اتحادیه اروپایی، منشور انرژی و جایگاه جمهوری اسلامی ایران

دستیابی به منافع با ثبات نفت و گاز، چه به عنوان مواد اولیه کالاهای صنعتی و یا تامین انرژی از دیرباز به عنوان یکی از دغدغه‌های اصلی کشور‌های توسعه‌یافته و صنعتی، به ویژه اتحادیه اروپایی به شمار می‌رفته است. روند روبه افزایش مصرف حامل‌های انرژی در اتحادیه اروپایی و به تبع آن افزایش وابستگی اتحادیه به انرژی وارداتی، ضرورت ارتقای روابط و همکاری با کشورهای اصلی تولید‌کننده، ترانزیت‌کننده و مصرف‌کننده را بیش از پیش افزایش داده است.
گرچه آمار مربوط به روند مصرف انرژی حاکی از افزایش تدریجی مصرف در برخی مناطق جهان است با این حال اکثر تحلیل‌ها مبتنی بر افزایش تولید و مصرف انرژی است. به طوری که طبق برخی پیش‌بینی‌ها تولید روزانه نفت جهان از 09/85 میلیون بشکه در سال به 2007 به 94/91 میلیون بشکه در سال 2010 افزایش یابد. در همین فاصله مصرف روزانه نفت از 46/84 میلیون بشکه به 72/89 میلیون بشکه افزایش خواهد یافت.(1) در صورت تحقق این ارقام بازار نفت، که در سال 2007 با 720 هزار بشکه مازاد عرضه مواجه بوده، در سال 2010 با 22/2 میلیون بشکه کمبود عرضه مواجه خواهد شد.
با وجود تلاش اتحادیه اروپایی در خصوص اروپایی در خصوص افزایش سهم انرژی‌های نو و تجدید‌پذیر در سبد مصرفی خود آمارهای ارائه شده رشد روند مصرف انرژی و به تبع آن افزایش میزان وابستگی اتحادیه به واردات سوخت‌های فسیلی است. لذا پیش‌بینی شده است میزان وابستگی اتحادیه (30 عضوی) از 9/38 درصد در سال 1990 به 4/44 درصد در سال 2010 و 3/53 درصد در سال 2030 افزایش یابد(2) جدول زیر میزان وابستگی اتحادیه به نفت و گاز وارداتی را نشان می‌دهد:
تحولات و راهبرد انرژی اتحادیه اروپایی
اتحادیه اروپایی از دیرباز و از زمان اتحادیه آهن و ذغال سنگ در نیمه اول قرن بیستم تلاش برای دستیابی به مقررات و سیاست یکپارچه و الزام‌آور در زمینه انرژی را آغاز نمود. این تلاش با تصویب سیاست انرژی اروپایی در نشست شورای اروپا در اکتبر 2005 در لندن به نتیجه رسید. این سند در سال 2006 تحت عنوان سند سبز انرژی اتحادیه و به عنوان مبنای استراتژی اروپا برای تامین انرژی پایدار، رقابتی و امن توسط کمیسیون اروپایی منتشر گردید.(4) این سند وظایف اعضا را در حوزه‌های مختلف انرژی در داخل و خارج از اتحادیه مشخص می‌کند. سند دیگری نیز تحت عنوان انرژی برای دنیا در حال تغییر در ژانویه 2007 توسط کمیسیون اروپایی تهیه و در مارس همان سال به تصویب شورای اروپایی رسید.(5) سیاست‌های اصلی مندرج در سند انرژی برای دنیای در حال تغییر عبارتند از:
ـ کاهش حداقل 20 درصد از میزان تولید گازهای گلخانه‌ای از منابع انرژی تا سال 2020 نسبت به سال مبنای 1990؛
ـ تلاش برای دستیابی به کاهش 30 درصد تولید گازهای گلخانه‌ای توسط کشورهای صنعتی در قالب پروتکل کیوتو تا سال 2020؛
ـ کاهش تا 50 درصد از میزان گازهای آلاینده، به ویژه گازهای کربنیک تا سال 2050؛
ـ تولید حداقل 10 درصد کل مصرف انرژی اتحادیه اروپایی از سوخت‌های گیاهی تا سال 2020؛
ـ توسعه فناوری‌های جدید انرژی در چارچوب راهبرد اروپایی فناوری انرژی شامل استفاده از انرژی‌های تجدید‌پذیر، صرفه‌جوئی انرژی، ساخت بناهای با مصرف انرژی کم و توسعه نسل چهارم نیروگاه‌های هسته‌ای؛
ـ ارتقاء بهره‌وری انرژی بمیزان 20 درصد تا سال 2020؛
تولید حداقل 20 درصد کل مصرف انرژی از انرژی‌های تجدید‌پذیر تا سال 2020؛ این سیاست‌های کلان جهت اجرا در کشورهای عضو اتحادیه به منظور ایجاد یکپارچگی در بازار داخلی انرژی تدوین گردیده‌اند. در بخش‌های دیگر سند سبز نیز مسائل مربوط به تنوع ‌بخشیدن به منابع تامین انرژی و امنیت و ثبات عرضه آن مورد بحث قرار گرفته است. مدیرکل روابط خارجی‌ کمیسیون اروپایی(6) در گزارش خود به پارلمان اروپایی اهداف اصلی و محورهای عمده این سند را ارتقاء روابط دوجانبه انرژی با شرکای کلیدی اتحادیه در منطقه خزر، آسیای مرکزی، مدیترانه و خاورمیانه برمی‌شمرد. در همین راستا توسعه روابط با کشورهای کلیدی تولید‌کننده و ترانزیت‌کننده انرژی از طریق اوپک، شورای همکاری خلیج‌فارس و یا در چارچوب روابط دوجانبه در اولویت قرار گرفته است.
همچنین، انعقاد قراردادهایی جدید با روسیه و اوکراین در زمینه روابط و همکاری‌ها و تجارت انرژی و توجه بیشتر به مناطقی نظیر آمریکای لاتین و حوزه کارائیب از جمله محورهای سند مذکور به شمار می‌روند. از دیگر نکات قابل توجه در این سند اقدام ساختاری اتحادیه مبنی بر گسترش تدریجی حوزه نفوذ «پیمان انرژی جامعه اروپایی» به نروژ، اوکراین، مولداوی و ترکیه می‌باشد.
پیشبرد موافقتنامه‌های بین‌المللی محیط‌زیستی و آب و هوایی و نحوه تعامل با منشور انرژی، بهبود ضریب امنیت استفاده از انرژی هسته‌ای، به‌ویژه در کشورهای همسایه از طریق ایجاد سازوکارهای جدید، گسترش همکاری‌های انرژی با کشورهای حاشیه خزر و دریای سیاه در چارچوب سیاست همجواری اروپایی و ایجاد روابط مستحکم با همه کشورهای دارنده منابع انرژی در منطقه خزر و آسیای مرکزی اجزائی از استراتژی جدید انرژی اروپا به شمار می‌روند. در حوزه همکاری‌های منطقه‌ای نیز اولویت‌های همکاری جدید براساس برنامه یورومدیترانه، تحکیم روابط جاری انرژی با منطقه آفریقا در قالب «مشارکت انرژی اروپا ـ آفریقا» و ارتقای روابط و همکاری‌های انرژی با چین، هند و آمریکا لاتین، ایجاد زیرساخت‌های لازم برای متنوع نمودن منابع و مسیرهای انتقال انرژی، ایجاد کریدور انتقال انرژی از عرض دریای خزر به دریای سیاه و پروژه‌های جدید منطقه مدیترانه از اولویتهای اتحادیه در این زمینه می‌باشند.(7)
ایجاد زیرساخت‌های لازم امنیت انرژی اتحادیه به‌ویژه احداث ترمینال‌های انتقال نفت، گاز و LNG و استفاده از ترانزیت و دسترسی کشورهای ثالث به خط لوله از جمله اولویت‌های مشخص مندرج در سند سبز انرژی اتحادیه هستند که در قالب ایجاد خطوط لوله مستقل جهت انتقال گاز منطقه خزر، شمال آفریقا و خاورمیانه به قلب اروپا، ایجاد ترمینالهای جدید برای عرضه LNGبه بازارهایی که در آنها رقابت بین عرضه‌کنندگان وجود ندارد و همچنین ایجاد شبکه خطوط لوله در اروپای مرکزی با هدف انتقال نفت دریای مازندران به اتحدیه اروپایی از طریق اوکراین، رومانی و بلغارستان متجلی خواهند شد.(8)
ابعاد سیاست خارجی انرژی اتحادیه اروپایی نیز در شکل‌دهی معاهدات بین‌المللی انرژی و منطقه‌ای انرژی نظیر پیمان منشور انرژی متجلی شده است. علاوه بر پیمان مذکور اتحادیه اروپایی مشارکت فعالی در توسعه سازوکارهای بین‌المللی انرژی و محیط زیست نظیر پروتکل کیوتو، ابتکار باکو، همکاری‌های انرژی اروپا مدیترانه2 و چارچوب موافقتنامه بهره‌وری انرژی که منافع و سیاستهای انرژی در اروپا اثر مستقیم دارند، داشته است.(9) شاید بتوان گفت گستره فعالیت‌های منشور انرژی و امکان تعامل کشورهای ذینفع با یکدیگر از طریق منشور، به عنوان مهمترین ویژگی و کارکرد این پیمان، می‌تواند به نوعی سایر سازوکارهای منطقه‌ای انرژی که اروپا در آنان نقش ایفا می‌کند بپوشاند.
شکل‌گیری منشور انرژی
تحریم نفتی سال 1970 اعراب کشورهای صنعتی مصرف‌کننده نفت و از جمله اتحادیه اروپایی را بر آن داشت تا برای مقابله با تکرار اینگونه تحریم‌ها از سوی کشورهای تولید‌کننده استراتژی جدیدی اتخاذ نمایند. اولین واکنش رسمی به این اقدام تأسیس آژانس بین‌المللی انرژی(IEA) در سال 1974 بود. پس از آن ایده تشکیل منشور انرژی اروپایی مطرح شد. در جریان نشست ژوئن 1990 سران اتحادیه اروپایی در دویلین،‌ نخست‌وزیر هلند طرح کمک به توسعه منابع نفت و گاز شوروی سابق و افزایش همکاری با آن کشور را به عنوان مهمترین تامین‌کننده انرژی اروپا ارائه نمود. این طرح در واقع زمینه‌ساز تاسیس منشور انرژی اروپایی در سال 1991 شد.
در سال 1994 کنفرانس منشور انرژی اروپایی نام این تشکیلات را به پیمان منشور انرژی3 تغییر داده و بدون تغییر در اهداف اولیه منشور به صورت یک معاهده الزام‌آور بین‌‌المللی بهمراه یک پروتکل الحاقی(10) به تصویب رساند تا دامنه فعالیت‌های آن را از قالب یک سازمان اروپایی به سازمانی بین‌المللی تغییر داده و زمینه را برای عضویت همه کشورهای تولید و مصرف‌کننده انرژی فراهم نماید. این پیمان در سال 1998 اجرایی گردید.
پیمان منشور انرژی را به عنوان یک سازوکار اقتصادی و تخصصی در حوزه انرژی، با هدف تقویت قواعد حقوقی مربوط به همکاری‌های انرژی و ملزم نمودن کشورها به رعایت آنها و همچنین کاهش مخاطرات مربوط به سرمایه‌گذاری و تجارت در بخش انرژی در جهت تأمین امنیت عرضه انرژی به اروپا تأسیس شد. منشور دارای 53 عضو ثابت(11) و 19 عضور ناظر(12) می‌باشد. 5 کشور شامل استرالیا، بلاروس، ایسلند، نروژ، فدراسیون روسیه علیرغم امضای منشور، هنوز معاهده آن را در مجالس خود تصویب نکرده‌اند. همچنین تعدادی از سازمانهای بین‌المللی از جمله OECD, UNECE, World Bank, IEA, WTO عضو ناظر منشور هستند. دبیرخانه و مرکز اصلی فعالیت‌های منشور در شهر بروکسل بلژیک مستقر بوده و علاوه بر دو نشست سالانه کنفرانس منشور سایر نشست‌های این سازمان نیز در بروکسل و سایر کشورهای جهان برگزار می‌شود که حضور ناظرین نیز در این جلسات امکان‌پذیر است. مفاد منشور بر چهار حوزه بسیار مهم انرژی متمرکز است. این چهار حوزه عبارتند از:
الف ـ حمایت و حفاظت از سرمایه‌گذاری‌های خارجی بر مبنای بسط و گسترش رفتار ملی یا رفتار کامله‌الوداد و حفاظت در مقابل خطرات و ریسک‌های اصلی غیرتجاری؛
ب ـ شرایط غیر تبعیض‌آمیز در تجارت حامل‌های انرژی، تولیدات وابسته و تجهیزات مرتبط با بخش انرژی براساس مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) در زمینه انتقال مطمئن جریان انرژی بین کشورها؛
ج ـ ایجاد سازوکار حل و فصل اختلافات و مسائل حقوقی مرتبط با قراردادهای انرژی؛
د ـ ارتقاء بهره‌وری انرژی و کاهش اثرات زیست‌محیطی تولید و مصرف انرژی.
بررسی اهداف و جهت‌گیری سیاست‌‌های منشور انرژی ما را به واقعیت رهنمون می‌سازد که اتحادیه اروپایی از منشور انرژی به عنوان ابزاری کارآمد در جهت تحقق اهداف سیاست انرژی خود در خارج از مرزهای اتحادیه استفاده می‌نماید به همین دلیل «از بدو تاسیس منشور انرژی کمیسیون اروپایی به اشکال مختلف سعی نموده است تا از صلاحیت‌های موجود خود در خصوص مسائلی چون رقابت، محیط‌زیست، حمایت از مصرف‌کنندگان برای شکل‌دهی سیاست‌ انرژی اروپایی استفاده نماید.(13)
آثار و پیامدهای عضویت جمهوری اسلامی ایران در منشور انرژی
حمایت از سرمایه‌گذاری در بخش انرژی، تجارت آزاد مواد، کالاها و تجهیزات مرتبط با انژی براساس قواعد WTO ، آزادی ترانزیت انرژی از طریق خطوط لوله و شبکه‌ها، کاهش اثرات منفی محیط‌زیستی انرژی از طریق ارتقای بهره‌وری انرژی و در نهایت ایجاد سازوکاری برای حل اختلافات بین دولت‌ها و یا بین دولت‌ها و مؤسسات سرمایه‌گذار از مهمترین اهداف تأسیس منشور انرژی به شمار می‌روند.
جمهوری اسلامی ایران در آذرماه 1381 (دسامبر 2002) با تصویب کنفرانس منشور به عضویت ناظر آن پذیرفته شد و از آن زمان تاکنون مسئله الحاق کامل جمهوری اسلامی ایران به منشور انرژی، به عنوان تشکیلاتی که از گسترده‌ترین مجموعه قواعد و مقررات حقوق و تجاری بین‌المللی برای همکاری در بخش انرژی برخوردار است،‌ با واکنش‌های متفاوتی از سوی کارشناسان مواجه بوده است. در حالی که کارشناسان منشور و برخی کارشناسان داخلی فعال در حوزه انرژی عضویت کامل در منشور را به نفع ایران می‌دانند گروه دیگری بر این باورند که وضعیت اقتصادی ـ سیاسی داخلی و همچنین جایگاه بین‌المللی ایران، به عنوان یک کشور نفت‌خیز عضو اوپک از نظر اصولی و با اهداف و سیاست‌های کلان منشور همسو نیست و در نتیجه عضویت کامل در منشور برای ایران منفعتی نخواهد داشت. بررسی مزایا و مضار الحاق به این سازوکار عظیم انرژی در سطح بین‌المللی ممکن است راهکارهای تازه‌ای را پیش رو قرار دهد:
الف‌ـ پیامدهای الحاق: با وجود برخی تشابهات در روند الحاق کشورها به منشور انرژی و سازمان جهانی تجارت (WTO) الحاق به این دو سازمان از حیث ایجاد تعهدات و دستیابی به امتیازات یکسان نیست. کشورها در روند مذاکرات الحاق به WTO در مقابل دادن برخی امتیازات به طرف‌های مذاکره امتیازاتی را نیز می‌گیرند و این در حالی است که کشورهای غیرعضو WTO با الحاق به منشور انرژی بدون گرفتن امتیازات خاصی عملاً خود را از نظر حقوقی به رعایت مقررات WTO متعهد خواهند کرد. با توجه به اینکه هنوز گروه‌کاری برای مذاکرات الحاق جمهوری اسلامی ایران به سازمان جهانی تجارت تحت تأثیر عوامل غیرمربوط تشکیل نگردیده است در صورتیکه منشور بتواند در تسهیل و تسریع روند الحاق ایران به آن سازمان نقش قابل توجهی ایفا کند این موضوع می‌تواند انگیزه‌ای برای ایران در جهت الحاق کامل به منشور ایجاد نماید. برخی نکات برجسته و قابل تأمل در معاهده منشور، در ارتباط با عضویت کامل ایران، به شرح ذیل می‌باشند:
ـ مقدمه منشور طرف‌های متعاهد را ملزم به پایبندی به توافقاتی نظیر منشور 1990 پاریس برای یک اروپای نوین و منشور انرژی اروپایی 1991 و اسناد مرتبط با آنها می‌نماید. در ذیل ماده 1 معاهده منشور نیز تصریح شده است که «منشور انرژی همان منشور انرژی اروپایی مصوب کنفرانس 1991 لاهه است»(14) با توجه به اینکه توافقات و اسناد فوق صرفاً ماهیت اروپایی داشته و جمهوری اسلامی ایران به آنها نپیوسته است الحاق کامل ایران به منشور انرژی عملاً به عنوان پذیرش مفاد آنها از سوی ایران تلقی خواهد شد.
در ماده 4 معاهده منشور تصریح شده است که «هیچیک از مفاد این معاهده با مقررات گات و اسناد مربوط به توافقات در حال اجرا میان طرف‌های متعاهد خاصی که عضو گات نیز هستند، تعارض نخواهد داشت.(15)» از سوی دیگر ماده 29 معاهده منشور بر این نکته تصریح دارد که مفاد این ماده شامل تجارت تمام مواد و محصولات انرژی‌زا بین طرف‌های متعاهدی که عضو گات یا یکی از اسناد مربوطه آن نیستند خواهد بود. با توجه به مبنا قرار گرفتن توافقات گات 1947 در سازمان جهانی تجارت (1994) و عدم عضویت ایران در سازمان مزبور، الحاق کامل به منشور، به ویژه پذیرش ماده 1 گات در مورد اصل دول کامله الوداد، ماده 3 در خصوص رفتار ملی و ماده 11 در خصوص حذف محدودیت‌های مقداری قبل از عضویت در WTO برای کشور تعهدات اضافی ایجاد خواهند کرد.
ـ در بند 10 از ماده 1 در تعریف قلمرو آبی کشورها «حقوق بین‌‌الملل دریاها» به عنوان مبنای اعمال حق حاکمیت کشورها اعلام گردیده است. اگر منظور از این حقوق تعاریف ارائه شده در کنوانسیون 1982 حقوق دریاها باشد جمهوری اسلامی ایران به این کنوانسیون‌ نپیوسته و این سند نمی‌تواند مبنایی برای حل اختلافات در بهره‌برداری از مناطق نفتی واقع در آب‌های مشترک خلیج‌فارس و حتی منابع زیردریای مازندران باشد. به هر حال شاید منشور انرژی بتواند در آینده برای انجام مذاکرات و تدوین یک پروتکل بین‌ کشورهای ذینفع در خصوص بهره‌‌برداری از حوزه‌های مشترک انرژی زیردریاها و نواحی مرزی برنامه‌ریزی نماید.
ـ در بند اول از ماده 5 منشور بر این نکته تصریح شده است که طرف‌های متعاهد هیچگونه اقدام سرمایه‌گذاری مرتبط با تجارت را که مغایر با ماده 3 یا ماده 11 گات، در خصوص حذف محدودیت‌های مقداری باشد،‌ به عمل نخواهند آورد. در بندهای بعدی این ماده بر ممنوعیت اولویت دادن نیروی کار و مواد اولیه بومی بر مشابه خارجی از سوی سرمایه‌گذاران تاکید شده است. جمهوری اسلامی ایران تاکنون به هیچ کشور یا سازمانی چنین تعهدی را نداده است.
ـ بند پنجم از ماده 6 کشورهای عضو را مجاز می‌‌نماید در صورت مشاهده هر گونه رفتار ضدرقابتی از سوی یک عضو علیه آن کشور اقدام حقوقی به عمل آورند. گرچه جمهوری اسلامی ایران در اجرای سیاست‌‌های کلی تجاری خود (به‌ویژه در اجرای اصل 44 قانون اساسی) درصدد حذف رویه‌های ضد رقابتی در حوزه تجارت و سرمایه‌‌گذاری در کشور است اما در این زمینه هیچگونه موافقتنامه چند جانبه‌ای با کشورهای خارج از منطقه منعقد ننموده و طبعاً اعطای چنین امتیازی نمی‌‌تواند بدون گرفتن امتیاز متقابل از طرف مقابل باشد.
ـ بند اول ماده 7 معاهده منشور در زمینه آزادی ترانزیت انرژی بر عدم تمایز مبدا،مقصد، مالکیت مواد ترانزیتی و عدم تبعیض در قیمت‌گذاری بر این اساس تاکید نموده و اعمال هرگونه تاخیر، محدودیت و یا وضع هزینه‌های غیرمعقول را مردود می‌داند. پذیرش این بند از سوی جمهوری اسلامی ایران نیازمند ارائه تعریفی مجدد و دقیق از این مفاهیم و در چارچوب منافع ملی کشور است. با عنایت به موقعیت جغرافیایی ایران در منطقه حائل بین دریای مازندران و خلیج‌فارس بستر‌های لازم برای ایجاد تاسیسات زیربنایی تراتزیت نفت و گاز فراهم می‌باشد و گزارش‌های کارشناسی نیز عمدتاً بر مقرون به صرفه‌بودن مسیر ایران برای ترانزیت انرژی تأکید دارند. با این وجود احداث خط لوله انتقال انرژی در قلمرو سرزمینی ایران تحت تاثیر فشارهای سیاسی و غیراقتصادی متوقف گردیده است. اینکه این سوال مطرح است که آیا عضویت ایران در منشور خواهد توانست موانع خارجی موجود در راه سرمایه‌گذاری در بخش ترانزیت ایران را رفع نماید.
ـ طبق ماده 8 طرفین متعاهد موظفند در خصوص ارتقاء دسترسی اعضا به فناوری انرژی و انتقال آن به صورتی تجاری و غیرقابل تبعیض اقدام نمایند. در اینجا این ابهام وجود دارد که منشور تا چه حد قادر است از حقوق مسلم جمهوری اسلامی ایران در دسترسی به فناوری موردنیاز در بخش انرژی حمایت نماید. این حمایت خود می‌تواند انگیزه‌ای برای ارتقای همکاری‌های ایران با منشور باشد.
ـ براساس بند اول از ماده 9 معاهده منشور اعضا موظفند براساس ماده 3 گات زمینه لازم را برای تسهیل دسترسی یکسان سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی به بازار سرمایه و منابع مالی خود فراهم نمایند. این نوع تعهد در بند دوم از ماده 10 نیز در خصوص رفتار یکسان با سرمایه‌گذاران اشعار می‌دارد که «هر یک از طرفین متعاهد باید طبق مفاد این پیمان شرایط پایدار، منصفانه، مطلوب و شفاف برای سرمایه‌گذاران سایر طرف‌های متعاهد متقاضی سرمایه‌گذاری در خاک خود فراهم نماید». ماده 12 در خصوص عدم تبعیض در مورد جبران خسارات سرمایه‌گذاران خارجی و داخلی و بند 4 از ماده 18 در خصوص عدم تبعیض در اعطای مجوز‌ها و امتیازات در قراردادهای اکتشاف و استخراج مورد تاکید قرار گرفته است. با توجه به دولتی بودن بخش مهمی از اقتصاد کشور و همچنین حمایت دولت از شرکت‌های داخلی این موضوع در شرایط فعلی اقتصاد ایران به سختی قابل تحقق بوده و این وضعیت ممکن است برای نظام بانکی کشور نیز تعهداتی ایجاد نماید.
ـ ماده 14 معاهده منشور در خصوص نقل و انتقالات مالی مرتبط با سرمایه‌گذاری‌ها دارای نکات و ملاحظات فنی قابل توجهی است که لازم است در چارچوب فعالیت‌های شبکه بانکی داخلی و همکاری‌های مالی و پولی ایران با جامعه بین‌المللی از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی مورد بررسی قرار گیرد.
در بندهای الف و ب ماده 19 طرف‌های متعاهد موظفند ضمن در نظرگرفتن ملاحظات زیست‌محیطی در تنظیم و اجرای سیاست‌های انرژی خود شکل‌گیری قیمت‌های بازار محور و انعکاس کاملتر هزینه‌ها و منافع زیست‌محیطی در سراسر چرخه انرژی را تقویت نمایند. با توجه به مدل رفتاری اتحادیه اروپائی در فرایند مذاکرات پروتکل کیوتو اجرای این بند این احتمال را به وجود می‌آورد که در آینده بخشی از مالیات وضع شده بر مصرف انرژی در کشورهای صنعتی مصرف‌کننده جهت حفاظت از محیط‌زیست به طور ناخواسته بر کشورهای تولید‌کننده تحمیل گردد.
طبق ماده 47 معاهده منشور، در صورت خروج هر عضو از این تشکل سرمایه‌گذاری‌هایی که در زمان عضویت این کشور توسط شرکت‌های داخلی و یا خارجی تابعه کشورهای عضو منشور و یا توسط سرمایه‌گذاران این کشور در قلمرو ملی سایر اعضا انجام شده باشد، از زمان خروج از کشور تا 20 سال کماکان از مزایای قوانین و مقررات منشور بهره‌مند خواهد شد. این موضوع می‌تواند برای کشورهای تولید‌کننده و از جمله جمهوری اسلامی ایران آثار و عوارضی نامطلوب داشته باشد. در عین حال تحت همین ماده کشورمان می‌تواند دسترسی امن‌تری به سرمایه‌گذاری در بازار پرسود توزیع حامل‌های انرژی در کشورهای عضو منشور بدست آورد.
ب ـ مزایای الحاق‌: الحاق کامل کشورهای تولید‌کننده نفت و گاز، از جمله جمهوری اسلامی ایران به منشور انرژی در شرایط حاضر می‌تواند از جهات ذیل سودمند باشد:
1. همکاری ایران با مجموعه کشورهای مصرف‌‌کننده عضو منشور می‌تواند در درازمدت به تسهیل تجارت، ترانزیت و سرمایه‌گذاری در بخش انرژی کمک نماید.
2. در صورت سرمایه‌گذاری مستقیم و یا مشارکت شرکت‌های ایرانی در بخش انرژی کشورهای عضو بخشی از مقررات منشور می‌تواند به عنوان سازوکار حل اختلاف با دولت‌ها/شرکت‌های خارجی کشورهای عضو مورد استفاده قرار گیرد.
3. با توجه به مقتضیات راهبرد بلند مدت ایران در خصوص استفاده از مسیرهای ترانزیتی قابل اتکار در جنوب و شرق اروپا برای انتقال نفت خام و گاز طبیعی با بازار اروپا قانونمند شدن ترانزیت انرژی از طریق مقررات منشور امکان توسل به اقدامات یکجانبه و غیرمترقبه از سوی کشورهای مسیر علیه صادرات نفت و گاز ایران را کاهش خواهد داد.
4. حضور کارشناسان و مدیران ایرانی در نشست‌های تخصصی منشور به افزایش آگاهی و تجربیات آنها در خصوص موضوعات مختلف مرتبط با انرژی کمک خواهد کرد.
تجزیه و تحلیل وضعیت
تاریخچه تاسیس منشور انرژی نشان می‌دهد هدف اصلی این سازمان تامین امنیت عرضه‌ انرژی به اروپا بوده است. مقررات منشور در مواجهه با تصمیمات فراملی و تحریم‌های ناعادلانه و یکجانبه قدرت‌‌های برزگ علیه کشورهای تولید‌کننده، از جمله ایران، فاقد کارآیی بوده و از ضمانت اجرایی برخوردار نیستند. با چنین رویکردی شاید انتظار حمایت و دفاع منشور از منافع کشورهای اروپایی تولید‌کننده انرژی صحیح نباشد. سکوت این سازمان در قبال فشارهای وارده بر ایران در روند تحولات پرونده هسته‌ای نشان داد این سازمان، (برخلاف ماده 8 معاهده منشور)، به دلیل برخی ملاحظات سیاسی، حاضر نیست به عنوان یک سازمان بین‌المللی ذیربط در حوزه انرژی به حقوق قطعی و قانونی ایران اشاره‌ای داشته باشد.
این رفتار می‌تواند زمینه‌ساز این تصور باشد که حتی اگر ایران عضو کامل منشور هم بود کشورهای عضو منشور حاضر نبودند چنین موضعی را اتخاذ نمایند. چنین تصوری از رویکرد منشور، خواه واقعی یا غیرواقعی، باید با ارائه رویه‌ها و حتی مقررات مناسب و حمایتی از سوی منشور، کشورهای غیراروپائی عضو و یا متقاضیان عضویت را متقاعد سازد که این سازمان واقعاً رویکردی فراگیر، شفاف و بدون تبعیض داشته و منافع کلیه اعضا را بصورتی عادلانه مورد توجه قرار می‌دهد.
ـ طبق رویه تشریفاتی موجود آغاز روند مذاکرات الحاق به منشور ابتدا منوط به امضای سند پایانی کنفرانس لاهه در مورد «منشور انرژی اروپایی» مصوب 17 دسامبر 1991 و اسناد چند اجلاس کنفرانس امنیت و همکاری اروپا (OSCE) بانک اروپایی ترمیم و توسعه (EBRD) موافقتنامه تأسیس بانک اروپایی است. در نتیجه امضای سند 1991 لاهه از سوی ایران به منزله پذیرش مفاد اسناد و توافقات فوق‌الذکر نیز خواهد بود. با توجه به اینکه جمهوری اسلامی ایران در ساختارهای سیاسی ـ اقتصادی ـ امنیتی اروپایی عضویت و مشارکت ندارد، طبعاً مشارکت در هر یک از سازوکارهای مورد اشاره مستلزم انجام یک بررسی جامعه در این زمینه و حصول اطمینان از عدم تعارض آنها با منافع ملی و سیاست خارجی کشور است. این مشکل نمی‌تواند یک راه‌حل یک جانبه داشته باشد بلکه دبیرخانه منشور و بخش حقوقی آن بایستی راهکارهای مناسبی را برای آن دسته از متقاضیان عضویت که دارای مناسبات امنیتی‌ ـ سیاسی متفاوت با جامعه اروپائی هستند، ارائه نماید و یا ترتیبات متقابلی را به بحث گذارد.
ـ اگر چه حوزه کاری منشور صرفاً اقتصادی است اما تجربه سالهای گذشته نشان داده است این سازمان در قالب فرمول نیازهای متقابل بازار عرضه و بازار تقاضا در مسیر اعتماد‌سازی سیاسی عمل می‌نماید و در این چارچوب به دلیل وابستگی و نیاز روزافزون منابع انرژی روسیه و بازار مصرف اروپائی بصورت متقابل در تعامل با یکدیگر از همین مدل رفتاری بهره‌ می‌جویند در حالی که عضویت روسیه در منشور هنوز به تصویب مجلس نمایندگان روسیه (دوما)‌نرسیده است این کشور تعدادی از پستهای اصلی سازمان از جمله پست معاونت دبیرکل را در اختیار دارد. شاید برخورداری کشورهای ناظر با ظرفیت‌ تولید قابل ملاحظه‌ از چنین امتیازاتی نیز بتواند علاوه بر آشنائی بهتر آنها با روند فعالیت‌های منشور، شرائط بهتر و مناسب‌تری را برای ایجاد اعتماد و فراهم نمودن بسترهای لازم برای الحاق فراهم نماید.
ـ با عنایت به اینکه تاکنون، به استثنای بخش خدمات انرژی، نفت خام و گاز طبیعی به عنوان یک کالای تجاری بین کشورهای تولید‌کننده عضو اوپک و کشورهای مصرف‌کننده در قالب توافقات wro مورد مذاکره قرار نگرفته‌اند الحاق کامل یکی از اعضای اوپک به منشور انرژی اعمال حاکمیت و اقتدار این کشورها بر منابع اصلی درآمد ملی‌شان را تضعیف نموده و سیاست‌ها و قوانین داخلی آنها را در انقیاد قوانین تدوین‌شده از سوی کشورهای مصرف‌کننده قرار خواهد داد.
موضوع تقدم و تاخر قوانین ملی و بین‌المللی در حوزه انرژی حوزه عرصه گسترده و تقریباً دست‌نخورده‌ای است که نیاز به بررسی و مذاکره مکفی بین طرف‌های ذینفع دارد و تا هنگامی که این مذاکرات انجام نشده است این مبحث می‌تواند به عنوان مقدمه تسهیلات دسترسی به بازار خدمات انرژی در کشورهای مقصد و به مثابه مشوقی برای انجام مذاکره در نظر گرفته شود. در هر حال هیچکدام از اعضای اوپک عضو کامل. منشور انرژی نبوده و در حال حاضر نیز این کشورها برنامه جدیدی در این خصوص ندارند. همکاری و تعامل اعضای اوپک با سایر کشورها در حوزه انرژی عمدتاً در چارچوب همکاری‌‌های دوجانبه و منطقه‌ای دنبال می‌شود و به نظر می‌رسد تا دستیابی به یک جایگزین قابل اتکا ادامه این سیاست برای ایران خالی از فایده نباشد.
ـ در واقع اعضای ثابت منشور (به استثنای کشورهای حاشیه دریای مازندران) بلوکی از کشورهای مصرف‌کننده انرژی هستند و به عبارت دیگر منشور انرژی عملاً‌ از حقوق و منافع کشورهای مصرف‌کننده دفاع می‌کند. برخی کشورهای صاحب انرژی چون روسیه و نروژ، که به عضویت منشور درآمده و از تامین‌کنندگان اصلی نفت و گاز اروپا به شمار می‌روند، نیز به دلیل نگرانی از امکان کاهش اختیارات خود در بخش انرژی، از تصویب آن در مجالس ملی خودداری می‌کنند. گفتگو و تبادل‌نظر با این دو کشور و کشورهای حاشیه دریای مازندران امکان دستیابی به یک بستر و فرصت مناسب برای توازن دیدگاه‌ها در قالب گفتگوی مصرف‌کنندگان و تولید‌کنندگان در مجامع تصمیم‌‌سازی منشور از جمله کنفرانس عمومی را فراهم خواهد ساخت.
ـ یکی از مسائلی که به عنوان نقطه قوت از سوی برخی کارشناسان مطرح می‌شود امکان استفاده از توانمندی‌های این سازمان در روند جذب سرمایه‌ خارجی به کشور است. در این رابطه باید گفت اصولاً منشور هیچگونه ابزار مشوقی برای جذب سرمایه به کشورها ندارد بلکه این سازمان پس از جذب سرمایه‌گذار توسط خود کشورها با استناد به قوانین و مقررات خود سرمایه‌گذاری را تسهیل می‌نماید. تضمین ایجاد یک میدان فعالیت متوازن برای سرمایه‌گذاریهای بخش انرژی در حوزه کشورهای عضو منشور با هدف کاهش و یا تقلیل ریسک‌های غیرتجاری پیش‌روی سرمایه‌گذاران بخش انرژی از اهداف بنیادین مقررات منشور انرژی به شمار می‌روند.(16) براین اساس نیاز به پیش‌بینی سازوکار حقوقی مناسب در جهت اجرائی نمودن این هدف ملموس است.
گرچه فعلاً مقررات منشور فقط سرمایه‌گذاری‌های انجام شده را در برمی‌گیرد اما کنفرانس عمومی در نظر دارد در آینده چنین مقرراتی را به وضعیت قبل از سرمایه‌گذاری نیز تعمیم ‌دهد. در چنین صورتی کشورهای تولید‌کننده از جمله ایران می‌توانند با مشارکت فعال در روند مذاکرات و تصمیم‌سازی‌ به فرآیند رو به رشد توسعه صنایع نفت و گاز خود از طریق جذب سرمایه و بکارگیری توان فنی پیشرفته و روزآمد تحت قواعد منشور، ظرفیت‌های خود را ارتقاء بخشند.
جمع‌بندی
هر چند حضور سودمند و فعال در سازوکارهای موضوعی منطقه‌ای و بین‌المللی انرژی و پرداختن به دیپلماسی انرژی در زمره اولویت‌های سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران قرار دارد اما لازم است در هر مورد با تدبیر و تانی و مذاکره شرایط به گونه‌ای رقم زده شود که برای کشور تعهدات غیرضرور ایجاد نگردد. با توجه به نیاز متقابل کشورهای عضو منشور انرژی و جمهوری اسلامی ایران در عرصه جهانی انرژی، چنانچه کشورمان تمایل به الحاق کامل به منشور انرژی را داشته باشد اقدامات زیر به منظور تحقق ملاحظات فوق‌الذکر مناسب خواهد بود.
1. جمهوری اسلامی ایران از قابلیت‌ها و ظرفیت‌های لازم برای تبدیل شدن به یک مرکز (Hub) توزیع انرژی برخوردار است و می‌تواند در تدوین مقررات مربوطه و تبیین وظایف و حقوق‌ کشورهای تولید‌کننده، صادرکننده و ترانزیت‌کننده به تفکیک کمک نماید و در عین حال در مباحث و مذاکرات منشور در مورد پروتکل ترانزیت انرژی تضمین‌‌های اجرائی لازم به ایران داده شود.
2. منشور انرژی می‌تواند با استفاده از توان علمی و کارشناسی خود از طریق مذاکره با کلیه کشورهای ذینفع مقررات حقوقی لازم برای بهره‌برداری از حوزه‌های نفتی و گازی مشترک بین کشورها و دریا و خشکی را تدوین نموده و در صورت لزوم سازوکارهای حمایت لازم را ارائه دهد.
3. با توجه به عضویت ناظران ایران در منشور و زمینه‌‌های بکر موجود برای سرمایه‌گذاران خارجی در کشور لازم است منشور ضمن تدوین مقررات ضروری در این زمینه حمایت‌های خود از سرمایه‌گذاری در صنعت نفت و گاز ایران را به مرحله‌ قبل از سرمایه‌گذاری تعمیم داده و از حقوق مشروع ایران در بهره‌مندی از انواع انرژی دفاع نماید.
4. با توجه به همسویی اهداف و مقررات منشور انرژی و سازمان جهانی تجارت و اسناد صریح منشور به مقررات گات و wro لازم است منشور تسهیلات و تمهیدات لازم را در جهت حمایت از آغاز مذاکرات مربوطه به الحاق ایران به آن سازمان به عمل آورد.