رژیم حقوقی دریای خزر و نتایج حاصل از آن

رژیم حقوقی خزر یا رژیم حقوقی دریای خزر یکی از مهم‌ترین مسائل دریای خزر که پس از فروپاشی شوروی، ظهور و بروز بیشتری پیدا کرد، ضرورت تعیین رژیم حقوقی جدید آن است.در 21 مرداد 1397 سرانجام کنوانسیون رژیم حقوقی خزر امضا شد.

قبل از این، وضعیت حقوقی دریای خزر به وسیله ی معاهدات ۱۲۰۷ / ۱۸۲۸، ۱۳۰۰ / ۱۹۲۱ و ۱۳۱۹ / ۱۹۴۰ میان ایران و شوروی سابق، مشخص شده بود. بدین گونه که ایران براساس قرارداد ترکمان چای (۱۲۰۷ / ۱۸۲۸) از داشتن نیروی دریایی در دریای خزر محروم شده بود.

اما در عهدنامه مودت و دوستی (۱۳۰۰/ ۱۹۲۱) به تساوی، به ایران و شوروی حق کشتی‌رانی جنگی و غیر آن داده شده و در قرارداد بازرگانی و دریانوردی (۱۳۱۹ / ۱۹۴۰) جزئیات رژیم دریانوردی مشخص گردید. این معاهدات، هیچ اشاره‌ای به چگونگی استفاده از منابع بستر دریا را مطرح نمی‌کنند.

هیچ‌کدام از دول دیگر ساحل خزر (بجز روسیه و ایران) دارای ناوگان تجاری یا نظامی خاصی در دریای خزر نیستند، این روش، پهنه دریای خزر را به صورت جولانگاه اختصاصی ناوگان نظامی روسیه و نیز ناوگان تجاری و ماهیگیری روسیه درمی‌آورد. در مقایسه با ناوگان عظیم دریائی روسیه در دریای خزر، کشورهای دیگر تنها دارای نیروهای کوچک به صورت گاردهای ساحلی ضعیف و بسیار محدودی در دریای خزر هستند.

در واقع لاینحل ماندن رژیم حقوقی دریای خزر از جمله خروجی های فروپاشی سیستم دیوارهای آهنین شوروی سابق است که همچون دیگر تحولات مرتبط با کشورهای مشترک المنافع پس از گذشت بیش از دو دهه همچنان ادامه دارد و مورد توجه منطقه و جهان است.

لازم به ذكر است، پیش نویس کنوانسیون رژیم حقوقی جدید دریای خزر در مورد حدود بستر، زیر بستر و همچنین تعیین خطوط مبدا نیستو این مسایل به موافقت‌نامه دیگری موکول شده است. یکی از مهم‌ترین نکات پیش‌نویس کنوانسیون رژیم حقوقی درباره لوله‌های زیرآبی برای انتقال نفت و گاز است . بر پایه ماده ۱۴ پیش‌نویس کنوانسیون رژیم حقوقی، کشورهای حاشیه خزر می‌توانند لوله‌های انتقال انرژی در بستر دریا کار گذارند، به شرطی که رضایت کشورهایی را که لوله‌ها از بخش آنها می‌گذرد، جلب کنند. نکته مهم دیگر پیش‌نویش کنوانسیون رژیم حقوقی، درباره نیروهای دریایی در دریای خزر است که طی ماده سه این پیش‌نویس، حضور ناوها و دیگر شناورهای نظامی خارجی در دریای خزر ممنوع است. بر اساس این ماده شناورهای نظامی هر یک از پنج کشور حاشیه خزر در صورت کسب اجازه قبلی و یا در شرایط غیر مترقبه، سانحه، و یا کمک‌رسانی به افراد و کشتی‌ها و هواپیماهای در وضعیت اضطراری می‌توانند وارد بنادر و یا آب‌های سرزمینی دیگر کشورها شوند. البته پیش نویس کنوانسیون رژیم حقوقی جدید دریای خزر نکات مهم دیگری از جمله رفت و آمد کشتی ها و ترانزیت کالا و استخراج منابع نفت و گاز دارد .

همچنين، این کنوانسیون در شرایطی به امضا رسیده است که صحبتی از تقسیم سهم ایران و واگذاری سهم آن صورت نگرفته است. بر اساس شایعات مطرح‌شده اعلام‌شده بود که سهم ایران از 50 درصد به 11 درصد به نفع روسیه واگذار می‌شود. این موضوع با واکنش‌های زیادی از سوی فعالان حقوقی و کارشناسان بین‌الملل روبه‌رو شده است و به گفته آن‌ها این مسائل نه‌تنها از اساس اشتباه و شایعه است، بلکه باعث نادیده گرفتن دستاوردهای این کنوانسیون برای کشورمان می‌شود. تحلیلگران حوزه بین‌الملل با تأکید بر حفظ منافع هر 5 کشور در این کنوانسیون این قرارداد را برد - برد عنوان می‌کنند. این سند بدون حضور کشورهای غربی است و الگویی موفق برای تضمین صلح در منطقه است.

حسن روحانی در اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر در قزاقستان دراین‌باره با بیان اینکه امروز دریای خزر، به‌عنوان منطقه‌ای بسیار مهم و راهبردی، کانون دوستی، همکاری و همگرایی بین دولت‌ها و ملت‌های آن است، اکنون این منطقه به الگویی موفق برای ثبات، دوستی، حسن هم‌جواری و پیشرفت تبدیل‌شده است و این اجلاس یک‌قدم دیگر در جهت همگرایی بیشتر در منطقه است که باید با برداشتن قدم‌های دیگر تقویت شود.

مواضع ایران و سایر کشوهای همسایه از کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر

بررسی‌ها نشان می‌دهد در حال حاضر ظرفیت بنادر کشورهای ساحلی دریای خزر حدود 130 میلیون تن است درحالی‌که حداکثر میزان حمل دریایی 30 میلیون تن بوده و معنی این آمار این است که در حال حاضر کمتر از 25 درصد ظرفیت‌ها استفاده می‌شود. از سویی دیگر در زمینه ی ترانزیت نیز کشورهای خزر این قابلیت را دارند که همکاری‌های خود را افزایش دهند. اتصال سه کشور ایران، ترکمنستان و قزاقستان از طریق خط راه‌آهن ترانزیتی شرق خزر، کشورهای این منطقه را به خلیج‌فارس و دریای عمان متصل کرده و با تکمیل راه‌آهن رشت-آستارا که با همکاری ایران و آذربایجان انجام خواهد شد، کشورهای غرب خزر نیز به بنادر جنوبی ایران متصل خواهند شد. از طریق اتصال بنادر کشورمان در خلیج‌فارس و دریای عمان به آسیای میانه، قفقاز و اروپا، انتقال کالا سریع‌تر و ارزان‌تر انجام خواهد شد.

افزایش ظرفیت‌های گردشگری و سفرهای دریایی از دیگر مواردی است که ضرورت افزایش همکاریها با کشورهای عضو خزر را بیشتر می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد گردشگری و سفرهای دریایی مابین کشورهای دریای خزر به‌طور مطلوب شکل نگرفته است و در این شرایط در صورت تشویق بخش خصوصی و شرکت‌های کشتیرانی، می‌توان شرایطی را فراهم کرد تا از جاذبه‌ها و امکانات گردشگری کشورهای دریای خزر استفاده بهتری شود. همچنین همکاری در حوزه انرژی ازجمله انتقال و سواپ انرژی، از دیگر موضوعات مهم همکاری در دریای خزر است. هرچند این همکاری‌ها در حال حاضر شروع‌شده؛ اما ضروری است تا گسترش پیدا کند.

روسیه

روسیه با تقسیم بستر دریای خزر مخالف بود و هر­گونه اقدام یک طرفه در بهره­برداری از منابع زیربستر دریای خزر را غیرقانونی قلمداد می‌­کرد. روسیه در این خصوص طرح پروتکلی را در مورد تشکیل کمیته بستر دریای خزر به­صورت نیمه رسمی به ­طرف ایرانی ارائه کرده بود که در آن، بستر دریای خزر ثروتی عمومی و متعلق به همه­ کشورهای ساحلی حاشیه دریای خزر دانسته شده بود و فعالیت در آن، می­بایست با رعایت مصالح کلیه کشورهای ساحلی و بر اساس مقررات کمیته بستر دریا انجام گیرد. روسیه همچنین پیشنهاد کرده است که نوار 10 مایلی برای حاکمیت انحصاری کشورهای همجوار خزر در سواحل دریا مدنظر قرار گیرد. البتّه مواضع روسیه همواره ثابت نبوده و سیاست وی بیشتر بر صبر و مدارا استوار بوده است. مواضع متناقض این کشور نیز همواره مشهود بوده است.

قزاقستان

کشور قزاقستان دارای یک موافقت­نامه در 17 خرداد 1376 (6 ژوئن 1998م) درباره تحدید حدود مرزهای آبی با روسیه است. در آخرین بیانیه رهبران روسیه و قزاقستان در 18 مهر 1379 (9 اکتبر 2000م)، دو کشور به مبنا بودن توافقات 1921م و 1940م تا تعیین رژیم حقوقی جدید که می­بایست با توافق هر 5 کشور باشد، اعتراف کردند. قزاقستان معتقد است که بلحاظ طولانی بودن مذاکرات حقوقی مناسب است که برای جلوگیری از انقراض نسل ماهیان تاسماهی اقدامات اکولوژیکی سریع­تر صورت گیرد.

آذربایجان

در مقایسه با دیگر کشورها، آذربایجان در فرو ریختن نظم دریای خزر از دیگران پیشی گرفت و با انکار صریح اعتبار رژیم حقوقی این دریا و با استناد به تغییر فاحش شرایط و اوضاع و احوال، مسأله تقسیم دریای خزر را مطرح ساخت و بدون انتظار هیچ جوابی به انعقاد قراردادهای نفتی پرداخت.

طبق ادّعای آذربایجان، اتحاد جماهیر شوروی در سال 1970م منطقه بالای خط فرضی آستارا حسینقلی را بین جمهوری­های حاشیه دریای خزر تقسیم کرده بود. اصل 12 قانون اساسی جدید آذربایجان، دریای خزر را متعلّق به جمهوری آذربایجان دانسته و حتّی قلمرو هوایی آن را نیز از اجزاء تشکیل ­دهنده و لاینفک آذربایجان می­‌داند. آذربایجان قائل به تقسیم کلی دریاست و معتقد است که دریای خزر باید به مناطق ملی تقسیم شود و در هر منطقه ملی، دولت­ها بدون هیچ قید و شرطی می­توانند حاکمیت خود را اعمال نمایند. بدین ترتیب آذربایجان خواهد توانست در مناطق غنی مجاور ساحلش، حقوق حاکمیت انحصاری را اعمال نماید. بر طبق مفهومی که آذربایجان از دریاچه مطرح کرده است، هر کشور ساحلی سهم خودش از دریای خزر را از یک منطقه امتداد ساحلی تا خط مرکزی (خطی که فاصله برابری از هر ساحل دارد) به دست خواهد آورد.

ترکمنستان

این کشور در 1376 (1997م) قراردادی برای تقسیم دریا بر اساس خط میانه با آذربایجان امضاء نمود. اما در عمل و بخصوص در مورد حوزه نفتی کاپاز با این کشور دچار اختلاف شد. این کشور پیشنهاد عرض 45 مایلی برای استفاده انحصاری کشورها و بقیه آب­ها مشترک، نموده است. پیشنهاد دیگر نیازاف تشکیل اجلاس سران کشورهای ساحلی دریای خزر است.

مواضع آمریکا در کنوانسیون رژیم حقوقی دریای خزر

بعد از فروپاشی شوروی، آمریکا که خود را در عرصه جهان یکه تاز می دید خواهان ایفای نقشی فعال و موثر در کشورهای استقلال یافته از شوروی بود و تمایل این کشورها به غرب و بالاخص به آمریکا این نفوذ را تسهیل می کرد. در اندیشه نخبگان سیاست خارجی آمریکا این فکر پیدا شده بود که با تجزیه اتحاد شوروی و خروج جهان از نظام دو قطبی، این کشور قادر است برای نخستین بار حضور سیاسی خود را در کشورهای تازه استقلال یافته تا مرزهای چین حاکم کرده و با این حضور سیاسی در سایر ابعاد نیز به موفقیت هایی نائل شود. به همین دلیل، آمریکا که قرن 21 را قرن منابع کمیاب برای انرژی می دانست، دو منطقه از جهان جدا کرده و اعلام کرد که این مناطق تامین کننده انرژی جهان در قرن 21 خواهند بود و به همین دلیل خواهان کنترل بر این دو منطقه است که عبارتند از: خلیج فارس و دریای خزر. اعلام منطقه دریای خزر در سال 1997 م به عنوان منطقه منافع استراتژیک آمریکا، نشان دهنده اهمیت آن برای واشنگتن است و به همین دلیل هنگ 82 نیروی هوایی آمریکا به گرجستان اعزام شد و همکاری نظامی آمریکا با آذربایجان در سال 1999 شروع شد. به دنبال این اقدامات، دولت آمریکا سعی کرده است از طریق تقویت سازوکارهای اقتصادی منطقه گسترش روند انتقال انرژی از شرق به غرب، کمک برای حل و فصل منازعات در جهت منافع ملی خود اقدام کند. یکی از اهداف آمریکا از این اقدامات کاهش نفوذ ایران و روسیه در منطقه و شکل گیری معادلات منطقه به نفع غرب است.

واقعیت آن است که ورود قدرت های بزرگ برای دستیابی به منابع بزرگ انرژی در منطقه از جمله تبدیل منطقه آسیای میانه و قفقاز به میدان زورآزمایی آمریکا علیه ایران بر مشکلات افزوده است. آمریکا سعی کرده است تا با انتقال نفت و گاز آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان به جای ایران از مسیر دیگری، ایران را در تنگنا قرار داده و به این طریق رفتار دولت ایران را تغییر دهد. لذا حضور آمریکا در منطقه قفقاز و حمایت آن از آذربایجان، ترکمنستان و قزاقستان و مخالفت همزمان آن با جمهوری اسلامی ایران موجب شده است که ایران در بحث تعیین رژیم حقوقی دریای خزر با مشکلات بیشتری مواجه شود که راه حل آن کارآمد کردن دیپلماسی منطقه ای ایران در حوزه خزر است.

جمع بندی و پیشنهادات

تحلیل گران مسائل بین‌المللی نیز با اشاره به اهمیت این کنوانسیون معتقدند این سند منافع هر 5 کشور را در بردارد. البته با توجه به اختلاف نظراتی که بین ما و دو کشور همسایه، آذربایجان و ترکمنستان وجود دارد توافق نشده است و این مسئله باعث شد که چهار کشور دیگر هم متقاعد شوند که این بحث همچنان ادامه داشته باشد و آن به آینده موکول شد. با وجود مشکلات متعددی که در خلیج‌فارس وجود دارد: در شمال کشور خوشبختانه این مشکلات وجود ندارد و درباره سندی که امضاء شد هم باید گفت که همه مراحل داخلی آن (البته غیر از مجلس شورای اسلامی که باید تأیید نهایی کند) قانونمند شده است.

از سوی دیگر صحبت‌هایی در حال حاضر گفته می‌شود که ریشه در یک نگاه کاملاً غیرعلمی به قرارداد 1921 بین ایران و شوروی است که در آنجا گفته‌شده که دریای خزر دریای مشترک بین ایران و شوروی خواهد بود و هر دو کشور حق مساوی در کشتیرانی آزاد در این دریا را دارند. این جملات در ایران متأسفانه توسط افراد غیرحرفه‌ای که تخصصی در این مباحث حقوقی و جغرافیایی ندارند تفسیر شد به حد 50 درصد برای ایران و اتحاد شوروی، درحالی‌که این نادرست است؛ یعنی درواقع دریای مشترک به معنای این‌که مالکیت به‌طور مساوی و خط‌کشی شده بین طرفین تقسیم‌شده باشد نیست؛ چنانکه دو فرد می‌توانند در یک زمین و مغازه شریک باشند و آن مغازه بین آن‌ها مشترک باشد اما ممکن است یکی 10 درصد و دیگری 90 درصد سهم داشته باشد یا بالعکس؛ بنابراین استفاده از این واژه شراکت هیچ کمکی به فهم حدود جغرافیایی مرزهای ایران در آنجا نخواهد کرد.

در واقع این کنوانسیون یک‌قدم مثبتی است از این‌جهت که کشورهای این منطقه را از بلاتکلیفی درمی‌آورد. اما اطلاعات نادرست و اینکه سهم ایران در دریای خزر از بین رفته است باعث شده نکات مهم این کنوانسیون ازجمله ممنوعیت رفت‌وآمد کشتی‌های نظامی خارجی در دریای خزر فراموش شود. در رابطه با منع استفاده از موشک‌ها بر فراز این دریا و ممنوعیت استفاده از پهبادها و هر اقدامی که به امنیت ملی این پنج کشور ساحلی آسیب می‌زند در این کنوانسیون مورد توافق قرارگرفته است و این یک‌قدم بزرگی برای ایران و مانع بزرگی برای کشورهای غربی خصوصاً ایالات‌متحده است که بسیار تمایل داشت در این دریا حضور و در آن نقش داشته باشد است.

لازم به ذكر است، تاریخ‌ طولانی‌ گذشته‌ دریای‌ خزر، نشان‌­دهنده‌ این‌ واقعیت‌ است‌ كه‌ بعد از تثبیت‌ حاكمیت‌ دولت‌های‌ ایران‌ و روسیه‌ تا امتداد سواحل‌ این‌ دریاچه، همیشه‌ این‌ دو كشور مشتركا صاحب‌ حق‌ بوده‌اند. بنابراین بحث‌ رژیم‌ حقوقی‌ دریای‌ خزر و حفظ‌ حقوق‌ و منافع‌ ایران‌ در منطقه، هر چند كه‌ با بروز تحولات‌ بزرگ‌ منطقه‌ای‌ درگیر تلاطم‌ سیاسی‌ شد، اما اساسا موضوعی‌ حقوقی‌ است‌ و مطابق‌ معاهدات‌ و كنوانسیون‌های‌ بین‌المللیِ‌ مربوط‌ به‌ دریاچه‌ها و دریاهای‌ بسته‌ مشترك‌ میان‌ كشورها، قواعد و تعاریف‌ مشخصی‌ دارد.

به‌نظر می‌رسد روند هارمونی رویدادهای اخیر، نشان از دگردیسی در راهبردهای منطقه‌ای تهران در حوزه خزر و قفقاز دارد، چرا که برخلاف حوزه خلیج‌فارس که ایران مجبور به مصالحه و مسامحه با اعراب میانه رو منطقه و تحمل کشورهای غیربومی است، در حوزه خزر اما ایران هنوز دارای سیطره و سلطه محسوس است. کشورهای ساحلی غیر از ایران و روسیه حوزه خزر را تبدیل به کانون مبادله انرژی از طریق برگزاری مناقصه‌های میلیارد دلاری با کارتل‌ها و تراست‌های نفتی و گازی کرده‌اند. بر این مبنا هرگونه تغییرات امنیتی و دفاعی در این حوزه حساس تبعات سنگین اقتصادی برای این کشورها به همراه خواهد داشت؛ وضعیتی که در صورت تحقق آن ایران باید کماکان برخواسته‌های خود پافشاری کند.

• اقدامات عملی در بهره برداری از منابع زیر بستر دریای خزر بر اساس مدل 1+4 که با حمایت مسکو صورت گرفت به زیان ایران تمام شده است.
• تبعیت از اصل اتفاق آراء درخصوص حل و فصل مسایل دریای خزر که درسال 1371 مورد قبول پنج کشور بود از سوی چهار کشور به رهبری روسیه مخدوش شده است.
• قراردادهای 1921 و 1940 که در سال 1371 مورد تاکید ایران و روسیه بود با خلف وعده روس ها بی اهمیت شده اند.
• تاکید بر عدم بهره برداری از منابع انرژی زیربستر دریای خزر تا زمان تعیین رژیم حقوقی جدید دریای خزر در سال 1371 ازسوی ایران وروسیه، ازطرف 4 کشور باحمایت روسیه زیر پا گذاشته شد.

لذا با توجه به امضای اسناد همکاری ها در زمینه های محیط زیست و امنیتی در صورت پایان دادن روسیه به زیادخواهی هایش در خزر و تعیین نهایی رژیم حقوقی ضریب تبدیل دریای خزر به دریای صلح، دوستی و همکاری افزایش خواهد یافت.

1. مناسب است در راستای تقویت دیپلماسی عمومی و استفاده از پشتیبانی افکارعمومی، تحرک و توجه بیشتر به منافع ایران در دریای خزر و عمق بخشیدن به بررسی های علمی، حقوقی و سیاسی با دستگاه های اجرایی به ویژه دانشگاه ها و وزارت امورخارجه درس سه واحدی در مقطع کارشناسی ارشد تحت عنوان «دریای خزر و مسایل آن» برای رشته های علوم سیاسی، روابط بین الملل و حقوق بین الملل عمومی از سوی شورای عالی انقلاب فرهنگی و وزارت علوم مصوب شود.

2. ارائه برنامه های تحلیلی متناوب در مورد مسایل مبرم دریای خزر از سوی شبکه های صدا وسیما و فضاهای مجازی می تواند موجب تنویر افکارعمومی و مطرح شدن دیدگاه های کارشناسی و کمک به مجریان امر شود.

3. برگزاری نشست های بررسی رژیم حقوقی دریای خزر با حضور حقوقدانان ایرانی و بین المللی در ایران و دیگر کشورهای خزری و غیرخزری می تواند در راستای اقناع همسایگان خزری و اثبات حق ایران در دریای خزر موثر افتد.

4. اینک که مذاکره حول محور بهره برداری مشترک از منابع زیر بستر موسوم به البرز از سوی ایران و آراز، آلو و شرق از سوی آذربایجان آغاز شده و احتمال برخی کارشکنی ها توسط بعضی محافل سیاسی و رسانه ای در کشورهای حاشیه خزر می رود، مسولان ذی ربط وزارت امور خارجه در دولت تدبیر و امید باید این مذاکره را که از دوره دولت اصلاحات شروع شده و در دوره دولت های نهم و دهم همچون مجموعه روابط خارجی کشور به محاق رفته بود، با اعمال دیپلماسی واقع بینانه و تعامل سازنده به سرانجام برسانند.