسیدن به آن بیشتر شود.

http://aftabeyazd.ir/?newsid=30323

ش.د9504976