کوچک زیباست

ساختار فعلی دولت از نظر تشکیلاتی با چند اشکال عمده مواجه است که حجم نامتناسب و تداخل وظایف از جمله مهمترین اشکالات است که قرار بود طی برنامه سوم تا حدودی این اشکالات برطرف شود ولی در حال حاضر که سال آخر اجرای برنامه سوم است نه تنها دولت کوچکتر نشده بلکه برخی آمار و ارقام از گسترش فعالیت ها و حجم بزرگتر دولت حکایت می کند و شاید به همین دلیل است که یکی از اهداف اصلی برنامه چهارم اصلاح ساختار کلان دولت می باشد.
برنامه سوم و اصلاح تشکیلات دولت
به عقیده صاحبنظران نظامهای اقتصادی، نظام اداری ابزار تنظیم و اجرای کلیه فعالیت ها برای نیل به اهداف تعیین شده است که زمینه مناسب را برای انجام فعالیتهای دولت در بخشهای مختلف و حل مسایل و مشکلات مردم و حسن اداره امورعمومی فراهم می آورد.
به عقیده این صاحبنظران هر نظامی از اجزایی تشکیل شده است که نظام اداری متشکل ازسرمایه های انسانی، سازماندهی و تشکیلات، قوانین و مقررات، امکانات و منابع می باشد که مسلماً با توجه به انتظارات جامعه و تغییر نقش دولت این اجزا و نوع ارتباط آنها نیاز به تغییر و تحول دارد.
با توجه به این مسایل در برنامه سوم برای انجام اصلاحات در نظام اداری و مدیریتی کشور تکالیفی برای دولت تعیین شد که اهم این تکالیف در مواد ۶۴، ۳، ۲، ۱، و ۱۵۰ قانون مورد تاکید قرار گرفته است.
جهت گیریهای کلی این مواد به شرح زیر است:
ـ کاهش تصدیها و تقویت اعمال حاکمیت و نظارت دولت که در مواد ۱ و ۲ و ۶۴ مورد تاکید قرار دارد.
ـ فراهم نمودن زمینه توسعه مشارکت مردم، بخش خصوصی و بخش تعاونی در اداره امور که در مواد ۱ ، ۲ ، ۶۴ به آنها اشاره شده است.
ـ عدم گسترش تشکیلات دولت با تاکید بر کوچک سازی و منطقی نمودن اندازه دولت (مواد ۲ و ۶۴)
ـ کاهش تعداد کل کارکنان دولت به میزان ۵درصد در پایان برنامه نسبت به تعداد آن در آغاز برنامه (ماده ۳)
ـ کاهش میزان ارتباط غیرضرور کارمندان با مراجعان و افزایش رضایت مراجعه کنندگان (ماده ۱)
برای ارزیابی موفقیت یا عدم موفقیت برنامه سوم درکاهش نقش دولت در امور مختلف کافی است به موارد زیر اشاره شود:
۱- براساس ماده (۲) قانون سوم قرار بود که امور مربوط به انرژی در یک وزارتخانه تجمیع شود که این کار عملی نشد، البته یکی از دلایل عمده این مساله در نقش نفت به عنوان منبع اصلی درآمد های کشور نهفته است.
۲- یکی از مواد مورد تاکید برنامه سوم انحلال دفاتر و شعب شرکتهای دولتی در خارج از کشور بود که براساس گزارش نظارت بر برنامه سوم به جز در دو مورد دستگاه های اجرایی مربوطه عدم اقدام در این رابطه را ضرورت ادامه فعالیتهای دفاتر فوق دانسته، لذا در سال پایانی برنامه سوم نیز شاهد حضور شعب شرکت های دولتی در خارج از کشور هستیم.
۳- همان طور که ذکر شد قرار بود در پایان سال جاری تعداد کارکنان دولت ۵ درصد کاهش یابد که بررسی های انجام شده حاکی از افزایش کارکنان بخش دولتی دارد.
براساس آمار سازمان مدیریت با وجود این که سیر نزولی تعداد کارکنان بخش دولتی از سال ۱۳۸۱ آغاز شده است ولی در مقایسه با سال اول برنامه سوم با رشدی معادل ۵/۱ درصد مواجه شده است.همین موارد نشان از عدم موفقیت دولت در اجرای مفاد برنامه سوم جهت اصلاح ساختارها دارد. البته در این بین نباید از برخی موفقیتها چشم پوشی کرد.
برای مثال از اقدامات مهم دولت جهت کاهش تعداد وزارتخانه ها می توان به ادغام وزارت جهاد و وزارت کشاورزی اشاره کرد. ادغام وزارت صنایع با وزارت معادن و فلزات و ادغام سازمان برنامه و بودجه با سازمان امور اداری و استخدامی از جمله دیگر اقدامات موثر در سالهای گذشته می‌باشد.
در سال جاری نیز با ادغام سازمان میراث فرهنگی با سازمان ایرانگردی و جهانگردی ،سازمان میراث فرهنگی و گردشگری تشکیل شده است که خود اقدام مثبتی در جهت کارآمدشدن بخش دولتی ارزیابی می‌شود.
اصلاح تشکیلات در برنامه چهارم
با توجه به عدم کامیابیها جهت اصلاح ساختار کلان دولت، برخی مواد برنامه چهارم به چنین امری اختصاص یافت.
برای مثال در ماده ۱۳۷ برنامه چهارم ذکر شده است: «دولت مکلف است تشکیلات کلان دستگاه های اجرایی و وزارتخانه ها را متناسب با سیاستها و احکام برنامه چهارم و تجربه سایر کشورها طراحی نماید و لایحه ذی ربط را شش ماه پس از تصویب قانون برنامه چهارم به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، به طوری که امکان اجرای آن از ابتدای سال دوم برنامه چهارم میسر باشد» .در همین ماده درخصوص دلایل این مسئله به مواردی چون تعارض دستگاهها، غیرکارآمدی آنها موازی کاریها و عدم تمرکز امور اشاره شده است.البته این ماده زیر بخش یکی از فصول کلی برنامه چهارم است که تحت عنوان نوسازی دولت و ارتقای اثربخشی حاکمیت مطرح شده است.
در این فصل از برنامه چهارم، نقش و وظایف دولت به چهار حوزه کلی امور حاکمیتی، امور تصدیهای اجتماعی، فرهنگی و خدماتی، امور زیربنایی و امور تصدیهای اقتصادی تعریف شده است.به نظر می رسد در طرح تشکیلات کلان دولت هدف اصلی قراردادن وظایف دولت در این چهار حوزه و ساماندهی آنها می‌باشد.
نظام جدید تشکیلات دولت
پیش از نقد و بررسی تشکیلات کلان دولت باید گفت که در حال حاضر تشکیلات کلان دولت از ۲۱ وزارتخانه و ۲۰ سازمان دولتی که زیرنظر رییس جمهور اداره می شوند تشکیل شده است که براساس طرح تشکیلات کلان دولت ۲۱ وزارتخانه به ۱۹ وزارتخانه کاهش یافته و از ۲۰ سازمان نیز فقط دو سازمان به نام های سازمان مدیریت و برنامه ریزی و سازمان امور ایثارگران باقی خواهد ماند.
در طرح تشکیلات کلان دولت از بین وزارتخانه های موجود دیگر نامی از وزارتخانه های نفت، نیرو، اقتصاد، بازرگانی، کار و امور اجتماعی و تعاون نخواهد بود.
براساس این طرح وزارت انرژی از ادغام وزارتخانه های نفت و نیرو وسازمان انرژی اتمی تشکیل خواهد شد. و وزارت تعاون از ادغام دو وزارتخانه تعاون و کار به وجود خواهد آمد و درضمن در طرح اولیه قرار بود وزارتخانه های صنایع و معادن و بازرگانی با یکدیگر ادغام شود که ظاهرا این موضوع منتفی شده و قرار است وزارتخانه های اقتصاد و بازرگانی با یکدیگر ادغام شوند.
ادغام وزارت راه و ترابری و ارتباطات از دیگر ادغام های بزرگ است که به این ترتیب وزارتخانه حمل و نقل و ارتباطات تشکیل خواهد شد.
تشکیل وزارت رفاه و سلامت نیز که قرار بود با ادغام وزارت رفاه و بهداشت و درمان و آموزش پزشکی به وجود آید نیز با مخالفت وزرای مربوطه ظاهرا منتفی شده است.
اما در کنار این ادغام ها برخی وزارتخانه های جدید نیز به وجود خواهند آمد که وزارت ورزش و جوانان از مهمترین آنها است.قرار است با ادغام دو سازمان تربیت بدنی و سازمان ملی جوانان این وزارتخانه تشکیل شود.
همچنین وزارتخانه های میراث فرهنگی و گردشگری و وزارت حفظ محیط زیست، آب و جنگل ها نیز تشکیل خواهد شد که به این ترتیب دو سازمان به نام های سازمان حفاظت محیط زیست و میراث فرهنگی و گردشگری حذف می‌شوند.
البته تاکنون اطلاعات بیشتری درخصوص چارچوب کلی و جزئیات این ادغام ها اعلام نشده است، اما با همین ساختار ذکرشده می توان پی به نواقصی برد که مسلما صاحبنظران باید بیشتر در این خصوص اظهارنظر کنند.
یکی از مسایلی که حتما باید موردنظر طراحان لایحه تشکیلات کلان دولت قرار گیرد استفاده از تجهیزات دیگر کشورها است.خوشبختانه در مصوبه شورای عالی اداری به این مساله توجه شده است و در مصوبه اولیه این شورا قرار بود که وزارت امورخارجه ظرف دو ماه گزارشی از ساختار تشکیلات کلان کشورهایی که اسامی آنها توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی اعلام می شود را ارایه کند.
با این وجود تاکنون گزارش مکتوبی در این خصوص از سوی وزارت امور خارجه یا سازمان مدیریت و برنامه ریزی ارایه نشده و جای این سوال است که آیا وزارت امورخارجه به وظیفه خود عمل کرده است و آیا ساختار کلان کشورهایی که قرار بود تهیه شود، تهیه شده یا خیر.
زمان ارایه لایحه
یکی از مهمترین مسایلی که در خصوص لایحه تشکیلات کلان دولت باید مدنظر قرار می گرفت و متاسفانه از آن غفلت شد زمان ارایه چنین لایحه ای است.
برای پی بردن به این مساله کافی است به نظرات وزیر سابق امور اقتصادی و دارایی نگاهی داشته باشیم.
طهماسب مظاهری پیش از برکناری از وزارت در نامه ای به ریاست جمهوری چنین می نویسد: «پیشنهاد می کنم گروهی متشکل از مسئولان چهار دستگاه ستادی و سه نفر کارشناس معتمد ریاست جمهوری به ریاست معاون اول، مسئولیت سازماندهی نوین دستگاههای ستادی را عهده دار شوند وطرح خود را تا پانزدهم تیرماه ۸۳ به دولت ارایه کنند».
در این نامه مظاهری تاکید می کند: «اکنون که حدود یک و نیم سال از دوره مسئولیت و خدمت این دولت باقی مانده است، فرصت مناسبی است که به این مساله بپردازیم و با تجهیز یک گروه کارشناسی در چند ماه اول سال ۸۳ به بررسی موضوع و تهیه طرح مطالعه شده سازماندهی دستگاههای ستادی دولت، به دور از جنجال و کارهای تبلیغاتی بپردازیم و در فاصله شش ماه دوم سال ۸۳ طرح نهایی شود، مصوبات قانونی اخذ گردد و آن را آماده اجرا کنیم تا دولت بعد در شروع کار خود از مزایای این سازماندهی بهره مند شود و بتواند با سازمان و تشکیلات مناسب، خدمات خود را شروع کند، در این نامه دو نکته اساسی وجود دارد که متاسفانه در طرح جدید به آن توجه نشده است.
اولین نکته فرصت زمان ۵/۱ ساله برای تهیه، تدوین و اجرایی کردن نظام جدید ساختار کلان دولت است.
مسلما چنین تحول عظیمی نیاز مند زمان مناسب است، زمانی که اولاً باید موقعیت مناسبی داشته و ثانیا به دور از هر گونه عجله ای باشد.
دومین نکته توجه به دولت بعدی است، اگر قرار است دولت بعدی تا ۵ ماه دیگر به سرکار آید سئوال این است که تشکیلات کلان دولت که قرار است تحویل این دولت شود چگونه باید باشد.براساس زمان بندی صورت گرفته لایحه تشکیلات کلان دولت باید در اواخر اسفند به مجلس ارایه شود و با توجه به روزهای آخر سال مسلماً این لایحه در سال آینده بررسی خواهد شد که با توجه به حجم کار بررسی لایحه حداقل یک یا دو ماه زمان نیاز دارد، لذا می بینیم که اگر مجلس لایحه را تصویب کند به روزهای آخر دولت فعلی خواهیم رسید و زمان بسیار اندکی برای اجرایی شدن آن لازم است.
بنابراین می توان گفت که دولتمردان هر چند به اهمیت تغییر و تحول در تشکیلات کلان پی برده اند اما متاسفانه فرصت مناسب سال جاری را برای عملی شدن چنین تحولاتی از دست داده اند،فرصتی که به راحتی در ماههای آینده و یا حتی در دولت بعدی به وجود نخواهد آمد.
مشکل بعدی که در طرح مورد تصویب شورای عالی اداری دیده می شود عدم توجه به برخی حقایق اقتصادی کشور است.
در حال حاضر فقط در بعد اقتصادی مساله اگر به ستاد اقتصادی دولت نگاه کنیم این ستاد که متشکل از وزارتخانه های امور اقتصادی و دارایی، سازمان مدیریت و برنامه ریزی، بانک مرکزی و وزارت بازرگانی می باشد دارای اشکالات عمده ای است.
برای پی بردن به این اشکالات باید گفت که دلیل عمده استعفای ریاست سابق سازمان مدیریت و برنامه ریزی و برکناری طهماسب مظاهری از وزارت امور اقتصادی و دارایی تداخل وظایف سازمان مدیریت و وزارت اقتصاد بود.
وزارت اقتصاد همان طور که از نامش پیداست باید بتواند به امر سیاستگذاری در اقتصاد کشور پرداخته و بر آن نیز نظارت داشته باشد و این در حالی است که این وزارتخانه گاهی اوقات در حد خزانه دار دولت تقلیل موقعیت پیدا کرده است.
اگر تنها به همین نکته توجه شود می توان پی برد که ساختار وزارت اقتصاد و سازمان مدیریت می تواند به نحوی تغییر یابد که وظایف عمده سازمان مدیریت به وزارت اقتصاد محول شده و بخش مالیات از وزارت اقتصاد جدا شده و با بخشی از سازمان مدیریت ادغام و تشکیل وزارت خزانه داری بدهند.
به هر حال لایحه تشکیلات کلان دولت نیازمند جمع آوری اظهارنظر صاحبنظران در بخشهای مختلف است. این کارشناسان وزارت تعاون هستند که بایدتوضیح دهند ادغام وزارت تعاون و کار چه فایده ای برای کشور خواهد داشت و یا چرا وزارت رفاه که از عمر آن بیش از یکسال نمی گذرد باید در وزارت بهداشت ادغام شود.به هر حال همگان به این نکته اذعان دارند که دستیابی به اهداف چشم انداز ۲۰ ساله کشور با ساختار فعلی دولت امکان پذیر نیست، این ساختار به حدی حجیم شده که بخش عمده ای از درآمدها و نیروی انسانی و فکری کشور صرف رتق و فتق امور آن می شود و برای آزادسازی این منابع لازم است دولت در عین حفظ اقتدار در امور حاکمیتی به کوچک کردن خود در بخش تصدی گری بپردازد.