توزیع قدرت در شورای امنیت و دیدگاههای مطرح درباره آن

پیشینه شکل‌گیری شورای امنیت و طرح اصلاحات در آن
فکر تشکیل نهاد سیاسی که برای سازمان‌دهی بهتر روابط بین‌المللی به گونه‌ای که کاستی‌های جامعه ملل را نیز نداشته باشد در میان دولتهای متفق در اواخر جنگ جهانی دوم نضج گرفت. براساس ماده 24 منشور، شورای امنیت یکی از ارکان اصلی سازمان ملل متحد محسوب می‌شود و مسئولیت اساسی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را بر عهده دارد. اعطای چنین مسئولیتی به شورای امنیت در طرح‌های پیشنهادی کنفرانس دمبارتن اوکس پیش‌بینی شده بود.
البته این پیشنهاد توسط قدرت‌های بزرگ که در خلال جنگ جهانی دوم تأسیس یک سازمان بین‌المللی را در سر می‌پروراندند، صورت گرفته بود. در واقع آنچه که از ابتدای تأسیس سازمان ملل در قالب شورای امنیت مورد پیش‌بینی قرار گرفت عبارت بود از یک ارگان اجرایی کوچک با عملکرد مداوم که قادر باشد به هنگامی که صلح و امنیت بین‌المللی مورد تهدید قرار گرفت اقدام به اتخاذ تصمیم سریع و مؤثر نموده، مکانیزم اجبارکننده پیش‌بینی شده در فصل هفتم منشور را به کار اندازد.1
در واقع شورای امنیت انجمن محدودی از دولت‌هاست که اعضای آن به دو دسته تقسیم می‌شوند: اعضای دائم شامل کشورهای آمریکا، انگلیس، فرانسه، روسیه و چین که دارای حق وتو می‌باشند. دسته دوم اعضای غیردائم متشکل از 10 عضو سازمان ملل می‌باشد که با اکثریت دو سوم آرای مجمع عمومی برای دو سال انتخاب می‌شوند. اعضای غیردائم شورا به صراحت خود منشور (بند اول از ماده 23) ملاک انتخابشان «شرکت اعضای سازمان ملل متحد در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و سایر هدف‌های سازمان در درجه اول و همچنین با توجه به تقسیم عادلانه جغرافیایی» است.
پیشینه ساخت تغییر ساختار شورای امنیت و افزایش اعضای آن به کنفرانس سانفرانسیسکو باز می‌گردد. در همان زمان برخی دولتهای شرکت‌کننده بر این باور بودند که محدود کردن اعضای دائم شورای امنیت به پنج دولت قدرتمند برخلاف رویه جامعه ملل است که راه را برای عضویت دیگر قدرتهای بزرگ باز گذاشته بود؛ زیرا ممکن است در آینده برخی از این پنج عضو توان ایفای وظایف و مسئولیتهایی را که منشور بر عهده آنها گذاشته است، از دست بدهند.
اما حضور مسلط قدرتهای متفق که اندیشه عضویت دائم در شورای امنیت را از مدتها قبل در سر می‌پروراندند، در کنفرانس یاد شده موجب شد که این پیشنهاد رد شود. به همین شیوه، پیشنهادهای دیگری نیز برای افزایش تعداد کرسی‌های غیردائم صورت گرفت که آنها نیز پذیرفته نشد.2
لذا اعضای دائم شورای امنیت از همان ابتدای تأسیس شورا هیچ تغییری نیافته‌اند و تنها تغییر در ساختار شورا مربوط به سال 1963 است که تعداد اعضای موقت شورا از 6 عضو به 10 عضو ارتقا یافت. اصلاح صورت گرفته در سال 1963 ریشه‌ای و ساختاری نبوده است و ساختار تصمیم‌گیری در شورا و تعداد اعضای دائم آن را بی‌هیچ تغییری دست نخورده باقی گذارده است.
قریب به دو دهه است (خصوصاً بعد از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و پایان یافتن نظام دو قطبی در جهان) که بحث اصلاح در ساختارها و روش‌های سازمان ملل خصوصاً شورای امنیت بسیار مورد توجه اندیشمندان، حقوقدانان، دولتمردان، نهادها و NGOهای مختلف بین‌المللی قرار گرفته است. این درخواست‌ها و فشارها به حدی بود که در سپتامبر 2003 کوفی عنان، دبیر کل سازمان ملل هیأتی 16 نفره را مأمور بررسی و ارائه پیشنهادات و راهکارهای خود جهت اصلاح ساختار سازمان ملل نمود.3
دو سال قبل به دنبال ایجاد اختلافات بین‌المللی در مورد حمله آمریکا به عراق و به دلیل برداشتهای کاملاً متفاوتی که در مورد این تجاوز آشکار به حقوق بین‌الملل مطرح شد، کوفی عنان دبیر کل سازمان ملل هیأتی متشکل از شانزده دیپلمات و سیاستمدار سابق را مأمور کرد تا تحت سرپرستی آناند پانیا راچون، نخست‌وزیر سابق تایلند پیشنهادهایی را برای اصلاح منشور ملل متحد ارائه کنند. این هیأت پس از ساعت‌ها بحث کارشناسی سرانجام طرح جامع خود را که شامل حداقل یکصد پیشنهاد اصلاحی بود، به دبیر کل سازمان ملل ارائه کرد. کوفی عنان دبیر کل سازمان ملل براساس نتیجه کار کارشناسی این هیأت 16 نفره، گزارش 63 صفحه‌ای خود را درباره زمان ضرورت انجام اصلاحات اساسی در سازمان ملل انتشار داد.
ایجاد تحول در شورای امنیت و افزایش تعداد اعضای دائمی این شورا از 15 به 24 کرسی از جمله اصلاحات پیشنهادی در گزارش دبیر کل سازمان بود. در این طرح، با حذف نشدن حق وتو و افزایش اعضای دائمی که حق وتو ندارند، در عمل شورای امنیت از دو دسته به سه دسته از کشورها تقسیم می‌شد:
کشورهای دارای حق وتو با عضویت دائم (5 کشور)
کشورهای عضو دائم بدون حق وتو (6 کشور)
کشورهای عضو دوره‌ای که انتخابشان برای دو سال خواهد بود (13 کشور).
در چارچوب افزایش تعداد اعضای دائم شورای امنیت، عضویت کشورهایی چون ژاپن و هند به عنوان پرجمعیت‌ترین کشورهای قاره آسیا و برزیل به عنوان وسیعترین و پرجمعیت‌ترین کشور آمریکای لاتین مورد توجه قرار گرفته بود تا به همراه آلمان و یک کشور دیگر از آفریقا (از میان سه کشور نیجریه، آفریقای جنوبی و مصر) به عنوان اعضای دائمی شورای امنیت بدون برخورداری از حق وتو فعالیت خود را آغاز کنند.4
انگیزه‌های توزیع مجدد قدرت در شورای امنیت
پویایی نظام بین‌الملل موجب دگرگونی‌های شگرفی شده است. در یک بیان کلی، نظام دو قطبی حاکم بر جنگ سرد رنگ باخته و ساختار جهانی به اصطلاح به سوی نظام چند قطبی یا تک قطبی (بنا به تحلیل‌ها و نظرات گوناگون) در حال تغییر است و لذا این‌گونه مسائل و موارد مشابه آن بیشتر از لحاظ امنیتی به ساختار روابط بین‌الملل تأثیرگذار است. فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی و شکستن سطوت حاکمیت نظام دو قطبی عوامل اصلی تغییر در واقعیات عینی روابط بین‌الملل تلقی می‌شود. لذا با توجه به این تحولات، این رکن مهم سازمان ملل به داده‌ها، توانها و انرژی‌های جدیدی احتیاج دارد که بتواند نیازهای معاصر را برآورده سازد. حال، با در نظر گرفتن این انگاره اساسی به شرح انگیزه‌های توزیع مجدد قدرت می‌پردازیم.
الف) افزایش نقش کشورهای جنوب
بیشترین تعداد اعضای سازمان ملل را کشورهای معروف به کشورهای جنوب تشکیل می‌دهند. این گروه از دولتها معتقدند به فراخور حضوری که در سازمان ملل متحد دارند، نقشی شایسته به دست نیاورده‌اند. امروزه، تقابل شمال ـ جنوب در عرصه روابط بین‌الملل بر سازمان ملل متحد بی‌تأثیر نیست.
دولتهای تأثیرگذار در این گروه‌بندی با توجه به نقش‌آفرینی بیشتر جنوب در روابط بین‌الملل سعی دارند با تأکید بر ملاکهایی مانند قدرت سیاسی ـ اقتصادی، همگرایی‌های منطقه‌ای، جمعیت، مشارکت در حفظ صلح و توزیع عادلانه جغرافیایی خود را در گروه اعضای دائم شورای امنیت جای دهند. هند، برزیل، اندونزی، مصر و نیجریه بیش از دیگران با تکیه بر این ملاکها با انجام یک ائتلاف ناپیدا برای دستیابی به این هدف تلاش می‌کنند.5
ب) افزایش توان تأثیرگذاری برخی از بازیگران بین‌المللی
به موازات رقابتها و گاه تخاصمات سیاسی ـ مسلکی بین دو بلوک مسلط شرق و غرب، برخی از بازیگران روابط بین‌الملل توانستند با استفاده از فرصتهای ایجاد شده و با انجام تحرکات درون بلوکی ابزارهای تأثیرگذاری بیشتری را در این نظام به دست آوردند؛ آلمان، ژاپن، برزیل و هند از این گروه هستند.
رویارویی آمریکا و شوروی در یک رقابت همه‌جانبه، به ویژه مسابقه پرخرج تسلیحاتی و گسترش چترهای حمایتی دفاعی ـ امنیتی از سوی آنها در گستره‌ای جهانی، همراه با دیگر عوامل مساعد موجب گردید که بازیگران یاد شده، به ویژه آلمان و ژاپن، در پناه چتر حمایتی آمریکا، آسوده از ورود در رقابتهای تسلیحاتی و فارغ از افزایش توان دفاعی خود، توان اقتصادی خویش و نیز سهم خود در بازار تجارت جهانی را به طور چشمگیری توسعه بخشند تا جایی که آنها به غولهای اقتصادی و کوتوله‌های سیاسی معروف شدند.
اکنون این دولتها، به ضرورت، تعریفی نو از منافع ملی خود کرده‌اند که آنها را وامی‌دارد هر چه فعال‌تر در عرصه روابط بین‌الملل وارد عمل شوند. تمایل این کشورها به ایفای نقش فعال‌تر و پرنفوذتر با توجه به موقعیت کنونی آنها، نظام سنتی توزیع جهانی قدرت را به مبارزه فرا می‌خواند. یکی از وجوه این مبارزه درخواست برای شکسته شدن قفلهای ورودی شورای امنیت است. در این راستا آلمان و ژاپن (به عنوان دومین تأمین‌کننده بودجه سازمان ملل متحد) خواستار عضویت دائم در شورای امنیت می‌باشد.
پ) شکل‌گیری اتحادیه اروپا
از جمله عوامل دیگر جهت تغییر در ترکیب شورای امنیت، اتحادیه اروپاست. شکل‌گیری اتحادیه اروپا به ویژه بعد از معاهده ماستریخت به ناچار تأثیراتی بر نحوه توزیع قدرت و ساختار نظام بین‌الملل خواهد گذاشت. هر چند دو عضو از اعضای این اتحادیه عضو دائم شورای امنیت می‌باشند اما ظهور قدرتهای تأثیرگذار و کلیدی مثل آلمان و حتی ایتالیا در اتحادیه مذکور، تأثیر خود را بر نظام توزیع جهانی قدرت بر جای خواهند گذاشت.
از نفس افتادگی سیاست خارجی انگلستان و پیوند سنتی آن با سیاستهای آمریکا و نیز اینکه فرانسه به تنهایی توان بازنمایاندن نقش، تأثیر و قابلیتهای اتحادیه اروپا را در شورای امنیت ندارد، سبب شده ضرورت کسب کرسی دائم دیگری برای اتحادیه در شورا احساس شود. لذا این اتحادیه بر ساختار و ترکیب شورای امنیت بی‌تأثیر نخواهد بود.
ت) نیاز به نمایندگی عادلانه در شورای امنیت
فزونی چشمگیر اعضای ملل متحد که طی پنج دهه گذشته بیش از 3 برابر افزایش یافته است، خواسته بازتاب نمایندگی عادلانه را در شورای امنیت مطرح کرده است. پایه نظریه نمایندگی عادلانه در شورای امنیت ماده 24 منشور است؛ چرا که شورای امنیت مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را براساس نمایندگی از سوی ملل متحد ایفا می‌کند.
اگرچه از دیدگاه حقوقی افزایش اعضای ملل متحد خللی به اعتبار ماده 24 وارد نمی‌سازد؛ زیرا هر عضو جدید با پذیرش منظور در کل و از جمله ماده 24 به جرگه ملل متحد می‌پیوندد، اما غفلت از مبانی که وجود قاعده‌ای حقوقی را ایجاب کرده است، در نهایت موجب تزلزل در اعتبار قاعده می‌شود. بر این اساس، بیشتر دولتهایی که خواهان تغییر ساختار شورای امنیت و افزایش اعضای آن هستند، بازتاب نمایندگی عادلانه در شورای امنیت را از جمله دلایل خویش مطرح می‌کنند.6
موقعیت کشورهای متقاضی عضویت دائم در شورای امنیت
1. ژاپن
ژاپن برای پیوستن به شورای امنیت از لحاظ اقتصادی و ثبات سیاسی چالش خاصی ندارد. در حال حاضر دومین اقتصاد جهان است و دومین کشور در تأمین هزینه‌های سازمان ملل بعد از ایالات متحده است. اما باید متذکر شد که کشوری که صاحب کرسی دائم در شورای امنیت است می‌بایست از ظرفیت و توان نظامی کافی برای اقدام نظامی در اقصی نقاط جهان و یا لااقل منطقه پیرامونی خود برخوردار باشد.
در این چارچوب مشکل اصلی ژاپن ماده 9 قانون اساسی این کشور در مورد عدم نظامی‌گری ژاپن در مسائل جهانی است که دست دولت ژاپن را در این زمینه می‌بندد هر چند ژاپنی‌ها معتقدند که استقرار نیروهای ژاپنی در عراق می‌تواند به عنوان تجربه‌ای برای عملیات‌های حفظ صلح از سوی شورای امنیت باشد. چالش دیگر ژاپن همان‌طور که در بالا اشاره شد مخالفت شدید چین و نسبی روسیه با عضویت دائم ژاپن است. این دو کشور از لحاظ تاریخی رقیب ژاپن هستند و تا به حال بارها با ژاپن درگیری نظامی داشتند. اما از سوی دیگر، موافقت قطعی ایالات متحده و دولت‌های اروپایی می‌تواند مخالفت این دو کشور را بی‌اثر سازد.7
2. آلمان
آلمان نیز همچون ژاپن از لحاظ اقتصادی و ثبات سیاسی مورد خاصی ندارد. ولی همچون ژاپن از لحاظ نظامی ضعیف است. سیاست غیرنظامی ماندن آلمان که پس از جنگ دوم جهانی بر روی آلمان اعمال شد مانع رشد نظامی این کشور گردید و امروزه 70 درصد نیروهای نظامی آلمان تحت اختیار ناتو هستند و چیزی به عنوان ارتش مستقل و مستحکم در این کشور وجود ندارد. از سوی دیگر، مخالفت قطعی و شدید ایتالیا با عضویت دائم آلمان می‌تواند چالشی عمده فراروی آلمان باشد. هر چند نظر قطعی ایالات متحده و بریتانیا می‌تواند این روند را تغییر داده و به عضویت آلمان کمک کند.
3. هند
هند علیرغم آلمان و ژاپن، هم با چالش اقتصادی دست به گریبان است و هم با چالش ثبات سیاسی و ناآرامی‌های مرزی و قومی، به گونه‌ای که می‌توان ادعا کرد تنها دلیل موجه هند برای عضویت دائم در شورای امنیت صرفاً جمعیت بالای یک میلیاردی هند است و غیر از این عامل هند مزیت دیگری ندارد. فقر گسترده در هند و نیز عدم حل اختلاف بر سر موضوع کشمیر با پاکستان، عامل ثبات مرزی و سیاسی را نیز منتفی می‌سازد.
از سوی دیگر، مخالفت قطعی و شدید پاکستان و چین با عضویت هند در شورای امنیت می‌تواند برای هند بسیار مشکل‌ساز باشد. به نظر می‌رسد تنها نقطه اتکایی که هند می‌تواند با تکیه بر آن قدرت مانور خود را افزایش دهد کشورهای در حال توسعه آسیایی و آفریقایی هستند، چرا که عضویت هند می‌تواند این مزیت را داشته باشد که کشورهایی همچون هند و برزیل به عنوان نمایندگان کشورهای جنوب در شورای امنیت عمل نموده، در تصمیم‌گیری‌های حساس و مهم منافع این قبیل کشورها را لحاظ کنند.
4. برزیل
برزیل هم همانند هند با مشکلات اقتصادی، فقر طبقاتی شدید و حتی تا حدودی عدم ثبات سیاسی روبه‌روست و تنها مزیت برزیل برای عضویت دائم در شورا، جمعیت، وسعت، موقعیت ژئوپلتیک و این عامل که قوی‌ترین اقتصاد آمریکای لاتین است، می‌باشد. در زمینه دولت‌های مخالف عضویت برزیل باید گفت که ایالات متحده می‌تواند اولین مخالف عضویت برزیل باشد زیرا سیاست تاریخی ایالات متحده در طول دو قرن اخیر در قاره آمریکا استیلای کامل بر قاره و عدم شکل‌گیری رقیب جدی برای آمریکا در قاره بوده است.
بنابراین عضویت دائم برزیل در شورای امنیت می‌تواند در این سیاست تاریخی ایالات متحده خلل وارد سازد و ایالات متحده را از حالت تنها نماینده و سخنگوی قاره آمریکا خارج کند و برزیل را به عنوان محور و قطب آمریکای لاتین مطرح سازد. از سوی دیگر، مخالفت جدی دیگر می‌تواند از جانب آرژانتین باشد چرا که این دو دولت به عنوان رقبای سنتی در قاره مطرح هستند.8
واکنش‌های جهانی نسبت به عضویت اعضای جدید در شورای امنیت
براساس نظرسنجی گلوب‌اسکن که به سفارش بی‌بی‌سی انجام داده، از طریق مصاحبه با پرسش‌شوندگان به این نتیجه رسیده است که در همه کشورها به جز ترکیه و انگلیس اکثریت مطلق پاسخ‌دهندگان افزایش قدرت سازمان ملل را تحولی مثبت به شمار می‌آورند.
به همین ترتیب، در همه کشورها به جز روسیه، بیش از 50 درصد پاسخ‌دهندگان از افزوده شدن شمار اعضای دائمی شورای امنیت سازمان ملل حمایت کرده‌اند. همچنین، از میان کشورهایی که نامزد ورود به شورای امنیت هستند، آلمان و ژاپن محبوب‌تر از بقیه می‌باشند و در ردیف بعد از آنها هند و برزیل قرار دارند.
این نظرسنجی همچنین به این نتیجه رسیده است که در دو کشور آمریکا و انگلیس، اکثریت پرسش‌شوندگان خواستار لغو حق وتوی قدرتهای بزرگ بوده‌اند.
اگرچه در یک سطح کلان، اعضای اتحادیه اروپا به همراه ژاپن، هند، برزیل، چین و برخی کشورهای آسیایی و آفریقایی انجام اصلاحات ساختاری در سازمان ملل به طور عام و شورای امنیت به طور خاص را مسأله حیاتی توصیف کرده‌اند اما در یک سطح خرد، نوعی کشمکش‌ها و مقاومت در این عرصه دیده می‌شود.
برای نمونه، پاکستان مخالف پیوستن رقیب تاریخی خود (هند) به شورای امنیت است و چین نیز از عضویت ژاپن در این شورا نگران است. در همین حال، همسایگان برزیل نیز چندان مایل نیستند این کشور را در شورای امنیت ببینند. ایتالیا هم که همواره نگران عقب افتادن از سه قدرت اول اروپا یعنی فرانسه، انگلیس و آلمان است، مخالف پیوستن آلمان به شورای امنیت می‌باشد.
مقامات دولت آمریکا نیز که کشورشان ستون اصلی تدوین و اجرای طرح اصلاح ساختاری سازمان ملل هستند در واکنش به طرح افزایش تعداد اعضای شورای امنیت گفته‌اند، آنها تنها موافق عضویت ژاپن در شورای امنیت بوده و شمار کل اعضای این شورا نیز نباید از 20 عضو بیشتر باشد.9
نگاه جمهوری اسلامی ایران به اصلاحات در شورای امنیت
جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک بازیگر فعال در عرصه بین‌المللی و قدرت منطقه‌ای در منطقه بحران‌خیز خاورمیانه همواره توجه ویژه‌ای به تغییر و تحولات در صحنه جهانی به ویژه انجام تغییرات در سازمانها و قوانین بین‌المللی داشته است. جمهوری اسلامی همواره خواستار تغییر و تقویت سازمانها، نهاد و قوانین بین‌المللی در جهت تأمین و تضمین صلح، ثبات و امنیت بین‌المللی و احترام به حقوق همه کشورها و حذف هرگونه نگاه گزینشی به حاکمیت کشورهای ضعیف بوده است.
در واقع ایران خواستار تجدیدنظر در سازمان ملل می‌باشد، ولی به نفع مظلومان و برای تغییر مقررات و نظام‌های غیرعادلانه. به عبارتی اصلاحات باید به نفع بشریت و عدالت باشد و نه به نفع قدرت‌های بزرگ.
جمهوری اسلامی ایران معتقد است که در روند اصلاحات باید نقطه‌نظرات و نگرانی‌های همه کشورهای جهان مورد توجه و مدنظر قرار گیرد و به تهدیدات مهم که امنیت تمامی جهان را هدف گرفته است، توجه گردد. همچنین تلاشهایی برای اصلاحات صورت می‌گیرد باید بر مبنای همکاری و گفت‌وگو باشد نه براساس رهیافت زور و اجبار.10
پس از انتقال آقای خاتمی از نحوه اصلاحات آینده در سازمان ملل، آقای دکتر احمدی‌نژاد نیز با ابراز تأسف از چیدمان اعضای دائم شورای امنیت، خواستار نقش سازمان کنفرانس اسلامی و کشورهای آفریقایی در این شورا به صورت دائم شده است. به طور کلی پیش‌بینی می‌شود که ایران بتواند در کنار کشورهای غیرمتعهد و برخی کشورهای آفریقایی و شاید با حمایت چین، اجازه گسترش اعضای دائم با حق وتو به کشورهایی همچون آلمان و ژاپن را ندهد.
خصوصاً که ژاپن فعلاً پیرو سیاستهای آمریکاست و آینده آلمان نیز در پرونده هسته‌ای ایران با توجه به حضور خانم مرکل (که او هم پیرو آمریکاست) می‌تواند در این تصمیم جمهوری اسلامی مؤثر باشد. در مجموع به نظر می‌رسد ایران با این شکل از اصلاحات بدون حضور دائم کشوری اسلامی در شورای امنیت مخالف باشد.11
موانع و چالشهای فرایند توزیع مجدد قدرت در شورای امنیت
در یک جمع‌بندی کلی می‌توان موارد زیر را از موانع توزیع مجدد قدرت در شورای امنیت عنوان کرد:
1. پیچیدگی‌های امنیت منطقه‌ای: نگرانیهای امنیتی برخی رقبای منطقه‌ای دولتهایی که خواهان عضویت دائم در شورای امنیت می‌باشند از جمله موانع عضویت برخی کشورهای در شورا می‌باشد.
2. رهیافت حفظ وضع موجود: پاره‌ای از کشورهای عضو سازمان معتقدند که کاربرد و بهره‌وری مؤثرتر از لوازم و مقتضیات نظام پیشین در شورای امنیت، بهتر از کاربرد روشهای ناآزموده و ایجاد دگرگونی‌های نامطمئن در چنین شورایی است لذا وضع حاضر را در راستای منافع عالی امنیتی خویش بهتر از وضعیت مبهم و نامعلوم آتی می‌دانند. چین، مالزی، کوبا و مکزیک را می‌توان در زمره هواخواهان این رهیافت یاد کرد.
3. کاستی‌های ماهوی نامزدهای عضویت شورای امنیت: از آنجا که وظیفه اصلی شورای امنیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است، به ضرورت، اعضای دائم آن نیز باید بیشترین نقش و مشارکت را در این مهم داشته باشند. پس یک عضو دائم شورای امنیت باید از نظر بین‌المللی و داخلی دارای ویژگی‌هایی باشد که بتواند عهده‌دار انجام چنین مسئولیت سنگینی شود. در حالیکه برخی از این دولتها مانند هند، برزیل، مصر و نیجریه، خود در دام تعارضات و گاه تخاصمات منطقه‌ای گرفتار آمده‌اند. لذا عضویت دائم آنها نه تنها به صلح و امنیت منطقه‌ای یاری نمی‌رساند، بلکه برعکس، موجب اعطای وضعیتی برتر به یک طرف شده و تعادل یا توازن موجود در منطقه را بر هم زده و سبب پیچیده‌تر شدن بحرانهای منطقه‌ای می‌شود.12
4. قاعده بازی انتخاب صفر: تاکنون، ملاکها و ضوابطی که برای احراز عنوان اعضای دائم شورای امنیت مطرح شده بیشتر به گونه‌ای است که شامل چندین دولت در شرایطی کمابیش مشابه می‌گردد. در این هنگامه رقابت، برخی دولتها نیک می‌دانند که در مقابل رقیب خود، به ویژه اگر او با مشکلات، رفتاری سیاسی داشته باشند، از بخت کمتری برای ورود به شورای امنیت برخوردارند.
پس، منطقی است که آنها با دنبال کردن قاعده بازی انتخاب صفر (نه من، نه تو) در مقابل راه نیافتن به شورای امنیت به طریقی راه رقیبان خود را نیز سد کنند. به نظر می‌رسد انتخاب صفر را باید از چالشهای جدی افزایش اعضای دائم شورای امنیت تلقی کرد. بنابراین، هر قدر دولتی، به ویژه به دلایل امنیتی منطقه‌ای، بیشتر در معرض کاربرد این انتخاب قرار گیرد، بخت احراز عضویت دائم او کمتر می‌شود. مالزی و آرژانتین را می‌توان از جمله دولتهایی دانست که در برابر رقیبان خود ـ اندونزی و برزیل ـ بدین انتخاب دست یازیده‌اند.13
«حق وتو» و اصلاح مکانیزم تصمیم‌گیری در شورای امنیت
الف) موافقان و مخالفان حق وتو و دلایل آنان
علیرغم مواضعی که اعضای ملل متحد با عضویت دائم برخی اعضا در شورای امنیت دارند، شاهد موافقان و مخالفان حق وتو در این شورا نیز هستیم. از نظر برخی از صاحبنظران، واگذاری حق وتو به قدرتهای بزرگ در ظاهر امر ممکن است امری نامطلوب جلوه کند، اما با بررسی اوضاع سیاسی نظام بین‌المللی و میزان سهمی که قدرتهای بزرگ در فرو نشاندن آتش جنگ جهانی دوم داشتند و تلاشهایی که به خرج دادند، واگذاری این حق در واقع پاداشی به آن همه خدماتی بود که قدرتهای کوچک و متوسط، به ناچار در سال 1945 به قدرتهای بزرگ دادند تا آنان را در سازمان بین‌المللی جدیدی که در شرف تأسیس بود حفظ کنند و نگذارند با رها کردن سازمان ملل، سرنوشت این نهاد بین‌المللی همانند جامعه ملل باشد. بنابراین واگذاری چنین حقی به قدرتهای بزرگ برای سامان بخشیدن به نظام بین‌المللی یک ضرورت بود.14
به اعتقاد موافقان، وجود حق وتو در اختیار قدرتهای بزرگ، باعث حفظ سازمان ملل از آسیب درگیری‌های خطرناک و مشارکت در مأموریتهای ناممکن و بسیار سخت گردیده است. همچنین سیستم حق وتو باعث پدید آمدن روح مسئولیت و عادت به همفکری‌های دقیق میان پنج عضو دائم شورای امنیت شده است.15 از آنجا که هر یک از پنج قدرت برای خود نظری جداگانه و منافعی خاص دارند و طبعاً کشورهای دیگر نیز تابع یکی از این نظرها هستند، بنابراین وقتی اعضای دائم شورای امنیت با هم به توافق برسند، تمامی کشورهای عضو، به خاطر حق وتویی که هر یک از اعضای دائم دارند، مطمئن خواهند بود که راه‌حل مورد نظر کشورهای عضو دائم در مورد یک مسأله، از نظر سیاسی و بین‌المللی معقول و موجه است.16
نقطه‌نظر دیگری که در رابطه با موضوع حق وتو وجود دارد و طرفداران این حق، آن را مستمسک قرار می‌دهند این است که واگذاری امتیاز به قدرتهای مؤثر و برتر در نظام بشری، مسبوق به سابقه است. در طول تاریخ مشاهده شده است گروه خاصی که صاحب قدرت بوده‌اند، تنظیم امور، اداره و اعمال حاکمیت را بر عهده داشته‌اند. حتی در جوامع با پیشینه دموکراسی در نهایت گرداننده نظم جامعه، یک گروه نخبه هستند. بنابراین، آنها نتیجه می‌گیرند که حق وتو ضرورت یک نظام است و باید حفظ گردد.17 از دید حامیان حق وتو، امتیاز خاص کشورهای بزرگ ناشی از سیاست قدرت است؛ قدرتی که در صورت فقدان یک عامل بازدارنده، مانند حق وتو می‌تواند جنگهای بزرگی مانند جنگ جهانی اول و دوم را ایجاد کند.18
موافقین حق وتو از نظر حقوقی استدلال می‌کنند، از آنجا که مهمترین هدف سازمان ملل حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است، بنابراین پذیرش امتیاز وتو برای دولتهای بزرگ در راستای اهداف منشور ملل متحده بوده است. زیرا وجود چنین حقی مانع درگیری و جنگ میان قدرتهای بزرگ است. از طرف دیگر استدلال می‌کنند مطابق اصل برابری حق و تکلیف، بدیهی است کشورهایی که وظایف بیشتری را بر عهده دارند، از حقوق بیشتری هم برخوردار باشند. به عبارت دیگر اگر این دولتها با دولتهایی که نقش و وظایف کمتری در روابط بین‌المللی ایفا می‌کنند، از حقوق مساوی برخوردار باشند، این خود بی‌عدالتی و نفی تساوی است.19 از طرف دیگر این حق موازنه‌ای را در برابر مجمع عمومی برای شورای امنیت ایجاد کرده است که در آن همه اعضا اعم از کوچک و بزرگ دارای یک رأی می‌باشند.20
مخالفین حق وتو که اکثراً از کشورهای جهان سوم هستند با تأکید بر اصل تساوی کشورها، آن را مانع تحقق آرمانها و خواسته‌های خود می‌دانند و معتقدند که هر آنچه که بر اصل زورمداری استوار است حق نیست و موجب تضییع حقوق بخش بزرگی از جامعه جهانی می‌گردد.21 چگونه امکان دارد برای یک سازمان که ادعا کند براساس اصل تساوی حاکمیت همه اعضایش پی‌ریزی شده است، یک قدرتی انحصاری به پنج عضو دائم بدهد که سابقه طولانی تجاوز از اصولی دارند که سازمان براساس آن شکل گرفته است. بنابراین حذف وتو می‌تواند یک گام مهم باشد که ترکیب شورای امنیت را تأثیرگذار و دموکراتیک‌تر می‌کند.22
همانگونه که ذکر گردید در مقابل نظریه موافق با حق وتو اعضای دائم شورای امنیت، نظریه مخالفی وجود دارد. در حقیقت باید گفت در چارچوب نظریه‌های مخالف، حق وتو، انتقادات شدیدی را نسبت به سازمان ملل برانگیخته است و این مخالفت از همان ابتدای شکل‌گیری سازمان ملل بوده است. به طوری که بسیاری از کشورهای جهان از جمله ایران در کنفرانس سانفرانسیسکو، آن را با توجه به تعارض با اصل برابری کشورها مغایر روح منشور می‌دانستند و با نحوه اداره شورای امنیت، به ویژه با حق وتو مخالف بودند. حق وتو در دوران جنگ سرد عملاً شورای امنیت را با بن‌بست مواجه ساخته بود و کارآیی آن را در حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از بین برده بود. زیرا هرگاه موضوعی در آن مطرح می‌شد که با منافع یکی از دو ابرقدرت یا هم‌پیمانان آنها در تعارض بود با تهدید وتو مواجه می‌شد.23
ب) دیدگاه‌های موجود درباره نحوه برخورد با حق وتو
در خصوص چگونگی برخورد با حق وتو دیدگاههای متفاوت و گاه متعارضی به چشم می‌خورد. در حالی که بسیاری از کشورهای جهان سوم در یک رویکرد آرمانگرایانه خواستار حذف این امتیاز هستند؛ تعداد دیگری از کشورها با یک رویکرد واقع‌بینانه‌تر خواهان تعدیل نسبی در آن هستند.24 «کورت والدهایم»، دبیر کل اسبق سازمان ملل در این مورد عنوان کرده بود که:
اکنون مسأله این است که از حق وتو حتی‌الامکان کمتر استفاده شود و یا اصلاً استفاده نشود، تا اهمیت و اعتبار کشورهای کوچک‌تر و اعضای غیردائم شورای امنیت حفظ شود. من مطمئن نیستم که قدرتها از حق وتو چشم‌پوشی کنند زیرا آن را شرطی غیر قابل گذشت می‌دانند و از طرفی در این صورت تشکیلات و منشور سازمان ملل نیز تغییر خواهد یافت.25
حذف حق وتو واقع‌گرایانه نیست و به نظر می‌رسد نمی‌توان آن را از بین برد؛ چون هرگونه تغییری در مواد منشور و از جمله در خصوص حق وتو باید به تصویب پنج عضو دائم شورای امنیت برسد.26 ولی بیشتر نظر بر این است که نحوه اعمال آن باید تغییر یابد و ساز و کار ضد وتو نیز باید وجود داشته باشد.27 مثلاً جز در مورد اقدامات اجرایی و حفظ صلح محدودیتی در مورد وتو پدید آید. بدین ترتیب، ملل متحد به همان ماهیت اصلی مورد نظر تدوین‌کنندگان منشور باز می‌گردد که حق وتو را برای جلوگیری از حمله نظامی به یک عضو دائم مجاز تلقی می‌کرد.28
در مورد اصلاح پدیده حق وتو دیدگاههای متعددی ارائه شده است. از جمله «شعبه کانادایی فدرال‌گرایان جهانی» پیشنهاد کرده بود که در شورای امنیت توافقی صورت گیرد که براساس آن به طور داوطلبانه از حق وتو در مواردی خاص مانند ارسال نیروهای پاسدار صلح (زمانی که کشورهای درگیر حضور آنها را قبول کرده باشند)، فعالیتهای دبیر کل در مذاکرات صلح، صدور قطعنامه‌هایی که در مورد دعوت به قبول آتش‌بس باشد، جداسازی نیروهای مسلح، عقب‌نشینی نیروها به پشت مرزهای شناخته شده بین‌المللی، قبول عضویت کشورهای جدید و ایجاد ارگانهای فرعی در سازمان ملل استفاده نشود.29
همچنین «مایکل بیس جیانی»، وزیر امور خارجه وقت ایتالیا، در اواسط دهه 1990 در این خصوص اعلام داشت که پیشنهاد ایتالیا تغییر در نحوه رأی‌گیری در شورای امنیت است. وی پیشنهاد کرد که حق وتو باید برداشته شود و به جای آن رأیی جدید جایگزین گردد. از نظر او دلیل این تغییر این بود که جنگ سرد خاتمه یافته و تغییرات سیاسی و حقوقی در منشور ضرورت دارد.30
شرکت‌کنندگان در اجلاس استکهلم (1990) نیز در بیانیه پایانی خود صریحاً خواستار حذف حق وتو شدند. آنها اعلام کردند که حق وتوی اعضای دائم بازتاب وضعیتی است که پس از جنگ به وجود آمده بود، اکنون با تغییر یافتن ساختار قدرت در جهان و افزایش وابستگی‌های متقابل لازم است استفاده از این حق و حدود آن مورد تجدیدنظر واقع شود. کمیته حاکمیت جهانی نیز در سال 1995 پیشنهاد کرده بود که اعضای شورای امنیت به 23 عضو افزایش یابد و حق وتو و عضویت دائم برای 5 عضو کنونی دائم حذف شود.
هیأت عالیرتبه دبیر کل سازمان ملل متحد در گزارش خود در دسامبر 2004 در مورد حق وتو عنوان کرده است که براساس هیچ مدلی حق وتو به اعضای جدید داده نشود. آنها اعلام کردند که:
ما این امر را به رسمیت می‌شناسیم که حق وتو دارای نقش و کارکردی بسیار مهم در مطمئن ساختن قدرتمندترین اعضای ملل متحد در خصوص حفاظت از منافعشان می‌باشد. از نظر ما هیچ راه عملی برای تغییر حق وتوی اعضای فعلی متصور نیست. در مجموع نهاد وتو دارای یک ویژگی خاص است که با عصر دموکراتیک فزاینده تناسب ندارد لذا بر این امر مصریم که این امر محدود به موضوعاتی گردد که در آن منافع حیاتی در معرض خطر واقعی قرار می‌گیرند. هیأت توصیه می‌کند تحت هرگونه پیشنهاد اصلاح، حق وتو به هیچ وجه افزایش نیابد.31
در واقع می‌توان چنین گفت که این گزارش نوعی «خودمحدودی داوطلبانه» را برای استفاده از حق وتو پیشنهاد می‌کند.32 کوفی عنان، دبیر کل سابق سازمان ملل متحد، در گزارش خود تحت عنوان «آزادی بیشتر: به سوی توسعه، امنیت و حقوق بشر» در 21 دسامبر 2005 بر مسأله حق وتو چشم بست. در واقع او هم مانند گروه ویژه‌ای که پیش‌نویس گزارش را تهیه کرده بودند بر این باور است که ورود به این حوزه به علت مغایرت با منافع اعضای دائم شورای امنیت موجب می‌شود که اصل ضرورت اصلاحات خدشه پذیرد.33
بنابراین به نظر می‌رسد که امروزه حذف حق وتو به طور کامل امکانپذیر نیست و حداکثر می‌توان استفاده از این حق را محدودتر نمود. راهکارهایی که امروزه برای کاستن از تأثیر وتو پیشنهاد می‌شود عبارتند از:
1. محدود کردن اعمال حق وتو به اقدامات اتخاذ شده از سوی شورای امنیت تحت فصل هفتم منشور ملل متحد پیرامون دخالت نظامی.34
2. امکان نادیده گرفتن حق وتو در شورای امنیت از طریق رأی‌گیری در شورای امنیت و کسب میزان معینی رأی مثبت برای انجام آن اقدام. البته اعضای غیردائم شورای امنیت از نوعی حق وتو در اقدامات اجرایی برخوردارند. زیرا در شورای امنیت اصل معروف ـ اما بیشتر تئوریک ـ «وتوی ششم» وجود دارد. به این صورت که کشورهای عضو شورای امنیت حق دارند از رأی دادن به قطعنامه‌هایی که نیازمند رأی 9 عضو از اعضاست خودداری کرده و به این ترتیب از تصویب آن جلوگیری کنند.35
3. افزایش قدرت اجرایی مجمع عمومی با هدف ایجاد موازنه بین شورای امنیت و مجمع عمومی، از جمله امکان نادیده گرفتن وتو از طریق کسب رأی دو سوم اعضای مجمع عمومی ملل متحد تحت عنوان برنامه «اتحاد برای صلح».36
4. تعدادی از کشورها نیز وتوی یک قطعنامه را منوط به رأی منفی حداقل دو عضو دائم شورای امنیت کرده‌اند.37
نتیجه:
واقعیات عینی موجود در نظام بین‌الملل یا حاکم بر آن طی سالهای اخیر به گونه‌ای بنیادین تغییر یافته است. تأثیر قطعی رخدادها و پدیدارهای نو بر ساختار جهانی قدرت غیر قابل انکار است. این امر ضرورت توزیع مجدد قدرت و سازماندهی آن را اجتناب‌ناپذیر کرده است. سازمان ملل به عنوان مهم‌ترین نهاد سیاسی بین‌المللی، به ویژه شورای امنیت، از این دگرگونی‌ها برکنار نخواهد ماند.
هر آیینه، ساختار جهانی قدرت دستخوش دگرگونی شود، به همان میزان ساختار قدرت در شورای امنیت متأثر می‌گردد. در این راستا بحث اصلاحات ساختاری در سازمان ملل و به تبع آن در شورای امنیت سال‌هاست که از سوی محافل و کشورها و نهادهای مختلف منطقه‌ای و جهانی مطرح می‌گردد و راجع به آن سمینارها و مذاکراتی صورت می‌پذیرد. اینک، قدرتهای تازه توان یافته در نظام بین‌الملل، به فراخور نقش‌آفرینی خویش، خواهان جایگاهی رفیع در شورای امنیت هستند.
در واقع درخواست عضویت از جانب ژاپن، آلمان، هند و برزیل در شورای امنیت به صورت عضویت دائم را، هم می‌توان نوعی اصلاح ساختار در نظام تصمیم‌گیری در شورای امنیت و هم نوعی سهم‌خواهی این دولت‌ها از ترتیبات امنیتی جهانی دانست. به عبارتی افزایش تعداد اعضای شورای امنیت و به نوعی توزیع مجدد قدرت باعث می‌شود تا تصمیم‌گیری از انحصار 5 قدرت دائم در شورای امنیت خارج شود.
در این راستا کشورهای متقاضی عضویت دائم در شورای امنیت هر چند شایستگی‌های خود را برای کسب این عضویت با دلایلی ظاهراً منطقی توجیه می‌کنند، ولی واقعیت این است که ورای تمامی فاکتورها و موارد ذکر شده جهت شایستگی این کشورها برای کسب کرسی دائم در شورا، این کشورها با چالش‌های متعددی نیز در این امر روبه‌رو هستند. به عبارت بهتر دو نوع مخالفت می‌تواند مسیر عضویت دائم این کشورها را به چالش بکشد: مخالفت از جانب پنج دولت کنونی دارای حق وتو و مخالفت از جانب دولت‌های رقیب منطقه‌ای این کشورها.
به نظر می‌رسد که جایگاه قدرت‌های منطقه‌ای که قصد عضویت دائم در شورای امنیت را دارند، در هرم قدرت جهانی تغییری اساسی ایجاد نکرده است تا آنها بتوانند به خواست خویش برسند. اکنون، این دولتها برای رسیدن به هدف خود با چالشهای جدی از بیرون و کاستی‌های بسیاری از درون مواجه‌اند. لذا آنها مشکل بتوانند در فرایند توزیع مجدد قدرت در شورای امنیت سهمی چشمگیر را به خود اختصاص دهند. علیرغم این توصیف‌ها، اندکی تأمل در مجموعه شرایط بین‌المللی و اوضاع داخلی دولتهایی که خود را نامزد احتمالی عضویت دائم شورای امنیت کرده‌اند، بیانگر آن است که آلمان و ژاپن از اقبال بیشتری برای احراز این جایگاه برخوردار هستند.
در عین حال دیدگاههایی که در مورد حق وتو در شورای امنیت وجود دارد نیز تا حدی می‌تواند به اصلاح شورای امنیت کمک کند. هر چند حذف حق وتو به طور کامل امکانپذیر نیست ولی می‌توان استفاده از این حق را محدودتر نمود. در مقاله حاضر سعی شد تا موقعیت کشورهای متقاضی عضویت دائم در شورای امنیت و چالش‌های فراروی آنها بررسی گردد. همچنین مسأله حق وتو نیز از مواردی بود که در این مقاله بررسی گردید و دیدگاههای موجود درباره آن و نحوه برخورد با آن تبیین گردید.