شرایط و موانع نظارت

سیدصمصام‌الدین قوامی
نظارت برای مهار قدرت است و ضرورت آن نیاز به توضیح ندارد. هر جا اختیارات، مسئولیت و اقتدار تفویض شود، نظارت برای جلوگیری از انحراف و طغیان و برای رسیدن به اهداف و به قصد تطبیق برنامه‌ها یا اهداف از قبل تعیین شده لازم است.
خداوند تبارک و تعالی به انسان اختیار می‌دهد و اعمال و رفتار او را نظارت می‌کند؛ «اَلَمْ یَعْلَمْ بِاَنَّ الله یَری»؛¹ «آیا نمی‌داند که خداوند می‌بیند (اعمال او را؟) و برای این کار فرشتگانی به عنوان رقیب و عتید از چپ و راست بر او می‌گمارد، تا بنویسند آنچه را انجام می‌دهد و آنها را «معقّبات» نام می‌نهد که مراقبان و تعقیب‌کنندگان هستند و از همۀ اطراف او را مواظبت می‌کنند، گویا حیوانات و فرشتگان ناظر ندارند چون اختیار ندارند و کار خود را خودجوش انجام می‌دهند.
انسان بر خودش هم نظارت دارد؛ «قوا أنفسکم»؛ «خودتان را مراقبت و حفاظت کنید.» و این مهم از طریق مشارطه و مراقبه و محاسبه و مؤاخذه انجام می‌پذیرد و آن را در اصطلاح حکمت عملی «تدبیر نفس» گویند. در علم مدیریت هم نظارت یکی از 5 رکن مدیریت است، که در کنار سازماندهی، هماهنگی، برنامه‌ریزی و رهبری قرار می‌گیرد. و بلکه از همۀ ارکان مهم‌تر است.
نظارت و کنترل را به گونه‌ای مختلف تعریف کرده‌اند. در همۀ این تعریف‌ها کنترل را نوعی مقایسه بین آنچه هست و آنچه باید باشد دانسته‌اند. براساس یکی از همین تعریف‌ها کنترل مدیریتی؛ فرآیندی است جهت حصول اطمینان از اینکه فعالیت‌های انجام شده با فعالیت‌های برنامه‌ریزی شده مطابقت دارد.²
در علم فقه هم برخی معتقدند که:³ «نظارت به لحاظ سابقۀ فقهی در باب وصیت و وقف آمده و معمولاً در مورد وصی یا متولی یا مجری به کار می‌رود؛ عبارت از کاری است که فرد یا هیأتی به منظور کنترل و صحت عمل اظهار نظر می‌کنند.»
نظارت در حقوق اساسی عبارت است از⁴ «بررسی و ممیزی و ارزش‌یابی کارهای انجام شده یا در حین انجام و انطباق آنها با تصمیمات اتخاذ شده و همچنین، قانون و مقررات در جهت جلوگیری از انحراف افراد». از بُعد حقوقی و سیاسی هم کافی است نظری به قانون اساسی انداخته شود که حاوی حقوق اساسی می‌باشد. در این قانون واژۀ «نظارت» در اصول 55، 76، 99، 161 و 174 به کار رفته است.
1. نظارت اصل 55 مربوط به نظارت قوۀ مقنّنه بر مجریه است که به دو طریق انجام می‌شود:
الف ـ نظارت بر دخل و خرج دولت و تفریغ بودجه از طریق دیوان محاسبات.
ب ـ نظارت بر عملکرد قوۀ مجریه از طریق نمایندگان منتخب مردم، طبق اصل 76
2. نظارت در اصول 161 و 174 مربوط به قوۀ قضائیه است. در اصل 161 دیوان عالی کشور هم بر اجرای صحیح قوانین در دادگاه‌ها نظارت دارد. از طریق دادگاه انتظامی قضات هم به ایجاد وحدت رویه قضایی می‌پردازد.
همچنین در اصل 174 قوۀ قضائیه از طریقِ سازمانی، به نام «بازرسی کل کشور» به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری نظارت دارد.
3. و طبق اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان، مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی بر عهده شورای نگهبان گذاشته شده است.
استاد عمید زنجانی به نظارت‌های دیگر هم اشاره می‌کند:⁵
«یکی از موارد نظارت که در قانون اساسی آمده است، نظارت شوراهای اسلامی و نیز انجمن‌ها و سایر موارد اینچنینی است که به نوعی نظارت بر عملکردها را در حوزه مسئولیت‌شان بر عهده دارند.
نوع دیگر نظارت، نظارت احزاب و تشکل‌ها است که چون در قانون اساسی به رسمیت شناخته شده‌اند، صلاحیت نظارت دارند و می‌توانند در حدود مسئولیت‌شان نسبت به اعمال دیگران اظهارنظر کنند، اما صلاحیت نظارت بر خودشان را ندارند.
یکی دیگر از نظارت‌های پیش‌بینی شده نظارت رهبری است در اصل 57 قانون اساسی رهبری ناظر بر هر 3 قوه معرفی شده است، منتهی نحوۀ نظارت رهبری نهادینه شده و در قالب‌های خاص، مشخص گردیده است بر طبق قانون، نظارت رهبری بر مجلس شورای اسلامی عمدتاً از طریق شورای نگهبان پیش‌بینی شده است. نظارت رهبری بر قوۀ قضائیه هم از طریق نصب رئیس قوۀ قضائیه و نظارت رهبری بر قوۀ مجریه از طریق تنفیذ حکم ریاست جمهوری اعمال می‌شود. (علی القاعده عزل و نصب بدون نظارت و استطلاع انجام نمی‌گیرد).
آخرین نوع نظارتی که در قانون اساسی ذکر شده، نظارت عمومی است که مفاد اصل هشتم قانون اساسی است و امر به معروف و نهی از منکر به عنوان نظارت عمومی در قانون مورد تأکید قرار گرفته است و طبق آن، آحاد ملت می‌توانند در مورد اعمال یکدیگر و نیز در مورد اعمال دولت اظهارنظر کنند. بهترین نهاد عمومی که می‌توانند این نظارت را عملی کند رسانه‌ها و مطبوعات و به نحوی احزاب هستند که می‌توانند دیدگاه‌های مردم را در مورد مسائل اجتماعی، سیاسی و حکومتی ابراز کنند.»
نوع دیگری از نظارت، بلکه مهمترین آن، که از اصل یکصد و یازده قانون اساسی بالملازمه برداشت می‌شود، نظارت بر رهبری است. این اصل می‌گوید:
«هرگاه رهبر از وظایف قانونی خود ناتوان شود یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصل پنجم و یکصد و نهم گردد یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر به عهدۀ خبرگان مذکور در اصل یکصد و هشتم می‌باشد.»
خبرگان برجسته‌ای چون آیت‌الله امینی، آیت‌الله مؤمن، آیت‌الله جوادی آملی از ملازمه بین حق عزل و برکناری و حق نظارت دفاع می‌کنند.⁶
در یک جمع‌بندی از دید مبانی اسلامی و قانون اساسی و مبانی مدیریتی و مبانی عرفی و عقلایی، نظارت امری پذیرفته و نهادینه شده است و در تمامی تعابیر و تعاریف هدف از نظارت، کنترل صحت عمل است. چه تدبیر نفس، چه تدبیر منزل و چه تدبیر مدن، برای تصحیح و اصلاح عملکرد افراد و برنامه‌ها و تطبیق و تقریب آن با اهداف موردنظر، نظارت انجام می‌گیرد. هیچ‌کس از نظارت مصون نیست. جز خداوند تبارک و تعالی که «لایسئل عما یفعل» حتی معصومین زیر نظر خداوند هستند و تحت کنترل می‌باشند. لذا به عبارتی وجود اختیار و اقتدار مقتضی نظارت است. منتهی نظارت مؤثر موانع و شرایطی برای تأثیر دارد که باید شناسایی شود. این موانع و شرایط برای هر نوع نظارتی است با برخی امتیازات. در اینجا لازم است مراد از «نظارت مؤثر» مشخص شود.
نظارت مؤثر
در مباحث مدیریتی، ذیل عنوان عامِ نظارت، فصلی را به عنوان «نظارت مؤثر» طرح می‌کنند. مراد نظارتی است که به ثمر می‌نشیند و آثار آن مشهود می‌گردد. این نظارت ترکیبی از بهترین راهکارها و سازوکارها است که پس از استعلام و اطلاعات‌گیری از منابع مورد نظارت، بلافاصله به اقدام اصلاحی دست می‌زند و تا پایان به حصول نتیجه، کار را پی می‌گیرد.⁷
برخی کارشناسان از نظارت پویا، فعال و زنده یاد می‌کنند⁸ و در جایی دیگر از نظارت دقیق نام می‌برند.⁹ برخی تفسیر نظارت را به استصوابی (در مقابل استطلاعی یا استرجاعی) مصداقی بارز از نظارت دقیق و مؤثر می‌دانند. در جزوه‌ای که اداره کل روابط عمومی شورای نگهبان، با عنوان نظارت استصوابی منتشر کرده است در نظارت مؤثر (استقراء) هرگونه عملکرد مجری را بدون تصویب و تنفیذ ناظر، فاقد قدرت اجرایی و بی‌تأثیر می‌داند.
آنچه مورد اهتمام این نگارش است «نظارت مؤثر» می‌باشد که برآنیم موانع و شرایط تأثیر را بحث کنیم، تا هر ناظر و هر منظوری در هر رده و مقام و در هر وضعیتی وظیفۀ خود را بداند. علی‌القاعده در مقابل نظارت مؤثر، نظارت نادرست، غیر مؤثر و ناقص مطرح است که نبود آن از بودش بهتر است و افاقه‌ای و افاده‌ای ندارد. و قطعاً مطمح نظر قانونگذار و دیگر عناصر مطرح‌کنندۀ نظارت، نبوده است.
الف ـ موانع تأثیر نظارت
موانع را می‌توان به دو دستۀ «بیرونی» و «درونی» تقسیم کرد؛ موانع درونی همان آفت‌های نفسانی و رذایل اخلاقی هستند و موانع بیرونی عبارتند از موانع ساختاری، قانونی، اجرایی، سیاسی و اجتماعی.
اول: موانع درونی
این موانع و عوایق، که هم در نظارت‌کننده هست و هم در نظارت‌شونده، ریشه در خودپرستی و خودخواهی دارند. اوجِ خودخواهی، خودکامگی است و خود را معیار قرار دادن و همۀ امور را با منافع خود سنجیدن، منافع دیگران را فرع بر منافع خود دانستن، دچار «اَثَره» شدن که «اثره» ضد «ایثار» و مقدم داشتن خود بر دیگران است نه مقدم داشتن دیگران بر خود. این خودمحوری که ناشی از کبر است و خودبرتربینی، عایق هر نوع کنترل و نظارتی است. گریز از نقد و خشم از ابراز عیوب و نقایص خود، چون نظارت را مجرایی برای افشای عیوب خود می‌داند آن را نمی‌پذیرد، نظارت گریز «یا نظارت ستیز» می‌شود.
هرچه که با حفظ قدرت و جاه او مخالفت کند به سخریه می‌گیرد. فساد می‌کند. خود را مصلح می‌داند؛ «وقتی به آنان گفته می‌شود در زمین فساد نکنید می‌گویند ما فقط اصلاح‌کننده‌ایم، آگاه باشید اینها همان مفسدانند ولی نمی‌فهمند.»¹⁰
فرق نمی‌کند نظارت‌کننده هم می‌تواند گرفتار هوای نفس باشد قصد انتقام دارد نه انتقاد. حسادت دارد، نمی‌تواند کسی را برتر و خوب‌تر ببیند. در قالب نظارت، نمّامی و همّازی می‌کند. عیب می‌چیند و تهمت می‌زند. غیبت می‌کند و سوءظن دارد. به عنوان نظارت، تجسّس می‌کند. به هر شکل رقیب را می‌خواهد از صحنه بیرون کند. همه چیز را برای خود می‌خواهد. او هم قصد اصلاح ندارد.
نظارت‌کننده دروغ می‌بافد و پرونده می‌سازد. نظارت‌شونده دروغ می‌گوید و پرونده می‌سوزد و خود را بری می‌داند. این همان است که حافظ می‌گوید: «تو خود حجاب خودی حافظ از میان برخیز» و مولوی می‌سراید: «نفس اژدرها است او کی مرده است» و یوسف صدیق می‌فرماید:
«من هرگز خودم را تبرئه نمی‌کنم که نفس (سرکش) به بدیها امر می‌کند مگر آنچه را پروردگارم رحم کند پروردگارم آمرزندۀ، مهربان است.»¹¹
تفاوت نمی‌کند در یک نظام دینی بر پا شده از خون شهدا و نفس نفیس امام خمینی قدس سره و مجاهدتهای گمنامان و عبادات اصحاب لیل، باز هم نفس اماره هست. میل به کسب غنیمت بیشتر، پست بالاتر و حفظ مسند وجود دارد، شیفتگی قدرت به جای تشنگی خدمت، وجود دارد.
نفس همه جا هست چه بسا در افراد متدین و نظام دینی بیشتر رخنه کند. بسیار کسان خوب شروع می‌کنند بد عاقبت می‌شوند. با شعار خدمت می‌آیند و در پی قدرت هستند. میل به دنیا و ثروت هم که حدیث خود را دارد. دنیایی که خودخواهان را بر زمین زد! امیرالمؤمنین علیه السلام خطاب به دنیا می‌فرماید:
«(ای دنیا) سوگند به خدا اگر تو شخصی دیدنی و قالبی حسی بودی، حدود خداوند را در مورد بندگانی که آنها را با آرزوها فریب داده‌ای بر تو جاری می‌کردم و کیفر پروردگار را در مورد ملت‌هایی که آنها را به هلاکت افکنده‌ای و قدرتمندانی که آنها را تسلیم مرگ و نابودی نموده‌ای و هدف انواع بلاها قرار داده‌ای، در آنجا که نه راه پس داشته‌اند و نه را پیش، درباره‌ات به مرحلۀ اجرا می‌گذاردم.
هیهات، کسی که در لغزشگاههای تو قدم گذارد، سقوط می‌کند کسی که بر امواج بلاهای تو سوار گردد غرق می‌شود. (اما) کسی که از دام‌های تو خود را کنار دارد، پیروز می‌گردد. آنکه از دست تو سالم رسته از هیچ ناراحت نیست که معیشت او به تنگی گراییده؛ چرا که دنیا در نظر او همچون روزی است که زمان زوال و پایان گرفتنش فرا رسیده.
از من دور شو، سوگند به خدا من رام تو نخواهم شد تا مرا خوار سازی. زمام اختیارم را به دست تو نخواهم سپرد، که به هر جا می‌خواهی ببری.»¹²
این امام معصوم و حاکم با دیدگاه فوق است که خود را از نظارت و مشورت مستغنی نمی‌داند:
«آگاه باشید حق شما بر من این است که جز اسرار جنگی هیچ سرّی را از شما پنهان نسازم و در اموری که پیش می‌آید، جز حکم الهی کاری را بدون مشورت شما انجام ندهم. هیچ حقی را از شما به تأخیر نیندازم، بلکه آن را در وقت و سر رسیدن آن پرداخت کنم و نیز حق شما بر من این است که همۀ شما در پیشگاه من مساوی باشید...»
چرا امام حق پرسش‌گری مردم و وظیفۀ پاسخ‌گویی خود را مطرح می‌کند؟ چون نظارت‌پذیر است و چون دنیا را با آن ادبیات زیبا کنار زده است. لذا بعد از خودمحوری و خودکامگی، دنیا‌گرایی و هوی و هوس و آرزوهای دنیوی است که مانع نظارت‌پذیری است و باعث نظارت غلط هم هست. در حکمت عملی و اخلاق، «کتمان سر»، «اهدای عیوب»، «عیب‌پوشی»، «عدم تشییع فاحشه» و «عدم اذاعه اسرار» را راه‌کاری برای ناظر و «عدم کتمان شهادت»، «صداقت»، «ترس از خدا» و «سداد» را راه‌کاری برای نظارت‌شونده در نظر گرفته است.
اگر در یک کلمۀ جامع بخواهیم سلامت نفسانی و اخلاقی فرآیند نظارت را طرح کنیم واژه‌ای بهتر از «نصیحت» نمی‌یابیم. خطبه 34 امیرالمؤمنین که حق خود را نصیحت مردم نسبت به خود، به عنوان حاکم می‌داند و «النصیحة فی المشهد و المغیب» در جلوی رو و پشت سر باید نصیحت شود و نیز حق مردم را به گردن خود «فالنصیحة لکم» می‌داند، (نصیحت طرفینی).
نصیحت به معنای موعظه و اندرز نیست به معنای دلسوزی و خیرخواهی است. حاکم و محکوم خیر یکدیگر را بخواهند. این خیرخواهی به عنوان یک ملاک عام است و در فرآیند نظارت هم مطرح است. نظارت‌شونده و نظارت‌کننده خیرخواهی نسبت به یکدیگر داشته باشند، در این صورت سلامت و امنیت طرفین تضمین می‌شود.
«نصیحت» ماده‌ای که ویروس خودخواهی و دنیاطلبی را، که مادر همۀ امراض اخلاقی است نابود می‌کند. همه چیز شفاف و صاف می‌شود. نظارت‌شونده هر نوع اطلاعاتی را، کما هو، ارائه می‌کند و نظارت‌کننده هم این اطلاعات را با رعایت اخلاق اسلامی، بدون افشا و تشییع و اذاعه، به شکل مخفی می‌گیرد و از طریق مراجع ذیصلاح اقدام اصلاحی را انجام می‌دهد که به نفع طرفین خواهد بود. اوج نصیحت مانع درونی نظارت را می‌زداید.
دوم: موانع بیرونی نظارت مؤثر
الف ـ موانع ساختاری
با چه سازوکاری باید نظارت کرد [«چه نظارت از بالا به پایین»، «چه پایین به بالا» و «چه نظارت هم‌عرض»]. درست است که نهادهایی مثل خبرگان، شورای نگهبان، سازمان بازرسی قوۀ قضائیه و... به عنوان ساختارهای نظارتی در نظر گرفته شده‌اند، ولی در برخی مواقع ابهاماتی در سازوکار وجود دارد. به عنوان نمونه، ارائۀ لایحه‌های «اصلاح قانون انتخابات» و «لایحه اصلاح قانون وظایف و اختیارات رئیس‌جمهور»* و همچنین «عدم سازوکار لازم برای نظارت رهبری در خبرگان» و «اشتراک قوۀ قضاییه و مقننه در نظارت بر قوۀ مجریه» و... از این قبیل است که باید به یک اصلاح ساختاری و یک توافق دست یافته شود، تا جایی برای این‌گونه لوایح و اختلافات و ابهامات نباشد. همین موارد حاکی از مشکلات و عدم گویایی ساختاری است.
1. انتخابات
بزرگترین مشکل برگزاری انتخابات در ایران اسلامی، که به یک بیماری اپیدمی و مزمن تبدیل شده‌، وجود مشکل ساختاری در قانون انتخابات کشور است که در هر دوره از برگزاری انتخابات با اندکی بی‌تدبیری و یا بی‌اطلاعی و عدم توجه مجریان به دستگاه نظارتی، معضل و گره‌کوری را در روند اجرایی به وجود می‌آورد. که تنها با تدبیر و دخالت ولی‌فقیه و استفاده از حکم حکومتی، موضوع حل و فصل می‌گردد. ادامه این روند جدای از نشان دادن پویایی و نقش برجسته ولایت فقیه در اسلام و قانون اساسی می‌تواند تهدید جدی برای نظام تلقی شود. بهتر است که با رفع مشکل ساختاری امور از طریق مجاری قانونی طی شود و معضلی به وجود نیاید. تا از پتانسیل رهبری و ولی فقیه خرج گردد.
قانون اساسی، در اصل 99، تکلیف نظارت بر انتخابات را به عهدۀ شورای نگهبان گذاشته، ولی مسئولیت اجرای انتخابات را با تمامی نقش و اهمیت و نقشی که مجری می‌تواند در جریان برگزاری انتخابات از خود بروز دهد به قوانین عادی سپرده است.
براساس مادۀ 25 قانون انتخابات مصوب مجلس شورای اسلامی، وزارت کشور مجری انتخابات است. و طبق ماده 16 همان قانون، فرمانداران باید هیأت اجرایی تشکیل دهند و اینها باید از طرف هیأت نظارت تأیید شوند و وقت و هزینۀ توان‌فرسایی بر دوش نظام گذاشته می‌شود تا اصطکاک این دو هیأت حل شود و نوعاً اختلافات آنها حل نشدنی است. در جهان امروز کشورهایی که با نظام دموکراتیک رأی‌گیری اداره می‌شوند با تشکیل کمیته ملی انتخابات یا کمیسیون ملی انتخابات این مشکل ساختاری را برطرف کرده‌اند. در این کشورها کمیسیون یا کمیته ملی با عضویت نمایندگانی از 3 قوه و یا حتی حضور نمایندگانی از سندیکاها و احزاب سیاسی تشکیل می‌شود که مسئولیت برگزاری کلّ انتخابات در کشور را بر عهده دارند.¹³
2. نظارت بر قوه مجریه
یکی از کارشناسان فقه سیاسی معتقد است:¹⁴
«نظارت بر قوۀ مجریه بین قوۀ قضاییه و مقننه مشترک است؛ یعنی مجلس شورای اسلامی بر قوّۀ مجریه نظارت دارد و قوۀ قضاییه نیز همین‌طور، در پاسخ باید گفت: تفاوتِ نظارتِ این دو نهاد در آن است که نظارت قوۀ قضاییه مطلق است و موارد آن تعیین نشده است و به طور کلی نظارت بر حسن اجرای قوانین بر عهدۀ این قوّه نهاده شده است که در مورد قوّۀ مجریه و حتی قوّۀ مقننه، با رعایت سایر قوانین صلاحیت نظارت دارد، در حالی که نظارت مجلس شورای اسلامی محدود است؛ یعنی راههای نظارتی آن کاملاً تعیین شده است؛ مثل اظهارنظر نمایندگان، سؤال، استیضاح و تحقیق و تفحص. لذا قانون اساسی از به کار بردن لفظ نظارت برای مجلس شورای اسلامی خودداری کرده و فقط موارد نظارت را ذکر کرده است و این بدان معنا است که مجلس صرفاً انواع خاصی از نظارت را می‌تواند اعمال کند، نه همۀ موارد را، اما در مورد قوۀ قضاییه، نظارت به طور مطلق آمده است.»
نفس این پاسخ، حاکی از یک شکل ساختاری در بعد نظارتی در سطح قوا است. از لحاظ ارزش خوب است که ما این همه ناظر بر یکدیگر داشته باشیم، ولی عالم قانون و اجرا، ساختار می‌طلبد و دچار درگیری و اشکال می‌شویم و همیشه با رفاقت یا کدخدامنشی باید حل کنیم یا هزینه مناقشات پدید آمده را متحمّل شویم، نهایتاً دست به دامان ولی فقیه شویم.
3. نظارت بر رهبری (توسط خبرگان)
این نظارت از ابعاد گوناگون مبهم است؛ از جمله ابهام ساختاری که در قانون اساسی اولیه (و پیام‌ها و دیدارهای امام خمینی رحمه‌الله و در وصیت‌نامۀ ایشان) به آن اشاره‌ای نشده است. در بازنگری هم پس از رحلت امام رأی نیاورد. جالب است که نوعاً از طرف کسانی رأی نیاورد که بعدها از طرفداران نظارت مردمی بر رهبری شدند! بعدها که مجلس خبرگان «هیأت تحقیق» از رهبری را تصویب کرد، اعتراض بعضی حقوقدانان را در پی داشت¹⁵ که: «آیا مجلس خبرگان بر طبق قانون اساسی حق تصویب چنین ماده‌ای را داشته است؟ و آیا وظیفۀ هیأت تحقیق در این ماده دخالت در امور رهبری تلقی نمی‌گردد؟»
با نگاهی به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، معلوم می‌شود موافقان نظارت هم دچار نوعی تردید بوده‌اند:¹⁶ «مقصود از نظارت، زیر نظر گرفتن اقدامات رهبری توسط چند نفر نیست، بلکه مراقبت مورد نظر است (یک مراقبتی) نه نظارت که بگویند فردا چند نفری انتخاب می‌کنند که به این کار باید نظارت داشته باشند.» و بعدها این کمیتۀ نظارتی تشکیل شد. بالأخره باید روشن شود و با حفظ قداست رهبری وظیفه نظارت انجام پذیرد. اینکه نظارت در بازنگری قانون اساسی تصویب نشود ولی در خبرگان تصویب شود و برای آن کمیته هم لحاظ شود، آیا این غیر از یک مشکل ساختاری در فرآیند نظارت است؟!¹⁷
4. لایحۀ اصلاح قانون وظایف و اختیارات رییس‌جمهوری
در مادۀ 13 قانون فعلی وظایف و اختیارات رییس‌جمهور دارد که:
«به منظور پاسداری از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای اصل 113 قانون اساسی، رییس‌جمهور از طریق نظارت، کسب اطلاع بازرسی، پی‌گیری، بررسی و اقدامات لازم مسئول اجرای قانون اساسی می‌باشد.»
در مادۀ 1 لایحۀ مزبور آمده است:
«متن زیر و تبصره ذیل آن به انتهای ماده 13 اضافه می‌شود:
«رییس‌جمهور می‌تواند وظایف مربوط به نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پی‌گیری و بررسی را از طریق هیأتی متشکل از افراد صاحب‌نظر در امور حقوقی و اجرایی به نام هیأت پی‌گیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران انجام دهد.»
شورای نگهبان هم پاسخ داد:
«در مواردی که رهبری در دستگاه‌های زیر نظر خود اعمال ولایت نموده باشند، دادن اختیارات نظارت و کسب اطلاع به رییس‌جمهور نسبت به آن خلاف شرع شناخته شد.»
این یک نمونه از این گفتمان بین دو نهاد عظیم نظام است که بعد از گذشت ربع قرن، طرح می‌شود که خود نوعی مانع ساختاری است که ناظر چه کسی است، رهبر یا رییس‌جمهور؟
ب ـ موانع قانونی
1. انتخابات
مناقشات ایجاد شده چگونگی برگزاری انتخابات مجلس هفتم، جدای از برداشت علل متفاوت و جانبدارانه و تفسیر به رأی از قانون موجود و عدم تمکین از ناظری که مسئولیت خود را از قانون اساسی می‌گیرد، نشان از مشکلات اساسی و وجود نقایصی در قانون موجود انتخابات دارد که پیوسته در دوره‌های مختلف با شدت و ضعف، میان مجری و ناظر ظهور و بروز می‌یابد.
به عنوان نمونه طبق قوانین موجود، صلاحیت داوطلبان برای نمایندگی مجلس، می‌باید احراز گردد اما حدّ و حدود و چگونگی احراز صلاحیت مشخص نشده است، لذا یکی از مناقشات جدّی دستگاه مجری و ناظر از همین جا نشأت می‌گیرد تا آنجا که رهبر معظم انقلاب برای جلوگیری از زحمت اعضای محترم شورای نگهبان و استیفای حقوق مردم، مجبور به تبیین شرایط احراز به حدود عرفی و عقلایی شد. در صورت وجود قانونی شفاف، ریشۀ درگیری از بین می‌رود.¹⁸
در حالیکه بعضی معتقدند: ما باید عدم صلاحیت را احراز کنیم.¹⁹ و معتقدند که براساس اصل 37 قانون اساسی، اصل بر برائت است و نیز با توجه به اینکه اصالة الصحة از مسلّمات فقهی و دینی ما است، باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگی قرار داد، مگر اینکه عدم صلاحیت و فقدان شرایط محرز شود.²⁰ در پاسخ می‌آید که: امام رحمه‌الله وصیت کرده‌اند: «نااهلان و نامحرمان نباید در نظام نفوذ کنند و این‌که اصل برائت، در جرم و تخلّف است ولی در مناصب حکومتی که بحث از جرم نیست، جای اصل صحّت و برائت نمی‌باشد.
به هر حال، قانون باید شفاف و با مبنا باشد و از جمله موارد غیر شفاف قانونی، نزاعی است که در نظارت استصوابی و استطلاعی است.²¹
2. نظارت بر رهبری
گفته شده: اگر بنا است که نظارت مطلق در اصل 99 قانون اساسی، نظارت استصوابی تفسیر شود، باید واژۀ «نظارت» در اصول دیگر قانون اساسی نیز به همین معنا تفسیر شود و حال آنکه چنین نیست؛ مثلاً می‌دانیم خبرگان رهبری بر کار رهبری نظارت دارند، اما نظارت آن‌ها استصوابی نیست و یا نظارت نمایندگان سه قوه بر صدا و سیما استصوابی نیست.
پاسخ داده‌اند: تفسیر نظارت در اصل 99 به نظارت استصوابی، معنایش این نیست که در همه جا نظارت استصوابی است و چیزی به نام نظارت استطلاعی در کار نیست. ممکن است در جایی منظور قانون‌گذار از نظارت، استصوابی باشد و در جای دیگر استطلاعی باشد. این به نظر و رأی مفسّر بستگی دارد.²²
چرا مسائل به این مهمی را به تفسیر مفسر واگذاریم، بهتر نیست قوانین را شفاف کنیم؟
ج ـ موانع اجرایی
در جاهایی که مشکلات ساختاری و قانونی وجود ندارد یا برطرف می‌شود، شاهد مشکلات اجرایی خواهیم بود که عمدتاً به خاطر ضعف مدیریت، ندانم‌کاری، ناهماهنگی و ناکارآمدی به وجود می‌آید؛ مثلاً ممکن است مجلس نظارت بر قوۀ مجریه و نظارت بر اجرای مصوّبات خود را توسط دولت به علت اشتغالات زیاد یا زائد، عدم مدیریت قوی در مجلس، عمل نکند یا مدیریت زمانی نداشته باشند و یا نمایندگان به جای نظارت، به امور عمرانی مناطق خود مشغول شوند و برای جلب رضایت و آرا برای دور بعد، به یک کارگزار شبیه شوند و حتی لازم باشد در نوبت بنشینند و از استاندار وقت بگیرند، (با این حال) چگونه می‌توانند نظارت کنند.
و یا اعضای خبرگان رهبری، به علت کهولت سن یا مهیّا نکردن یا نبودن سازوکار نظارت و یا عدم عزم و اعتقاد به نظارت و اینکه ما چگونه می‌توانیم نظارت کنیم؟ این وظیفه را انجام ندهند؛ به خصوص که هر کدام مشاکل و مشاغل فراوان خاص خود را هم داشته باشند. نوع موانع اجرایی به ضعف یا عدم (مدیریت نظارت) بر می‌گردد؛ چرا که باید بپذیریم نظارت امری مهم است و مدیریت خاص می‌خواهد و اصولاً (عدم نظارت) راحت‌تر است و دردسرهای مخصوص را هم ندارد.
در حالی که اگر سلامت یک نظام به نظارت بستگی دارد، باید آن را مثل یک سنگربان حفظ کرد. چشم تیزبین نظام بود و بدون خستگی و خیرگی، با مهارت و نظر به این مهّم همّت گماشت. به هر حال، یکی از موانع و آسیب‌های نظارت، نبود «مدیریت نظارت» است که چه بسا از همه عمده‌تر و شایع‌تر است. این فکر و ملاحظه که «اگر نظارت کنی، نظارت می‌شوی، پس بهتر است نکنی» یک قاعدۀ نانوشتۀ مهلک است.
در اینجا مناسب است که نکاتی از نظارت نادرست و غیرمؤثر، که در مباحث مدیریت مطرح می‌شود طرح گردد. در بسیاری از سازمانها سیستم‌های کنترل نمی‌توانند اطلاعات صحیحی از عملکرد سازمانی به این مدیریت فراهم کنند، مدیرانی که بازخورد کنترلی ناصحیح دریافت می‌دارند، به اقداماتی دست می‌زنند که متناسب با موفقیت نیست.
الف ـ کنترل بیش از حد و کمتر از حدّ
کنترل بیش از حدّ، مقررات افراطی را بر فعالیت‌ها و اجرای وظایف افراد تحمیل می‌کند و آزادی عمل فردی را تحدید می‌کند، کنترل کمتر از حد حاصل مقررّات ضعیف یا عدم وجود مقررات برای اجرای فعالیت‌ها می‌باشد. و به آزادی عمل بیش از اندازه منجر می‌شود. هر دو نوع آسیب‌زا است؛ کنترل بسیار زیاد مانع از ابتکار عمل می‌شود. مشکلات روحی ایجاد می‌کند. سازمان را به سوی تشریفات زاید فراوان هدایت می‌کند و موجب کندی تصمیم‌گیری و اجرا می‌شود. کنترل بسیار کم می‌تواند به هماهنگی داخلی صدمه بزند و موجب مصرف افراطی منابع یا عدم بهره‌برداری کافی از آن بشود. اصل مهم، یافتن تعادل درست میان کنترل‌ها برای پشتیبانی از عملکرد سازمان است.²³
ب ـ ناهماهنگی در نظارت یا نظارت‌های ناهماهنگ
اگر سیستم‌های کنترل، به طور نامناسب طرّاحی شده باشند، امکان دارد پیام‌های نامربوطی برای کارکنان بفرستند. مدیران باید سیستم‌های کنترلی تهیه کنند که با ترغیب رفتارهای مناسب در کارکنان موجب موفقیت سازمان در بلندمدت شوند؛ مثلاً اگر بخواهیم افراد تحت کنترل بخشی از وقت خود را صرف پروژه‌های آینده کنند، ولی حقوق را ثابت نگهداریم، در نتیجه فرد مورد نظر بدون فکر به آینده و با خیال راحت از تأمین حقوقش در کار اجرایی صرف ادامه می‌دهد. این‌جاست که سیستم کنترل با سیستم پرداخت ناهماهنگ است.
ج ـ عدم توانایی در تنوّع کنترل‌ها
استراتژیهای کنترل، غالباً انعکاس ساختار سازمانی است؛ برای نمونه، یک سازمان متمرکز، احتمالاً سیستم کنترل واحد و متمرکزی دارد که مجموعه استانداردهای مشابه را برای اجرا در بخش‌ها و واحدها وضع می‌کند. برخی سازمانها پراکندگی فراوان دارند، در نقاط مختلف کشور، اینها سیستم‌های کنترل مختلف می‌خواهند، اعمال، یک نوع نظارت کار را مشکل می‌کند.²⁴
د ـ نظارت تحمیلی به جای نظارت برخورد
حقیقت این است که برای بالا نگه داشتن عملکرد نمی‌توان صرفاً روی نظارت تکیه کرد؛ زیرا که افراد نظارت را از طریق غیبت، انتقال، بازده با کیفیت پایین و از این قبیل کارها خنثی می‌کنند.
یکی از مشکلات ناشی از تأکید روی نظارتهای رسمی این است که این‌گونه نظارتها اغلب به واکنش‌های نامطلوب منجر می‌شوند. احساس بیزاری، ضعف بیشتر عملکرد و تلاش برای درهم شکستن سیستم منجر می‌شود و منجر به امور ذیل می‌گردد. (از دید «ادوارد لادار» و «جان راد»)
1. رفتار اداری غیر قابل انعطاف (خشک)
این رفتار حاکی از تمایل افراد به این است که خود را در ارتباط با سیستم نظارت، خوب جلوه دهند. افراد تلاش خود را به نقاط مورد سنجش، بیشتر متوجه می‌کنند و اغلب هدفهای مهم‌تر سازمان را فراموش می‌کنند.
2. رفتار استراتژیک
این رفتار عبارت است از تمایل افراد به تهیۀ اطلاعات، به گونه‌ای که این اطلاعات در محدودۀ زمانی معین خوشایند جلوه کند (فریب).
3. گزارش اطلاعات نامعتبر
بعضی اوقات، افراد از طریق اطلاعات نادرست و نامعتبر سیستم را می‌کوبند.²⁵
همۀ آنچه تا به حال گفته شد، خصایص و پیامدهای نظارت غیر مؤثر و نادرست است که نوعاً ناشی از ضعف در مدیریت نظارت است که از آسیب‌های مهم به شمار می‌رود.
لذا صرف عدم وجود اشکالات ساختاری و قانونی نمی‌تواند نظارت را مؤثر کند. باید ناظران را آموزش داد و به جای «نظارت مدیریتی»، «مدیریت نظارتی» اعمال کرد. تا ماشین نظارت خاموش نشود و به گِل ننشیند.
هـ ـ موانع سیاسی ـ اجتماعی
آقای عمید زنجانی معتقد است:²⁶ «سه تعبیر الآن جزو تعابیر دارج در فرهنگ سیاسی کشور است که ممکن است در تمام نظارت‌ها مطرح شود؛ یکی اعمال سلیقه، دیگری منافع گروهی و سومی گرایش سیاسی. این سه در تمام سطوح مدیریت حضور دارد. در تمام سطوح نظارتی هم حضور دارد. اگر این مسأله موجب خدشه در نظارت باشد. باید در تمام نظارت‌ها باشد و لازمه‌اش آن است که باید نظارت را از مدیریت حذف کرد.»
ما با اقتباس از این گفتار، این 3 عامل را، که مخدوش‌کنندۀ نظارت است، به بررسی مختصر می‌گذاریم:
1. اعمال سلیقه
هیچ انسانی خالی از سلیقه نیست و تردیدی نیست که سلایق در خلایق مختلف و پراکنده است. اختلاف سلیقه نوعا به روش برمی‌گردد هر چند در هدف و یا وسیله هم می‌تواند نمود کند. وقتی یک ناظر از یک روش ناخشنود باشد، با این پیش‌فرض منفی، به نظارت‌شونده نمره و نگاه منفی دارد. بالأخره افراد هم که معصوم نیستند. به این ایراد (یا شبهه) توجه کنید:²⁷
«معنای نظارت استصوابی این است که یک عده خود را معیار اسلام و حق مطلق بپندارند و همۀ طبقات در شناخت مبانی اسلامی، ارزش‌ها مفاسد و مصالح موظّف باشند عقل و درک خویش را کنار گذاشته، تابع محض درک و برداشت خاص آنان باشند. این یک امر خرافی است و با هیچ عقل و منطقی سازگار نیست.»
فعلاً کاری به ناصواب بودن و لحن بد این عبارت نداریم، ولی به هر حال، نظارت است و ناظر و سلیقه‌های خاص. باید مواظب هر نوع اعمال سلیقه باشیم و خطر آن را گوشزد کنیم.
اعمال «بی‌طرفی» امری بسیار مشکل است؛ چون انسان بی‌طرف نداریم. مثل داوری که در یک مسابقۀ ورزشی قضاوت کند و بی‌طرف باشد، امکان دارد ولی مشکل است.
2. منافع گروهی
نمی‌دانیم مراد ایشان از «منافع گروهی» یا «منافع حقوقی» چیست؟ شاید منافع صنفی مراد باشد [در مقابل منافع شخصی که در عنوان قبل طرح شد]، به قرینۀ عنوان جدای «گرایش سیاسی» این منافع از سنخ سیاسی هم نیست، حدّی میانه است. گروه سرمایه‌داران، بازاریان، فرهنگیان، آیا این مراد است یا این حالت که در فرهنگ سازمانی است که هر کس به هر بخش که می‌پیوندد، آنجا را محور قرار می‌دهد و از آن موضع صحبت می‌کند و تمام مقرّرات و آیین‌نامه‌ها را به نفع آن بخش که تصدّی یا تولّی آن را به عهده می‌گیرد، تفسیر می‌کند، و اعتبارات را به آن سمت سرازیر می‌خواهد.
و اتفاقاً اگر بخش او تغییر کرد و به بخش مقابل رفت، همین حالات گروه‌خواهانه و حقوق‌گرایانه ناشی از بخشی‌نگری را به آنجا می‌برد که این حالت در یک قضاوت مثبت این است که هر کس می‌خواهد کارآمدی بخش خود را ارتقا دهد و حالت منفی آن، تسرّی روح عشیره‌ای و قبیله‌ای در دل سازمانهای مدنی و مدرن است؟! با این تفسیر حقوق خاصّی برای بخشی بیش از بخش‌های دیگر طلب می‌کند. از این حالت گاهی به «بخشی‌نگری» تعبیر می‌شود.
بر این اساس در فرآیند «نظارت»، «بخشی‌نگری» یک آفت خواهد بود؛ چرا که اگز آن بخش ناظر باشد، خصمانه و غیرمنصفانه نظارت می‌کند و اگر نظارت‌شونده باشد نهایت فرار و اختفا از واقعیات را پیشه می‌کند تا از هجوم ناظران مصون بماند تا بخش او هر چه ناموفق است و غیر سالم ولی موفق و سالم نشان داده شود.
3. گرایش سیاسی
این عامل یا مانع هم مثل عناصر قبل، امری گریزناپذیر است. نمی‌شود بدون گرایش سیاسی بود. بالأخره انسان در یک جناح می‌گنجد. البته بحث فقط از دو جناح نیست، جناح‌های فرعی و مخفی داخل هر جناح بزرگ بسی فراوان‌تر است؛ مثل احزاب غربی که در درون خود جناح‌های متعددی دارند که در زمان انتخابِ درون حزبی عود و بروز می‌کند. وقتی گروه ناظر از یک گرایش سیاسی باشد، علی‌القاعده نظارت یک‌سویه خواهد بود. برای حذف رقیب، و یا تضعیف جایگاه گرایش سیاسی مقابل، این گرایش حتی در قضاوت هم ممکن است دخالت کند؛ چرا که نظارت و قضاوت نهایتاً از یک خانواده محسوب می‌شوند؛ زیرا در نظارت، بالمآل، نوعی قضاوت نهفته است و در قضاوت هم نظارت وجود دارد. ما همیشه از این گرایش‌ها در نظارت‌ها ضرر می‌بینیم و ضربه می‌خوریم. احکام قاضیان و ناظران، خالی از اغراض سیاسی نمی‌تواند باشد.
آقای عمید زنجانی دو راه‌حل برای شورای نگهبان، برای سلامت از سه مانع (سلیقه، منافع گروهی و گرایش سیاسی) ارائه می‌کند.²⁸
(البته بحث ما در نظارت بسیار فراگیر‌ و شامل است و نظارت شورای نگهبان فقط بخشی از آن را تشکیل می‌دهد ولی در عین حال چون این راه‌حل خطاب به این نهاد است، از باب نمونه اشاره می‌شود):
راه‌حل نخست: توسعۀ راههای کسب اطلاع است؛ به این شکل که دو سویه عمل شود تا به واقعیت‌ها به اندازۀ کافی توجه شود و اطمینان بیشتری به بار آورد و سطح کار بالا رود. ممکن انسان با کسب اطلاع از چهار مطلب، به یک نتیجه‌ای برسد، اما اگر اطلاع از چهل مطلب داشته باشد به نتیجه مطمئن‌تری می‌رسد یا ممکن است در نتیجۀ هیچ تأثیری نداشته باشد اما بدیهی است اطلاعات بیشتر اتقان بیش‌تری را در تصمیم‌گیری خواهد داشت.
راه‌حل دوم (راه‌حل حقوقی): رویّه‌ای را که ما برای خروج از دوگانگی قضایی در سیستم اجرایی اتخاذ کردیم، کاملاً با سیستم نظارتی؛ مثلاً کشور فرانسه متفاوت است. آنها در درون قوۀ مجریه برای نظارت بر تخلّفات از یک نظام قضایی درجۀ 2 استفاده کردند، لذا از نظر معیارهای حقوق اساسی، نظام فرانسه دچار مشکل است و دوگانگی قوّۀ قضاییه در کل ساختار نظام سیاسی فرانسه به چشم می‌خورد، خوشبختانه ما به این ورطه دچار نشدیم. در هیأت‌های بدوی، کار را با حضور قضات اجرایی کردیم. قضات شخصشان را می‌آورند اما شخصیّتشان را نمی‌آورند.
قضات عضو این هیأت‌ها هستند ولی نه به عنوان عضوی از قوّۀ قضاییه. پیشنهاد این است: هیأت‌هایی که شورای نگهبان به عنوان ابزار کار برای انجام وظایف خودش در اجرای اصل 99 استفاده می‌کند، از حضور قضات استفاده شود، البته به عنوان اشخاصی که صلاحیت تصمیم‌گیری در مسائل حقوقی و قضایی را دارند، نه به عنوان قاضی قوّۀ قضاییه. حضور چنین افرادی که از صلاحیت‌های بالای قضایی برخوردارند، در میان هیأت‌های نظارت شورای نگهبان به این هیأت‌ها یک حالت نیمه قضایی می‌دهد که سنجش و تصمیم‌گیریها و نظرها به دور از معیارهای قضایی نباشد و با توجه به جامعیت قضایی باشد.
البته هر دو پیشنهاد با حفظ استقلال شورای نگهبان است؛ چون اصل 99 نظارت را بر عهدۀ شورای نگهبان گذارده است. هیچ بخشی از این نظارت نمی‌تواند بیرون از شورای نگهبان اعمال شود.
این دو پیشنهاد از طرف ایشان، یک راه‌حل هم قبلاً در ذیل موانع ساختاری عرضه شد که تشکیل (کمیته ملی انتخابات) است، (مراجعه شود).
ارائۀ این راه‌حلها حاکی از جدّی بودن آسیب‌ها است، هرچند هیچ راه‌حلی خالی از مناقشه نیست. ولی صرف ارائۀ آن، آنهم از طرف انسانهای بی‌غرض، نشانگر این است که همیشه یک پالایش در روشها و مقررات نظارتی باید اعمال شود تا از حدّاکثر اتقان برخوردار گردد.
موانع نظارتی از طرف نظارت‌شوندگان در بُعد اجتماعی ـ سیاسی
1. غوغاسالاری؛ گرد و غبار کردن و شلوغ‌بازی از ناحیۀ کسانی که ریگ به کفش دارند و با وجود عدم اهلیت و نامحرمیت با نظام، قصد دارند به هر شکل، خود را به درون اندام نظام برسانند و با امکانات تبلیغی که دارند جوّسازی می‌کنند تا اعصاب ناظران را نامتعادل نمایند و بهره‌برداری کنند. ناظر باید مثل یک قاضی بر عقل خود تکیه کند و نه احساس و اسیر جوّ نشود.
2. بازی کردن نقش اپوزسیون؛ نظامی با زحمت تشکیل شده است، عده‌ای ممکن است با خط‌گیری از عناصر بیگانه و اپوزسیونهای خارجی؛ خواه ناخواه به آن سو تمایل پیدا کنند و با حفظ ظاهر، خود را از حق شهروندی بهره‌مند بدانند و فشار وارد کنند.
3. تجدّدگرایی افراطی؛ این عامل باعث می‌شود که حاکمیت ارزشها زیر سؤال رود و متجدّدان، هر ناظری را که حامی ارزشها است، متهم کنند و در مقابل او بایستند.
4. نفاق؛ به ظاهر خود را طرفدار قانون نشان می‌دهد ولی مدام در پی راه نفوذ یا راه فرار از قانون را دارد، ولی در باطن هیچ علاقه و عقیده‌ای ندارد و دنبال تثبیت قدرت خود است.
و عواملی از این قبیل که نظارت‌شونده‌ها از آن برخوردارند. متأسفانه ناظران گاهی تحت تأثیر قرار می‌گیرند و از حالت تعادل خارج می‌شوند و نظارت افراطی یا تفریطی اعمال می‌کنند و هیزم خشک و تر را می‌سوزانند. (پیشتر به عامل تعادل در نظارت مؤثر اشاره شد.)
جمع‌بندی: موانع انفسی و آفاقی که در ابعاد گوناگون شمرده شد، هم شامل نظارت‌کننده و نظارت‌شونده و سیستم نظارت می‌شود و منحصر در نظارت خاص نیست. نظارت‌های از پایین به بالا و از بالا به پایین و هم‌عرض را شامل می‌شود و همچنین فرآیندهای نظارتی، سیاسی، اجتماعی، اداری و اخلاقی را نیز در بر می‌گیرد. نظارت‌های رهبری، بر رهبری، قضایی، انتخاباتی، حقوقی و... را فرا می‌گیرد. موانعی است برای نظارت مؤثر به معنای مطلق آن، برای سالم‌سازی سیستم نظارتی و کارآمدی آن، باید این موانع را حذف یا تضعیف کرد. نظارت سالم و مؤثر مایۀ اعتمادسازی و کارآمدی و تحکیم پایه‌های نظام دینی خواهد بود. دنیا و آخرت را با هم تأمین می‌کند و موجب رضایت خدا و رسول و مردم مؤمن به خدا و رسول هم می‌باشد و مانع ظلم و بی‌عدالتی می‌شود.
شرایط نظارت مؤثر²⁹
شاید به نظر بیاید که با وجود بیان «موانع» و بیان راه‌های زدودن آنها، از بحث شرایط بی‌نیاز می‌شویم. در حالی که با دقّت و تعمّق می‌توان تفاوت آن دو را دریافت؛ شرط آن است که با وجودش مشروط موجود است و با نبودش مفقود، ولی مانع با وجودش مقتضی موجود نیست با نبودش موجود است، و لزوماً عدم مانع همان شرط نیست. هرچند گاهی اینگونه است. مراد ما از مشروط «نظارت کامل و مؤثّر» است. به هر حال به بیان این شرایط می‌پردازیم:
1. حاکمیت ارزشها
مراد از «ارزش» مطلوبیت و قیمت است و مراد از ارزش که از آن در جامعه‌شناسی و روان‌شناسی به هنجار هم یاد می‌کنند. در بُعد اسلامی آن اموری است که مطلوبیت شرعی و عقلی داشته باشد. شاید بتوان اصطلاح «معروف» را مرادف ارزش دینی و عقلی و منکر را مساوق «ضد ارزش» دانست. معیارهایی که توسط عقل و شرع مطلوب شناخته شود، ارزش است که برای برپایی آن، این همه مجاهدت شده است. جملۀ ماندنی شهید بهشتی که «انقلاب ما انقلاب ارزش‌هاست» ناظر بر همین مفاد است. از ارزش‌ها گاهی به «اصول» هم یاد می‌شود، که باید مورد پافشاری قرار گیرد و ارزش‌های شاهنشاهی باید منسوخ و منسی شود و ارزش‌های اسلامی و انقلابی حاکم گردد. اگر ما ارزش‌ها را از دست بدهیم و یا معامله و مسامحه کنیم، فقط نامی از انقلاب باقی می‌ماند. جای تطویل کلام نیست ولی باید دانست که «نظارت مؤثر» بدون رعایت ارزش‌ها امکان ندارد.
انواع ارزش‌ها
احکام اسلام و حدود الهی، ارزش هستند و باید پیاده شوند؛ تلخ یا شیرین، مکروه یا محبوب (مگر در مقام تزاحم با مصلحت اقوی که باز هم حکم اهم پیاده می‌شود) شعارهای انقلاب ارزش هستند؛ مانند استقلال، آزادی، جمهوری اسلامی ـ نه شرقی، نه غربی، جمهوری اسلامی. اینها به هیچ وجه نباید خدشه پیدا کنند.
فضایل اخلاقی ارزش هستند؛ مانند ایثار، خدمت، احسان، فداکاری، وفاداری، سداد، عدالت، تقوی، دوری از رذایل و گناهان.
شخصیت‌های مقدس (معصوم و غیر معصوم) ارزش هستند؛ چه حقیقی چه حقوقی، شخصیت مقدس کسی است که ارزش‌ها را در خویش نهادینه کرده یا کمترین فاصله را با آنها دارد.
حفظ نظام و انقلاب و اسلام، یک ارزش است. سلامت نظام و معنویت و حراست آن از دست بیگانگان.
نظارت‌کننده و نظارت‌شونده و سازوکار و سیستم نظارت باید مبتنی بر این ارزش‌ها باشد. و کوچک‌ترین تخطی از آن نشود.
این ارزش‌ها را باید همه توافق کنند و با یک فرآیند «خودنظارتی» هر کس فاصله دارد، خود را بسازد و توبه کند و فاصله خود را با ارزش‌ها کم کند. نظارت‌کننده باید بداند در هر شرایطی مورد نظارت خدای متعال است و «إنّ الشاهد هو الحاکم». نظارت‌شونده هم باید تسلیم ارزش‌ها باشد و اگر فاصله دارد جز خویش کسی را ملامت نکند. اگر ناظر حافظ ارزش‌ها است و هدف او از نظارت حفظ ارزش‌ها است، باید از ملامت ملامتگران نهراسد.
نظام هم در مقام توبیخ عادلانۀ ناظر و منظور بر طبق دوری و نزدیکی ارزش‌ها عمل کند. به نظر می‌رسد عدالت و تقوی، محوری‌ترین ارزشهایی هستند که با وجود آنها، سایر ارزش‌ها هم حفظ می‌شود و با نبود آنها هم ارزش‌ها مفقود می‌گردد.
دو عنصر گران‌قیمت و کمیاب، که باید ملکه شود؛ یعنی نهادینه گردد. این دو است که ناظر و منظور را از گروه‌گرایی و گرایش‌های سیاسی و شهوانی و دنیوی و اخروی مصون می‌دارد. ترس از خدا را جایگزین ترس از انزوا و از دست دادن مقام قرار می‌دهد. باید بر این دو عنصر تأکید شود و نماد و تابلو گردد.
این دو اصطلاحاً عامل «نظارت درونی» یا «خودنظارتی» حساب می‌شوند، که در صورت تحقّق، راه نظارتِ بیرونی هموار می‌شود یا کمترین نیاز به آن است.
«ای کسانی که ایمان آورده‌ابد همواره برای خدا قیام کنید و از روی عدالت گواهی دهید. دشمنی، با جمعیتی شما را به گناه و ترک عدالت نکشاند. عدالت کنید که به تقوی نزدیک‌تر است و از معصیت خدا بپرهیزید که خداوند از آنچه انجام می‌دهید، آگاه است.»³⁰
این آیه به شکل گویا بر عدالت و تقوا در قیام و شهادت و نظارت و امثال آن دعوت می‌کند لبیک به همین یک آیه نظارت مؤثر را تضمین می‌نماید.
«ای کسانی که ایمان آورده‌اید، کاملاً قیام به عدالت کنید، برای خدا شهادت دهید، گرچه این گواهی به زیان خود شما یا پدر و مادر و نزدیکان شما باشد. چرا که اگر آنها غنی یا فقیر باشند، خداوند سزاوارتر است که از آنان حمایت کند. بنابراین، از هوی و هوس پیروی نکنید که از حق منحرف خواهید شد و اگر حق را تحریف کنید و یا از اظهار آن اعراض نمایید خداوند به آنچه انجام می‌دهید آگاه است.»³¹
این آیه گویاتر از آیۀ قبل و مقارن آن است که بدون شرح، شرط نظارت مؤثر را بیان می‌کند. نفی خویش‌گرایی و خویشاوندگروی و هوی و هوس‌خواهی می‌کند و امر به عدالت و حق و تقوی می‌نماید. اگر شعار ندهیم و واقعاً مسلح به عدالت و تقوی شویم، از حق عدول نمی‌کنیم ولو به ضررمان باشد و این همان «خودنظارتی» است، که مسلماً:
هر که در این بزم مقرّب‌تر است
جام بلا بیش‌ترش می‌دهند
هرچه رده بالاتر، درجۀ «خودنظارتی» و «نظارت از درون» بالاتر.
این کار نیاز به یک نهضت اخلاقی و معنوی دارد که در کنار نهضت خدمت‌رسانی نهضت نرم‌افزاری که مقام معظم رهبری کلید آن را زده‌اند، می‌تواند حلقۀ نهضت‌ها را تکمیل و تتمیم نماید.
2. حاکمیت قانون
البته وقتی سخن از حاکمیت ارزش‌ها شد، دیگر موارد، ذیل آن است یا از باب ذکر خاص بعد از عام است و به مناسبت تأکید و اهمیت مواردی همانند «حاکمیت قانون» را ذکر می‌کنیم: قانون میزان نظم است که مورد توافق عقلای قوم قرار گرفته و مبنای عمل اجتماعی است. البته قانون باید شفاف بوده و ابهام نداشته باشد که خود تبدیل به ضد نظم می‌شود و مصداق «از قضا سرکنجبین صفرا فزود» می‌شود. (که پیشتر در بحق موانع به آن اشاره کردیم.) قانون شفاف و عادلانه و بازنگری شده. و پویای غیرمخالف با مبانی اسلام، که مورد توافق همۀ جناح‌ها و گروه‌های وابسته به انقلاب و اسلام باشد و اجرای مو به مو شود و تفسیر به رأی نگردد و دچار «نؤمن ببعض و نکفر ببعض» نشود. نظارت را سالم می‌کند. چه قانونی که شورای نگهبان تصویب کند یا مجمع تشخیص مصلحت و یا مجلس خبرگان و یا هر نهاد دیگر که قانون به آن اجازۀ تقنین داده است. همه باید تسلیم قانون شوند رهبر فقید و جدید، هر دو بر این نکته پافشاری داشته و دارند.
آنچه مسلم است، نهادهای حکومتی تنها یک وظیفه دارند و آن اجرای قانون است. قانون باید سرلوحۀ اعمال و اقدامات هر یک از مسئولان باشد و مسئولان نیز با درک صحیحی از قانون و اجرای منصفانه و بی‌طرفانۀ آن، از بروز تنش‌ها، اختلافات و منازعات جلوگیری کنند و بدینوسیله نگذارند که غوغاسالاری، زورگویی، اعمال فشار و زیاده‌خواهی در جامعۀ اسلامی پا بگیرد. باید با قانون‌شکنی مبارزه کرد. زمانی که قانون ملاک عمل شود و رقابت‌های حزبی و جناحی به گوشه‌ای روند، مردم احساس اعتماد می‌کنند و تنها همین حسن اعتماد مردم است که پایه‌های نظام را محکم می‌کند. نظارت‌های غیر قانونی یا فراقانونی اعتمادزدا است.
3. حاکمیت مردم
در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی آمده است:
«در ایجاد نهادها و بنیادهای سیاسی که خود پایۀ تشکیل جامعه است، براساس تلقّی مکتبی، صالحان عهده‌دار حکومت و ادارۀ مملکت می‌گردند. «إنّ الْارض یرثها عبادی الصالحون» و قانونگذاری که مبیّن ضابطه‌های مدیریت اجتماعی است بر مدار قرآن و سنت جریان می‌یابد. بنابراین، نظارت دقیق و جدی از ناحیۀ اسلام‌شناسان عادل و پرهیزگار و متعهد و فقهای عادل امری محتوم و ضروری است و چون هدف از حکومت، رشد دادن انسان در حرکت به سوی نظام الهی است: «إلی الله المصیر» تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها به منظور تجلّی ابعاد خداگونگی انسان فراهم آید. «تخلّقوا بأخلاق الله» و این جز در گرو مشارکت فعّال و گستردۀ تمامی عناصر اجتماعی در روند تحوّل جامعه نمی‌تواند باشد.»
مقام معظم رهبری در ارتباط با جایگاه مردم در نظام اسلامی می‌فرمایند:
«در نظام اسلامی، مردم تعیین‌کننده‌اند. این هم از اسلام سرچشمه می‌گیرد. مسألۀ اساسی که بنده بارها بر آن تأکید کرده‌ام، این است که اسلام‌گرایی در نظام اسلامی از مردم جدا نیست. مردم‌گرایی در نظام اسلامی ریشۀ اسلامی دارد. وقتی ما می‌گوییم نظام اسلامی، امکان ندارد که مردم نادیده گرفته شوند و پایه و اساس حق... خود اسلام است.»³²
در این زمینه نباید دچار افراط و تفریط شد، مردم‌سالاری نه به معنای شرکت در انتخابات یا راه‌پیمایی به شکل زینت است «نه به شکل پوپولیسم که به معنای عوام‌زدگی است و تولد آن در روسیه است؛ بعد از انقلاب اکتبر، که دهقانان را مقدس و محور قرار داده بودند، بلکه مردم در چهارچوب اسلام نقش دارند رضایت آنها مبنای مشروعیت نظام نیست ولی پایه مقبولیت است و مقبولیت طبق مقدمه قانون اساسی اساس بقای نظام اسلامی است. بنابراین، با نگاهی اعتدالی به مردم، باید رضایت‌مندی آنها را در چهارچوب اسلام ملاک قرار دارد.
هر نظارتی که مایۀ خروج مردم مؤمن و انقلابی از صحنه و مایۀ سرخوردگی و دلزدگی آنها است، نظارتی غیر مؤثر نام دارد. صرف اینکه رضایت مردم شرط نیست، مصلحت آنان باید در نظر گرفته ولو قاعدتاً حرف متینی است ولی عمومیت ندارد. رضایت‌مندی آنها هم در استحکام یک نظام شرط است که باید با ظرافت به آن دست یافت. ناظران در حقیقت چشمان مردم هستند و نباید چشم‌های نافرمانی باشند؛ مثلاً در صحنۀ انتخابات تا می‌توانیم باید گزینه‌های مورد قبول مردم را با نظارت غیر مؤثر از صحنه خارج نکنیم تا مشارکت کنند و این نه به آن معنا است که عناصر خائن را در اندام نظام بیاوریم و حفظ کنیم. حضور مردم رابطه مستقیمی با اعتماد آنان به مسئولان دراد. این اعتماد، جز از طریق عملکرد قانونی مسئولین به دست نمی‌آید.
4. حاکمیت اسلام
در اصل چهارم قانون اساسی با اشاره به حراست از احکام اسلام آمده است:
«کلیه قوانین و مقرّرات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید براساس موازین اسلام باشد.» در قانون بر حاکم بودن این اصل بر اطلاق و عموم همۀ اصول قانون اساسی تصریح شده است.
بی‌شک قوانین نظارتی هم مبتنی بر احکام اسلام استوار می‌شود. همّ و غم نظارت‌کننده و نظارت‌شونده حفظ اسلام است و همه در مقابل احکام اسلام محکوم هستند.
«هیچ مرد و زن با ایمانی حق ندارد هنگامی که خدا و پیامبرش امری را لازم بدانند، اختیاری در مقابل فرمان خدا داشته باشد و هر کس نافرمانی خدا و رسولش را کند به گمراهی آشکاری گرفتار شده است.»³³
«البته ما مجمع تشخیص مصلحت داریم. اما آن مصلحتی که به خاطر آن در یک قانون باید از مخالفت با شرع در کشور بگذرد. باید مصلحت خیلی بالایی باشد.»³⁴
5. حفظ قداست‌ها
قداست در لغت به معنای طهارت و نزاهت و دوری از نقص است و برخی صاحب‌نظران آن را به معنای محبوبیت همراه با احترام شدید می‌دانند.³⁵ انسان طبعاً به علت پاکی و کمال خاصّی که در شخصیتی سراغ دارد، به او محبت ورزیده و احترام خاص می‌گذارد، از سویی روح دین را قداست تشکیل می‌دهد؛ به طوری که تمام ادیان الهی بر احترام گذاردن خاص به خداوند و هرچه و هر کس به او منسوب است تأکید می‌ورزند. روایات ما هم بر این مطلب تأکید دارند «هل الإیمان إلّا الحُبُّ»؛³⁶ «آیا ایمان جز محبت و دوستی، امر دیگری است؟»
کیان شیعه و حیات آن در زمان غیبت با همین قداست حفظ شده است. در طول تاریخ مردم برای مراجع خود احترام خاصّی قائل بوده‌اند. دشمنان نیز همواره از این قداست در هراس بوده‌اند. آنها دریافته‌اند قداستی که مردم برای رهبری و ولایت امر قائلند، نظام و انقلاب را بیمه کرده است. از این رو تمام تلاش خود را برای شکستن این قداست به کار گرفته‌اند. رهبری باید نظارت شود و مورد انتقاد قرار گیرد ولی با روش صحیح و خیرخواهی و الّا دیگر کسی امر او را مطاع نمی‌کند و عمل کردن به دستورهای او را وظیفۀ شرعی نمی‌شمارد و این به نفع دشمن است.
یکی از اعضای برجستۀ خبرگان معتقد است که:³⁷
«انتقاد از رهبری باید هوشمندانه طراحی شود تا موجب سوءاستفادۀ دشمنان نگردد. مجلس خبرگان کمیسیونی برای نظارت بر فعالیت‌های رهبری دارد که عملکرد ایشان را مورد بررسی قرار می‌دهد و در موارد لازم نتیجۀ آن را به اطلاع ایشان می‌رساند. این هیأت تحقیق به پیشنهاد خود مقام معظم رهبری در مجلس خبرگان تشکیل شد. بهترین شیوۀ انتقاد، نوشتن نامه به دبیرخانۀ مجلس خبرگان و بیان موارد لازم است.»
«انتقاد از دیگر مسئولان نظام و مجلس، قوۀ مجریه و قوۀ قضاییه در اصل 90 قانون اساسی مطرح شده است؛ یعنی هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوۀ قضاییه داشته باشد، می‌تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف به رسیدگی و پاسخ است.»
«ملاحظه می‌شود که مراجعه به مجلس، راهکاری مناسب برای شکایت است. شکایت نوعی انتقاد است (و نوعی نظارت). این عمل موجب حفظ حرمت نهادهای مذکور خواهد بود.»³⁸
به هر حال یکی از شریاط نظارت حفظ حریم‌ها و قداست‌ها است. مقدسات مثل ستونهای خیمه هستند، نباید شکسته شوند. در این صورت هیچ کس در امنیت معنوی نخواهد بود. در یک نگاه، هر فرد مؤمن مقدّس است و باید ایذاء و توهین نشود. بله، اگر کسی خودش قداست خود را از بین برد، از حلقۀ حرمت و مصونیت خارج می‌شود و در مورد فاسق همه چیز آزاد است از جمله غیبت.
خصوصیات سیستم‌های کنترل کارآمد و مؤثر
«ویژگی‌های سیستم‌های کنترلِ کارآمد، این است که پیوندی قوی با سیستم برنامه‌ریزی داشته باشد. دقیق و به هنگام باشد. حوزه‌های اجرایی عینی کلیدی را کنترل کند. قابل اندازه‌گیری باشد. صرفه‌جویی را رعایت کند. انعطاف‌پذیر و قابل درک باشد. معیارهای منطقی ارائه کند. بر تعیین محل استراتژیک و موارد استثنا تأکید ورزد و اقدام اصلاحی ضروری را پیشنهاد کند.»³⁹
این بحث پایانی این مقاله است و در حقیقت نظارت مؤثر، را فرمول‌بندی می‌کند و در هر نوع سیستم نظارتی که در طول مقاله طرح شد می‌تواند مورد عمل قرار گیرد:
1. پیوستگی با برنامه‌ریزی؛ وقتی وظیفۀ نظارت با برنامه‌ریزی ارتباط نزدیکی داشته باشد، سیستم‌های نظارت می‌تواند بازخوردهایی دربارۀ پیشرفت به سوی هدفها فراهم کند یک برنامۀ استراتژیک (راهبردی) براساس عواملی از قبیل مرحلۀ تکامل و موقعیت رقابت سازمان پدید می‌آید. سپس این برنامه استانداردهای اجرایی مناسب برای اندازه‌گیری پیشرفت‌های آیندۀ هر بخش را تعیین می‌کند.
2. دقت؛ کارآمدی سیستم‌های کنترل و نظارت به جمع‌آوری و انتشارات اطلاعات موثق و معتبر نیاز دارد. اگر داده‌های کنترل دقیق نباشد مدیران تصمیم‌های نادرست اتخاذ می‌کنند و به اقدامات نامناسب دست می‌زنند. وقتی مدیران سیستم‌های کنترل را اجرا می‌کنند، باید مطمئن باشند که داده‌های معتبری را به دست می‌آورند و آنها را به اطلاعات دقیق تبدیل می‌کنند؛
«آنان همگی در یک صف در پیشگاه پروردگارت عرضه می‌شوند و به ایشان گفته می‌شود که همگی نزد ما آمدید... و کتاب (نامۀ اعمال) آنجا گذارده می‌شود، پس گنهکاران را می‌بینی که از آنچه در آن است ترسان و هراسانند و می‌گویند: وای بر ما! این چه کتابی است که هیچ عمل کوچک و بزرگی را فرونگذاشته، مگر اینکه آن را به شمار آورده است و این در حالی است که همۀ اعمال خود را حاضر می‌بینند و پروردگارت به هیچ کس ستم نمی‌کند.»⁴⁰
این آیه نشان می‌دهد که نظارت‌ها باید بسیار دقیق انجام گیرد.
3. به هنگامی؛ داده‌های کنترل باید به طور مستمر و به اندازه کافی برای مدیران مسئول فراهم شود و به آنها امکان دهد تا وقت باقی است اقدام سرنوشت‌سازی انجام دهند، بدون اطلاعات به هنگام کنترل موقعیت‌های دشوار به صورت فاجعه‌ای در خواهد آمد.
4. تعیین حوزۀ اجرایی کلیدی؛ برای فراهم کردن داده‌های مناسب جهت کنترل فرآیند عملیات، مدیران زمینه‌های خاصی را که باید پی‌گیری شود تعیین می‌کنند. مدیران می‌توانند با نفوذ بر آن قسمت از فرآیند عملیات که واجد اهمیت است یا با تغییر آن، عملکرد سازمان را اصلاح کنند. وقتی حوزه‌های کلیدی تعیین شوند، مدیران خواهند توانست نتایج را اندازه بگیرند و دربارۀ اقداماتی که باید انجام بدهند فکر کنند. حوزه‌های کلیدی جنبه‌هایی از یک واحد است که باید به طور مؤثری عمل کند تا کل واحد موفق شود. استونر (1995) به عنوان نمونه «روابط کار، جابه‌جایی نیروی کار، غیبت نیروی کار» را از حوزه‌های کلیدی می‌داند.
5. عینیت و قابلیت اندازه‌گیری؛ داده‌های کنترل اگر ذهنی و کیفی باشند به آسانی نمی‌توانند امکان مقایسه افراد، واحدها، چهارچوبهای زمانی و سایر عوامل را برای تصمیم‌گیران فراهم کنند. به عنوان مثال این داده که «پروژه اندکی از برنامه عقب‌تر است» و «تعدادی از معایب نرم‌افزارها که مورد انتظار می‌باشد» کیفی و ذهنی است و نافع نیست و داده «پروژه پنج روز به عقب‌تر از برنامه است» و «معایب نرم‌افزارها حدود 2% از استاندارد اجرایی فراتر رفته است» عینی و کمی و نافع است و به اقدامات اصلاحی کمک بیشتری می‌کند.
6. صرفه‌جویی؛ یک سیستم کنترل باید از نظر اقتصادی برای اجرا مناسب و در مقابل هزینه‌هایی که صرف می‌کند، منافعی در برداشته باشد که آن را موّجه جلوه دهد. باید تلاش کرد تا با حداقل هزینه، حداقل کنترل برای دستیابی به نتایج مورد انتظار اعمال شود.
7. انعطاف‌پذیری؛ کنترل‌های کارآمد و «نظارت مؤثر» باید برای مطابقت با تغییر نامطلوب با استفاده از فرصت‌های جدید انعطاف‌پذیر باشند. تعداد کمی از سازمانها با محیط‌های باثباتی مواجه‌اند که نیاز به انعطاف‌پذیری ندارند. حتی ساختارهای کاملاً ماشینی، مستلزم کنترل‌هایی هستند که بتوانند آنها را با تغییر زمان و شرایط منطبق کنند.
8. قابلیت درک؛ نظارت‌هایی که به آسانی درک نمی‌شوند ارزش ندارند. بنابراین، گاهی اوقات ضروری است در شرایط حساس، کنترل‌های ساده‌تری جایگزین کنترل‌های پیچیده شود. درک نکردن سیستم کنترل می‌تواند موجب اشتباهات غیر ضروری، دلسردی نظارت‌شوندگان و سرانجام نادیده گرفتن و قهر با سیستم مزبور شود (و در مقابل آن، مقاومت انجام گیرد.)
9. معیارهای منطقی؛ استانداردهای نظارت باید منطقی و قابل دست‌یابی باشد. اگر آنها بسیار بالا یا غیر منطقی باشند، نمی‌توانند برای مدت طولانی مایۀ انگیزش شوند؛ زیرا افراد اغلب نمی‌خواهند برچسب نالایق و بی‌صلاحیت بخورند. در نتیجه به شیوه‌های غیر اخلاقی و غیرقانونی پناه برده می‌شود (مانند تحصن و تجمع) لذا باید معیارهای نظارتی به گونه‌ای باشد که بدون تشویق به روحیۀ فریبکاری در کارکنان، آنان را به رشد امیدوار سازد.
10. تعیین نقاط راهبردی (استراتژیک)؛ نمی‌توان هر فعالیتی را نظارت کرد. ولو توان آن باشد. منافع حاصل از کنترل نمی‌تواند هزینه‌های مصرفی را توجیه کند. نظارت‌ها باید وقایع حیاتی را شامل شود. فعالیت‌هایی که احتمال وقوع انحراف از ارزش‌ها در آن بسیار است، یا جایی که انحراف بیشترین صدمه را به نظام وارد می‌نماید.
11. اجرای اقدام اصلاحی؛ این مهمترین جزو علت تامه و شرط مؤثر در نظارت کارآمد است. ختام مسک است. باید اقدام ضروری به شکل نافع برای اصلاح انحرافات پیبشنهاد شود. (رابینز 1994)
مواردی که باید کنترل شود و تحت نظارت قرار گیرد:
افراد، منابع مالی، عملیات و فعالیت‌ها، اطلاعات و موفقیت و کارآمدی، اموری هستند که باید دائماً مورد نظارت واقع شوند.
ـ ابزار نظارت
داده‌های آماری، گزارشها و تحلیل‌های ویژه، حسابرسی، مشاهده شخصی، از نمونه ابزارهای نظارت هستند.⁴¹
رهنمودهایی برای استقرار نظارت‌های مؤثر⁴²؛
1. نظارت‌ها بازدارنده و پیش‌گیرنده باشد.
2. معیارهای مؤثر و منطقی، برقرار شود.
3. با روش‌های نظارتی موجود آشنایی حاصل گردد.
4. اقدام اصلاحی مؤثر به عمل آورده شود.
5. نظارت‌ها با نوع وظیفه منطبق باشد.
6. روی نظارت‌های رسمی زیاد تکیه نشود.
نظارتی که در حقوق اساسی مطرح است در صورت اعمال، زمانی مؤثر خواهد بود که از فرمولها و روشهای اعمال نظارت فوق تبعیت کند.