سه دهه تحریم ناکارآمد

مهران قاسمی

ایران و ایالات متحده در طی دوران پس از انقلاب تاریخچه‌ای از تقابل‌های سیاسی و اقتصادی را پشت سر گذاشته‌اند. در این میان آنچه همواره مد نظر سیاستمداران واشنگتن قرار داشته استفاده از اهرم تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری برای تحت فشار قرار دادن تهران و وادار کردن آن به تبعیت از خواسته‌های کاخ سفید و یا همراهی با سیاست‌های برون مرزی آن بوده است. تحریم‌های اقتصادی اعمال شده از سوی آمریکا هر چند در موارد متعدد آسیب‌های انکار ناشدنی را متوجه اقتصاد ایران کرده اما در نهایت هرگز موفق به تحقق اهداف سیاسی ذکر شده نگردیده‌اند. در این میان حتی به باور برخی کارشناسان سیاسی آمریکا این تحریم‌ها بیش از آنکه منافع سیاسی آمریکا را محقق سازند با فراهم آوردن فرصتی مناسب برای رقبای این کشور، اقتصاد آمریکا را متضرر کرده‌اند. در چنین بستری است که اگر در دوران کارتر تصور می‌شد تحریم‌های اقتصادی قادر به تغییر رفتار تهران و تطبیق آن با معیارهای واشنگتن است، اکنون در گوشه و کنار آمریکا هر روز صداهای بیشتری در مورد بی حاصل بودن این تحریم‌ها، که در گذر زمان به شدت و دامنه آن‌ها هم افزوده شد، به گوش می‌رسد.

کارتر؛ آغازگر تحریم‌ها

دولت دموکرات کارتر اولین دولت آمریکایی بود که متعاقب بحران تسخیر سفارت این کشور تحریم‌هایی اقتصادی علیه ایران وضع کرد. پس از حادثه نوامبر 1979، رئیس‌جمهور کارتر بلافاصله هر نوع خرید و یا واردات نفت ایران از سوی آمریکا را ممنوع اعلام کرد. ده روز بعد هم سیاستمداران آمریکایی با صدور دستور اجرایی 12170 تمامی اموال دولت و بانک مرکزی ایران در حوزه قضایی آمریکا را مسدود اعلام کرد. در آوریل 1980، کارتر بار دیگر با صدور دستور اجرایی 12205 صادرات آمریکا به ایران و تبادلات مالی میان طرفین را متوقف کرد؛ اما این تمام ماجرا نبود؛ دولت دموکرات با دستور اجرایی 12211 نه تنها واردات تمامی کالاها از ایران را ممنوع اعلام کرد بلکه سفر و یا تبادلات مالی و اقتصادی شهروندان آمریکا در ایران را هم غیر قانونی خواند. با آزاد شدن گروگان‌ها دولت آمریکا تمامی دستورات اجرایی پیشین به استثنای مورد مربوط به انسداد منابع مالی ایران را ملغی اعلام کرده و همزمان متعهد شد که در امور داخلی ایران دخالت نکند.

ریگان و اقدامات غیر متعارف

پس از به قدرت رسیدن ریگان و متعاقب بمب‌گذاری سال 1983 در سفارت آمریکا و انفجار مقر تفنگداران دریایی این کشور در لبنان، ریگان در 20 ژانویه 1984 ایران را «حامی تروریسم بین‌الملل» خوانده و بدین‌ترتیب عملاً باعث شد تا ایران از شمول کشورهای دارای صلاحیت برای دریافت کمک‌های آمریکا خارج شود. یک سال بعد دولت ریگان منابع مالی سازمان‌‌های بین‌المللی را به همان میزان سرمایه‌گذاری و یا کمک آن‌ها به ایران ضبط کرد. در سال 1988 از تمامی مسوولان آمریکایی در نهادهای مالی بین‌المللی خواسته شد تا علیه هر نوع وام و یا اعتبار به ایران رأی بدهند و تا حد امکان مانع تحقق چنین مسائلی شوند. در اوت 1986 هم دولت ریگان ایران را از خرید هر نوع تسلیحات و یا قطعات یدکی مربوط به تسلیحات از آمریکا محروم کرده بود.

ریگان اما با صدور دستوری اجرایی در اکتبر 1987 هر نوع واردات نفت خام و سایر کالاهای ایرانی را به بهانه حمایت ایران از تروریسم بین‌الملل و به خدمت گرفتن تروریسم به عنوان ابزار پیشبرد سیاست‌های خود ممنوع اعلام کرد. این دستور اجرایی پس از آن صادر شد که در بحبوحه جنگ نفتکش‌ها اعضای کنگره دولت را به دلیل خرید نفت ایران برای تکمیل ذخایر استراتژیک خود مورد انتقاد شدید قرار داده بودند.

بوش پدر و فریب سیا

در اکتبر 1992 قانون خلع سلاح ایران ـ عراق با امضای رئیس‌جمهوری اجرایی شد. در آن قانون کالاهایی با کاربرد دوگانه در شمول تحریم قرار می‌گرفتند. دلیل تصویب چنین قانونی گزارشی بود که سیا مبنی بر اختصاص بودجه‌ای 2 میلیارد دلاری از سوی ایران برای دستیابی به تسلیحات کشتار جمعی منتشر کرده بود. این گزارش بعدها تکذیب شد اما تحریم‌های اعمال شده همچنان پابرجا ماند.

کلینتون زیر توپخانه لابی اسرائیل

تحریم‌های یکجانبه علیه ایران در دوران کلینتون شدت گرفتند. دلایل تشدید این تحریم‌ها را می‌توان در مواردی چون انحلال امپراتوری شوروی و باقی ماندن آمریکا به عنوان تنها ابرقدرت جهان، پایان دوران لزوم هماهنگی هر سیاستی با مسکو و در نهایت دستیابی جمهوری‌خواهان به اکثریت هر دو مجلس در سال 1994 و رویکرد آن‌ها به سیاست تحریم به عنوان ابزار برخورد با دولت‌های نامطلوب نام برد. از نگاه دولت کلینتون تحریم در واقع بدیل ارزان و کم‌هزینه جنگ بود. فضای سیاه و سفید حاکم بر تفکرات سیاستمداران آمریکایی هم باعث شد تا در این دوران کمترین مقاومت سیاسی را در قبال تحریم‌های اعمال شده علیه کشورهای خاورمیانه‌ای شاهد باشیم. مهمترین ویژگی تحریم‌های این دوره را باید در گسترش دامنه آن‌ها دانست. این تحریم‌ها دیگر تنها شرکت‌های آمریکایی را ملزم به تبعیت از خود نمی‌دانستند بلکه شرکت‌ها و مؤسسات خارجی را هم به نحوی شامل می‌شدند. در این دوران اما جامعه جهانی با سیاست‌های تحریم آمریکا که بیشتر متأثر از سیاست‌ها و اهداف داخلی بود، همراهی نکرده و همین امر عملاً تحریم‌های آمریکا را بی‌حاصل گذاشت. در 15 مارس 1995 کلینتون با صدور دستور اجرایی 12957 مشارکت آمریکا در توسعه منبع نفتی ایران را ممنوع اعلام کرد. این دستور ده روز پس از انعقاد قرارداد یک میلیارد دلاری کانوکو با ایران برای فعالیت در میادین نفتی A  و E سیری صادر شد. دو ماه بعد کلینتون با صدور دستور اجرایی 12959 تحریم پیشین را گسترش داده و تمامی مبادلات تجاری و یا سرمایه‌گذاری در ایران را هم در آن گنجاند. در این دستور علاوه بر آنکه شرکت‌های آمریکایی حتی‌الامکان تسهیل مبادلات اقتصادی با ایران را نداشتند هر نوع صادرات مجدد کالاهای آمریکایی و یا کالایی که بخشی از آن‌ها ساخت آمریکا است، به ایران هم ممنوع اعلام شده بود. شرکت‌های آمریکایی پیش از این از طریق شرکا و یا دفاتر خود در خارج از آمریکا با صادرات مجدد کالاهای آمریکایی عملاً تحریم‌ها را دور می‌زدند. این تحریم‌ها در واقع بخشی از سیاست مهار دوگانه‌ای بود که دموکرات‌ها درصدد اجرای آن علیه ایران و عراق بودند. مهمترین تحریم ایران یا همان قانون تحریم ایران‌ ـ لیبی در سال 1996 و تحت فشارهای فزاینده لابی معروف اسرائیلی یا همان آیپاک تصویب شد. تشدید حملات فلسطینیان در داخل اراضی اشغالی و ادعای اسرائیل در مورد نقش ایران در حمایت از حماس و جهاد اسلامی از یک سو و هراس از جایگزین شدن شرکت‌های غیر آمریکایی در مبادلات تجاری با ایران و ناکام ماندن تحریم‌ها باعث شد تا سرانجام یک سال مذاکره و فشار آیپاک به نتیجه برسد و بدین‌ترتیب تمامی شرکت‌های آمریکایی و خارجی که در سال نخست تصویب این قانون بیش از 40 میلیون دلار و در سال بعد بیش از 20 میلیون دلار در بخش نفت ایران سرمایه‌گذاری کردند هدف تنبیهات دولت آمریکا قرار گرفتند. واکنش اتحادیه اروپا به این تحریم بسیار قوی بود، این اتحادیه با صدور بیانیه‌ای ضمن محکومیت این تصمیم فرامرزی از تمامی شرکت‌ها و کشورها خواست از تن دادن به آن خودداری کرده و حتی پیشنهاد کرد که شرکت‌هایی که به این تحریم تن بدهند هدف مجازات‌های ملی در درون کشور خود قرار بگیرند. حضور پررنگ شرکت‌های خارجی در بخش نفت ایران در سال‌های بعد عملاً نشان داد که این قانون تنها به از دست رفتن منافع کلان اقتصادی شرکت‌های آمریکایی منجر شده است. وزارت خارجه آمریکا هم علیرغم آنکه موظف است در موارد نقض این تحریم با متخلفان برخورد کند تاکنون از هر اقدامی برای عملی کردن تنبیهات در نظر گرفته شده خودداری کرده و صرفاً به چند جنجال تبلیغاتی محدود بسنده کرده است.

پیشنهاد اصلاح تحریم‌ها

میانه‌روی کنگره به رهبری سناتور لی همیلتون در ژانویه 1997 طرحی را پیشنهاد کردند که به موجب آن هر نوع تحریمی باید با پیش‌بینی اثرات اقتصادی مترتب با آن به کنگره ارائه شده و همزمان حداکثر مدت تداوم آن 2 سال باشد. سناتور با نفوذ جمهوریخواه هلمز اما هرگز اجازه نداد این طرح برای تصویب به مجمع عمومی سنا ارائه شود چرا که آن را مخالف باورهای جمهوریخواهان و البته اسرائیل می‌دید.

گام بزرگ بوش کوچک!

صنعت نفت با به قدرت رسیدن بوش امیدوار بود که تحریم‌های نفتی ایران لغو خواهند شد. بوش و چنی که هر دو در زمره مردان نفتی بودند هم ماهیت مضر این تحریم‌ها را برای اقتصاد نفتی آمریکا درک می‌کردند. در این میان حتی برخی از اعضای دولت بوش هم در مخالفت با این تحریم‌های یکجانبه ناکارآمد به صراحت سخن می‌گفتند و صنعت نفت آمریکا هم امیدوار بود بوش حاضر به تمدید قانون تحریم ایران و لیبی که در اوت 2001 منقضی می‌شد، نباشد. آیپاک هم به شدت نگران اظهارات کالین پاول، وزیر خارجه آمریکا بود که گفته بود تغییر رفتار ایران از راه مبادلات اقتصادی و تعاملات سیاسی امکان‌پذیر است و نه تحریم. این نزاع داخلی اما در نهایت با پیروزی لابی اسرائیلی همراه بود و در نهایت قانون تحریم ایران تمدید شد. بوش حتی با امضای این دستور آن را تبدیل به قانونی کرد که در آینده، رؤسای جمهور بدون هماهنگی کنگره امکان لغو آن را نخواهند داشت. دولت بوش اما با تشدید اختلافات خود با ایران و درس گرفته از ناکارآمدی تحریم‌های یکجانبه خود اکنون روی به شورای امنیت آورده است تا بدین ترتیب با اعمال تحریمی جمعی بتواند ایران را تحت فشار قرار دهد. پرونده هسته‌ای ایران و بحران پیش آمده با غرب در این میان بهانه‌ای است که لابی‌های اسرائیلی با تمسک به آن کوشیده‌اند تا حد امکان بر ضرورت ایجاد اجمالی جهانی علیه ایران و تحریم این کشور تأکید کنند. واشنگتن اکنون معتقد است حتی یک تحریم متوسط و نه چندان شدید جهانی علیه ایران به مراتب مؤثر‌تر از تحریم‌های ناکارآمد و شدیدی است که آمریکا در گذر زمان علیه ایران وضع کرده است. آیا کاخ سفید این بار موفق خواهد شد از تحریم اقتصادی به عنوان ابزاری برای تحت فشار قرار دادن تهران استفاده کند یا باز هم شکست دیگری در پرونده حامیان تحریم ثبت خواهد شد؟