مشارکت سازمانهای غیردولتی در برنامه‌های میان‌مدت توسعه در ایران

مقدمه:

گسترش شبکه‌های مشارکتی خودجوش، رسمی و مستقل از دولت، ویژگی متمایز زندگی اجتماعی معاصر است. الکسی دوتوکویل از انجمنهای اجتماعی به «چشمهای مستقل» جامعه تعبیر می‌کند که سبب بیداری و هوشیاری جامعه می‌شوند. آنها به شهروندان کمک می‌کنند تا از فعالیتهای دولت و سایر افراد تأثیرگذار بر زندگی آنها مطلع شوند. این سازمانها زمینه‌ای را فراهم می‌کنند تا دولتمردان بتوانند با مردم دربارۀ طرحهای توسعه مشورت و بخشهای دولتی و غیردولتی در برنامه‌ریزی و اجرای طرحهای توسعه همکاری کنند.

بسیاری از کشورهای جهان سوم عموماً با دولتهایی حجیم روبه‌رو هستند که خود را برای انجام تمامی امور و فعالیتهای مورد نیاز جامعه موظف می‌دانند. بنابراین غالب برنامه‌ریزیها از بالا به پایین و متمرکز انجام می‌گیرد و به دیدگاه توسعۀ مشارکتی (به معنای مشارکت تشکلهای مردمی و سازمانهای غیردولتی در سیاستگذاری و اجرای برنامه‌های توسعه) کمتر توجه می‌شود. برخی از کشورها نیز به اهمیت موضوع پی برده و زمینه‌های لازم را جهت استفاده از ظرفیتهای مردمی فراهم کرده‌اند. مثلاً از سال 1986 م. سیاستهای رسمی دولت فیلیپین در قبال سازمانهای غیردولتی تغییر جدی کرده است، به گونه‌ای که نه تنها قانون اساسی کشور به سازمانهای غیردولتی در توسعۀ ملی توجه کرده است، بلکه از دولت درخواست شده است سازوکاری برای تضمین مشارکت مردم طراحی کند.

به موازات آن، برنامۀ میان‌مدت توسعۀ فیلیپین (1987 – 1992 م.) نه تنها سازمانهای غیردولتی را به منزلۀ متحد، بلکه به مثابۀ مکمل دستگاههای دولتی در تحقق اهداف توسعه قلمداد کرد. بدین منظور برخی از رهبران سازمانهای غیردولتی در مناصب بالا از جمله کمیته‌های برنامه‌ریزی دولت و کنگره منصوب شدند (سازمان ملل، همکاری حکومت و سازمانهای غیردولتی. 4).

در ایران برنامه‌های میان‌مدت توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از سال 1327 ش. آغاز شده است. از آن تاریخ تاکنون هشت برنامۀ توسعه (پنج برنامه طی سالهای قبل از انقلاب اسلامی و سه برنامه پس از آن) به اجرا درآمده است. بررسی خواهیم کرد که در برنامه‌های میان‌مدت توسعه، برنامه‌ریزان چه نگرشی به سازمانهای غیردولتی داشته‌اند، چه قوانین و مقرراتی برای گسترش آنها تصویب شده است، و این سازمانها چه سهمی از مجموعۀ وظایف و فعالیتهای برنامه‌های توسعه را برعهده داشته‌اند.

همچنین وضعیت سازمانهای غیردولتی را در ادوار گذشته و حال بررسی، ظرفیت کنونی آنها را برای برعهده گرفتن برخی از وظایف در برنامۀ چهارم توسعه ارزیابی، و در نهایت راهکارهایی را برای توانمندسازی و ارتقای کارکرد سازمانهای غیردولتی ارائه خواهیم کرد.

روش‌شناسی پژوهش

الف: اهداف تحقیق

ـ شناخت کارکرد سازمانهای غیردولتی در برنامه‌های میان‌مدت توسعه؛

ـ شناخت تواناییها و ظرفیتهای سازمانهای غیردولتی برای انجام وظایف توسعه‌ای؛

ـ ارائه راهکارهای ارتقای نقش سازمانهای غیردولتی در برنامه‌های توسعه.

ب. روش مطالعه و ابزار گردآوری اطلاعات

در این بررسی از روشهای اسنادی و میدانی استفاده شده است. اطلاعات مربوط به برنامه‌های میان‌مدت گذشته به روش اسنادی جمع‌آوری شده‌اند و برای داده‌های مربوط به وضعیت موجود از روش میدانی استفاده شده است. داده‌های میدانی از طریق پرسشنامه گردآوری شده‌اند.

بحث نظری

هوگو مشارکت را میزان تأثیر واقعی اعضای گروه در تصمیمات گروهی تعریف کرده است (هوگو. فرهنگ علوم اجتماعی. 147). ساموئل پل این مفهوم را دربارۀ توسعه و در سطح محلی تعریف و تحلیل می‌کند. از نظر او مشارکت محلی فرایندی فعال است که در آن بهره‌مندان به جای آنکه صرفاً سهمی از مزایای طرح دریافت کنند، بر جهت‌گیری و اجرای طرحهای توسعه تأثیر می‌گذارند (Bamberger. 1988. 31).

مشارکت اجتماعی فرایندی است که از طریق آن یک اجتماع، جماعت یا گروه به هم می‌پیوندند تا برنامه‌های مورد انتظار یا مورد نیاز را به اجرا درآورند. تلاش مشترک انسانها برای تشکیل انجمنها، اجتماعات، تشکلها و سازمانهای داوطلبانه نمودهای عینی مشارکت اجتماعی است. در مشارکت فرهنگی، مردم در تولید فرهنگ و ارتقای شاخصهای فرهنگی جامعه شرکت می‌کنند.

تجارب حاصل از مطالعات سازمان ملل در کشورهای مختلف جهان نشان داده است که مشارکت افراد ذی‌نفع در صورت‌بندی و اجرای برنامه‌های توسعه، موفقیت آنها را افزایش می‌دهد. مردم‌شناسان، تفسیرگرایان و نظریه‌پردازان توسعۀ درون‌زا برنامه‌ریزان را به انطباق دادن طرحهای توسعه با زمینه‌های اجتماعی و فرهنگی توصیه می‌کنند. بکارگیری رهیافت درون‌زا مستلزم مشارکت مؤثر مردم در برنامه‌های توسعه است. از این دیدگاه الگوی جهان‌شمول و واحدی برای توسعه وجود ندارد، لذا راهبردهای توسعه از کشوری به کشور دیگر به تبع نظامهای اجتماعی ـ فرهنگی متفاوت خواهد بود.

به دلیل وجود همبستگی قوی میان متغیرها، مشارکت مردمی و میزان موفقیت برنامه‌های توسعه، طیف وسیعی از مطالعات به شناخت موانع و ارائۀ راهکارهای ارتقای مشارکتهای مردمی سوق پیدا کرده است. کائوتری بر تأثیر ارادۀ سیاسی دولت، ابزارهای قانونی و نهادهای مناسب اجتماعی بر مشارکتهای مردمی تأکید کرده است (کائوتری. 1375. 66). بسیاری از جوامع در حال توسعه دچار فقدان ساختار دموکراتیک و فراهم نبودن شرایط ساختاری مناسب برای مشارکت فعالانۀ مردم در برنامه‌های فرهنگی ـ اجتماعی هستند. در این جوامع غالب برنامه‌ریزیها از بالا به پایین است.

دولتمردان باور عمیق و گاهی درک نظری صحیحی از مشارکت مردمی ندارند، تعامل سازمانهای دولتی و غیردولتی به خوبی تعریف نشده است، برخورد دستگاههای مختلف دولت با نهادهای مردمی سلیقه‌ای است و با دولتهای حجیمی مواجه هستیم که درصددند همۀ وظایف توسعه‌ای را خود انجام دهند. بنابراین چگونگی ساختار دولت و جایگاهی که دولتمردان برای سازمانهای مردمی در برنامه‌های توسعه قائل هستند بر میزان مشارکت مردم در برنامه‌های توسعه تأثیر می‌گذارند.

ماکس وبر، جامعه‌شناس آلمانی دربارۀ رابطۀ دولت و جامعه، دولت را انحصار کاربرد مشروع قدرت در یک سرزمین معین تعریف می‌کند. از این رو قاعدتاً گروههای گوناگونی می‌بایست برای اِعمال سلطه بر آن بکوشند. از نظر وبر، شئون اجتماعی مختلف برای کنترل دستگاه دولت رقابت می‌کنند، لیکن هیچ گروه اجتماعی مسلطی پیدا نمی‌شود (بشیریه. 1374. 54). همچنین از نظر او لازمۀ زندگی در جامعه‌های امروزی سروکار داشتن با سازمانهای اداری، سیاسی و حقوقی است که بر پایۀ دیوان‌سالاری استوار هستند.

تردیدی نیست که اقتدار در شیوۀ دیوان‌سالاری از جمله ساختهای اجتماعی آن است. آنان که درصدد ادارۀ سازمانهای فرهنگی، اقتصادی، سیاسی و رسانه‌های همگانی دولتی و ارتشی و غیره برمی‌آیند از اقتدار ویژه‌ای برای ابراز قدرت خود برخوردار می‌شوند که تنها در چارچوب سلسله مراتب اداری و دیوان‌سالاری امکان‌پذیر است. وبر وجود مقررات اجتماعی را دلیلی بر تضمین حقوق اجتماعی می‌دید که تحت عنوان دموکراسی در جامعه‌های پیشرفتۀ امروزی دیده می‌شود.

ارتباط سازمانهای داوطلب با قدرت در دو دیدگاه متفاوت از قرائت کثرت‌گرا تحلیل می‌شود. در دیدگاه نخست یا میانجی(2) سازمانهای داوطلب، مروج توزیع قدرت تلقی می‌شوند، زیرا افراد را قادر می‌سازند که با هم جمع شوند و مستقیماً در فعالیتهای سیاسی ـ اجتماعی مشارکت کنند. لذا میان افراد و حکومت میانجی می‌شوند. در دیدگاه دوم یا تحرکی(3) استدلال می‌شود قرار گرفتن در سازمانهای داوطلب، از طریق وسعت بخشیدن به علایق و ارتباطات مردم و رشد تواناییهای رهبری در آنها به تدریج مردم را از نظر سیاسی و اجتماعی متحول می‌کند.

از بحثهای وبر چنین برمی‌آید که او می‌خواهد به گونه‌ای میان بوروکراسی و دموکراسی آشتی برقرار کند. با این حال بوروکراسیها (به ویژه در ساختار دولت) آن قدر برای تمرکز قدرت استعداد دارند که معمولاً وقتی از بوروکراسی سخن به میان می‌آید، آن را مترادف با سازمانهای متمرکز می‌دانیم و به همین علت دانشمندان علوم سیاسی بوروکراسی را مغایر با رشد دموکراسی یا مردم‌سالاری می‌دانند.

بوروکراسیها که خود تمرکز سازمانی را به همراه دارند در سطح دیگر عامل تمرکز سیاسی می‌گردند و حتی در طول زمان، همین بوروکراسیها هستند که مانع رشد سیاسی مردم یک جامعه می‌شوند؛ زیرا وقتی بوروکراسی بر جامعه حاکم شد، هیچ عملی برخلاف آن نمی‌تواند انجام گیرد. طبق گفتۀ به یادماندنی هابرماس، این نهادهای دیوان‌سالارانه «زیست جانهای» مردم را اشغال کرده‌ند.

هیگ و الیکن نیز بر وجود رابطۀ معکوس میان تمرکز و تغییر برنامه‌ها به سوی غیرمتمرکز و مشارکتی کردن آن تأکید کرده‌اند، زیرا براساس دیدگاه قدرت ـ کنترل صاحبان قدرت دریافتند جلوگیری کردن از تغییر به نفع آنهاست، چون تغییرات ساختاری توزیع مجدد قدرت را به همراه دارد (دلوی. 1379. 486).

از آنجایی که در کشورهای جهان سوم اغلب با ساختارهای متمرکز مواجه هستیم، برای گسترش و نهادینه شدن مشارکت مردمی لازم است به چندین عامل توجه شود. نخست آنکه، بدون تقسیم عادلانۀ قدرت سیاسی و اقتصادی، امکان مشارکت واقعی طبقات پایین جامعه وجود نخواهد داشت. همین مسئله است که با انقلابی گردانیدن هدف مشارکت نیل بدان را با مشکل روبه‌رو کرده است. در واقع نیل به چنین هدفی تقسیم دوبارۀ قدرت را که از وسوسه‌انگیزترین منابع است، ایجاب می‌کند. تقسیم قدرت تنها در صورتی تحقق خواهد یافت که مسئولان امور با اتخاذ سیاستی قاطع در این کار مصمم شوند و توده‌ها به مبارزه علیه حقوق انحصاری تشویق شوند.

دوم، تنها با تأکید بر اصول توسعۀ خودگردان است که می‌توان توده‌ها را از اعتماد به نفس برخوردار ساخت و این تحول روانی برای مشارکت و توسعه حائز اهمیت اساسی است. سوم، برای آنکه مردم بتوانند علیه قدرت بوروکراسی جاری عمل کنند، می‌بایست به صورت جمعی و در چارچوب اتحادیه‌ها، تعاونیها، تشکلها، انجمنها و... متشکل شوند. در نهایت فعالیتهای جمعی در شرایطی شکل می‌گیرد که فرهنگ گفت‌وگو و تحمل آرای دیگران وجود داشته باشد و روحیۀ عام‌گرایی به جای خاص‌گرایی در میان مردم تعمیم یابد (کائوتری. 1375. 173).

در بررسی رابطۀ دولتها و مشارکتهای مردمی، دوتوکویل به خطرهای ملازم با دولتهای دموکراتیک پرداخته است. از دیدگاه او دولتهایی که از طریق انتخابات به مشروعیت دست می‌یابند بر همان افرادی که به آنها رأی داده‌اند سلطه می‌یابند. در نتیجه، نهادهای اجتماعی به وسیلۀ نهادهای سیاسی خفه می‌شوند و گرایشهای دموکراتیک در جامعه به وسیلۀ تمرکز قدرت در دست دولت اداری مهار می‌شود. دوتوکویل استدلال می‌کرد که جامعۀ مدنی باید وسیله‌ای برای محدود کردن قدرت دولت و پاسخگو ساختن آن بیابد. یکی از این وسایل، توزیع قدرت بین نهادهای گوناگون و دولت است؛ چیزی که بعداً به «آموزۀ تفکیک قوا» معروف شد. وسیلۀ دیگر انتخابات دوره‌ای است که موجب دست به دست شدن قدرت می‌شود و می‌تواند از انحصار جلوگیری کند. ولی از نظر دوتوکویل، مهم‌ترین وسیلۀ کنترل قدرت وجود انجمنهای اجتماعی است.

این انجمنهای اجتماعی، فرهنگی، حرفه‌ای و مذهبی در جامعۀ مدنی می‌توانند قدرت دولت را کنترل کنند. انجمنهای متکثر و متعدد به قول دوتوکویل چشم مستقل جامعه را تشکیل می‌دهند. انجمنها با توجهِ خود به فعالیتهای روزمره (و نه صرفاً رویدادهایی مثل انتخابات) مشارکت را در ابعاد وسیع‌تری از جامعه میسر می‌سازند. انجمنها با پرداختن به مسائل کوچک موجب افزایش هوشیاری و بیداری در جامعه می‌گردند. طبق استدلال دوتوکویل یکی از شرایط لازم برای دموکراسی وجود جامعۀ مدنی متکثر و یا کثرت‌گرا است. او می‌گوید انجمن موجب می‌شود افراد متفرق به هم نزدیک شوند و به سوی یک هدف واحد حرکت کنند.

انجمنهای اجتماعی مستمسکهایی هستند که به وسیلۀ آنها افرادی که به منافع شخصی خود می‌اندیشند می‌آموزند با جمع احساس همبستگی کنند. بدین ترتیب انجمنهای اجتماعی افراد منزوی را با گروهها و علایق وسیع‌تر پیوند می‌دهند. توکویل می‌گفت علم انجمن‌شناسی مادر علوم است، چون از طریق انجمنهای اجتماعی می‌توان به فضایل مدنی و سیاسی دست یافت. در جامعه‌ای که نقشها تفکیک شده است، انجمنها سازوکار عمده‌ای هستند که افراد را دور هم جمع و به کنترل قدرت دولت کمک می‌کنند.

دوتوکویل جامعه را به سه بخش تقسیم کرد: 1. دولت با نظام رسمی که از مجالس نمایندگی، دادگاهها، اداره‌ها و نیروهای نظامی تشکیل می‌شود؛ 2. حوزۀ فعالیتهای اقتصادی خصوصی؛ 3. جامعۀ مدنی که بر هنر انجمن و گروهها مبتنی است. در حوزۀ سوم، احزاب، افکار عمومی، کلیساها، جنبشهای اخلاقی، مجامع ادبی و علمی و انجمنهای حرفه‌ای و تفریحی از نیرویی فوق‌العاده برخوردارند. به وسیلۀ این انجمنها می‌توان زیاده‌رویهای احتمالی دولتهای متمرکز را به خصوص در جوامع دموکراتیک تعدیل کرد (چاندوک. 1377. 112). در واقع تکیه بر ایجاد شبکه‌های مشارکتی مستقل از دولت خصوصیت متمایز اندیشه معاصر است.

ارزیابیها نشان می‌دهد در عرصۀ مشارکت مردمی بیشتر شاهد شکست هستیم تا موفقیت. بسیاری از این شکستها به دلیل تزلزل در ارادۀ سیاسی دولتها بوده است، زیرا مشارکت اغلب برای مشروعیت بخشیدن به سیاستها و دستورهای قدرتهای مرکزی به کار برده می‌شود و یا ابزاری برای استفاده از نیروی کار و سایر کمکهای مردمی به صورت فعالیتهای خودیاری به شمار می‌آید. در چنین وضعیتی مشارکت تنها جنبۀ نمایشی دارد و برای نیل به اهدافی منحصراً سیاسی و اقتصادی استفاده می‌شود. در موارد متعددی مشاهده شده است که حکومتها با پی بردن به آثار مشارکت، نهادهایی را با عنوان «سازمانهای غیردولتی» در سطوح مختلف به منظور تسهیل مشارکت مردمی ایجاد کرده‌اند، اما متأسفانه به شرایط ضروری برای تداوم مشارکت واقف نبوده‌اند.

نهادهای مشارکتی در هر کشوری تحت تأثیر مجموعه‌ای از عوامل همچون جهت‌گیری ایدئولوژیک، ساختار اجتماعی ـ فرهنگی، تاریخ، جمعیت‌شناسی و... شکلی متفاوت می‌یابند، اما ویژگی متفاوت همۀ این نهادها نامتمرکز گرداندن قدرت و هدایت آن به سطوح پایین جامعه است. سازمانهایی نظیر شوراها، انجمنها، مؤسسات فرهنگی ـ هنری، تعاونیهای روستایی، کانونها، گروهها و جماعات از نهادهایی هستند که مشارکت را تسهیل می‌کنند. به علاوه یک نهاد مشارکتی به قول روسو با تمام قدرت مشترک خود از حقوق هر کسی که بدان می‌پیوندد دفاع و حمایت می‌کند تا مصلحتهای خود را بر طبق نیازها و ارادۀ آزاد در چارچوب گروه تأمین کند.

سازمانهای غیردولتی را قشرها و صنوف مختلف مردم با توجه به زمینۀ فعالیت، منطقه، محل و نیازهای متفاوتی که دارند به صورت خودجوش تأمین می‌کنند تا بتوانند قابلیتهای بالقوۀ خود را برای کمک به توسعۀ فرهنگی ـ اجتماعی به فعل درآورند. آنها برای تأمین خواستهای مردم و هماهنگی برنامه‌های دولت با نیازهای مردم و کمک به نظام تصمیم‌سازی در کمیته‌های برنامه‌ریزی دولت شرکت می‌کنند. تصویر صفحه بعد چگونگی تعامل سازمانهای دولتی و غیردولتی را نشان می‌دهد. همچنین در این تصویر می‌توان ملاحظه کرد که چگونه مردم متفرق برای حمایت از حقوق فردی خویش به تأسیس تشکلهای مردمی در حوزه‌ها و صنوف مختلف اقدام می‌کنند.

در جمع‌بندی چارچوب نظری باید به نکته‌ای اساسی دربارۀ مشارکت اشاره کنیم و آن تفکیک مفهوم مشارکت در دو جامعۀ سنتی و مدرن است. اندیشه‌های نیل اسملزر و کارل پوپر در این زمینه راه‌گشا هستند و به درک صحیح مفهوم مشارکت به ویژه در جوامعی که مرحلۀ گذار از شرایط سنتی به مدرن را طی می‌کنند، کمک می‌کنند. از نظر اسملزر در جوامع ساده و سنتی، زندگی دسته‌جمعی و مشترک با مبانی حیات اجتماعی از قبیل پیوندهای خویشاوندی، ایل و تبار، قبیله و طبقه سخت در هم تنیده است.

در این‌گونه جوامع، تشکیلات رسمی از قبیل اتحادیه‌های کارگری، باشگاههای اجتماعی، انجمنهای داوطلبانه و گروههایی که منافع مشترک دارند، کمتر توسعه می‌یابند. با این حال، در یک جامعۀ صنعتی و شهری، بقای روابط سنتی برای حیات دسته جمعی و مشترک کفایت نمی‌کند (اسملرز. 1350. 95). پوپر نیز بر همین موضوع تأکید دارد و از نظر او مفهوم مشارکت در جامعه بسته یا قبیله‌ای و اشتراکی که بدون پرسش و تحت تسلط رسوم صورت می‌گیرد با مفهوم مشارکت در جامعۀ باز که براساس تصمیمات شخصی، آگاهانه و داوطلبانه صورت می‌گیرد متفاوت است (پوپر. 1369. 102).

تجزیه و تحلیل یافته‌ها

مشارکت اجتماعی ـ فرهنگی ایرانیان به دو گونۀ متفاوت قابل تشخیص است. نوع نخست، مشارکتهایی است که در روابط متقابل مردم اتفاق می‌افتد. این نوع مشارکت از الزامات مربوط به زندگی اجتماعی انسانها، تحدید و سختیهای طبیعت، تأمین حوایج مشترک، سنتها، باورها و زمینه‌های دینی نشأت گرفته است. انواع همیاریهای اجتماعی در عروسی، عزا، معالجۀ بیماران، پذیرایی از میهمانان و رهگذران، کشت و کار و سایر فعالیتهای دسته‌جمعی از این دسته‌اند. مشارکتهای مذکور بیشتر تحت تأثیر رسوم صورت گرفته و در متون علمی با عنوان مشارکت سنتی و غیررسمی ذکر شده است.

این نوع مشارکتها در شرایط تاریخی خاصی اتفاق افتاده است که عموماً‌ به تبع تغییر ساختارهای اجتماعی کارکردهای خود را از دست داده و در نتیجه از میان رفته است. نوع دوم، مشارکتهای رسمی هستند و در چارچوب تشکلهای مردم از قبیل مؤسسات، انجمنها، کانونها، جمعیتها و گروههای داوطلبانه انجام می‌پذیرند. مشارکت در مفهوم اخیر با نهضت سازمانهای غیردولتی عجین شده است و با حرکت جوامع از سنتی به مدرن، مشارکت رسمی (در شکل سازمانهای غیردولتی) جایگزین مشارکت سنتی مردم شده است. شاید بتوان خاستگاه مشارکت رسمی را در جامعۀ ایران به رویدادهای انقلاب مشروطه مرتبط ساخت.

طرح تشکیل انجمنهای ایالتی و ولایتی که در متمم قانون اساسی مشروطه (مصوب 19 دی ماه 1285 هـ.ش) به تصویب رسید، از مهم‌ترین این رخدادهاست. در اصل بیست و نهم آن آمده است:

«منافع مخصوصه هر ایالت و ولایت و بلوک به تصویب انجمنهای ایالتی و ولایتی به موجب قوانین مخصوصه آن مرتب و تسویه می‌شود».

اصل نود و یکم تصریح می‌کند:

«اعضای انجمنهای ایالتی و ولایتی بلاواسطه از سوی اهالی انتخاب می‌شوند، مطابق نظامنامه انجمنهای ایالتی و ولایتی».

در اصل نود و دوم ذکر شده است که:

«انجمنهای ایالتی و ولایتی اختیار نظارت‌نامه در اصلاحات را راجع به منافع عامه دارند با رعایت قوانین مقرره».

با این وصف زمینه برای تمرکززدایی و فعالیت سازمانهای غیردولتی در عصر مشروطه فراهم شده و این دوره محل تعامل آرا و اندیشه‌های مردم و دولتمردان بوده است.

پس از این تاریخ شاهد تصویب و اجرای مقرراتی دربارۀ مشارکتهای مردمی رسمی هستیم. قانون مدنی در سال 1307 هـ.ش تصویب شد که براساس مواد 9 و 10 و 183 آن اعتبار ارادۀ افراد در چارچوب قراردادها مشخص می‌شود. از این دیدگاه سازمانهای غیردولتی را می‌توان نوعی قرارداد جمعی دانست. قانون تجارت در سال 1311 هـ.ش تصویب شد که مواد 584 و 585 آن ناظر بر تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیرتجاری تأسیس می‌شوند (http://www.ngoirorg/p:169).

اقداماتی نیز در دولت ملی دکتر مصدق برای ایجاد نهادهای مشارکتی اتفاق افتاد. جایگزینی قانون شهرداریها و انجمن شهر در سال 1328 هـ.ش و قانون شهرداری مصوب 1331 هـ.ش به جای قانون بلدیه مصوب 1286 هـ.ش و پیش‌بینی انجمن شهر، موجبات تشکیل انجمن شهر را فراهم آورد. در اوایل دهۀ 1340 هـ.ش برخی نهادهای مردمی از جمله تعاونیهای روستایی، انجمنهای ده و به فاصلۀ چندین سال خانۀ اصناف در جامعۀ روستایی تشکیل شد (کوچکیان‌فرد. 1377. ث).

جریانها و نهادهای غیردولتی مذکور هرچند گامهای مثبتی برای گسترش مشارکتهای رسمی مردم بودند، با این حال هنوز به معنای گسترش مؤسسات، تشکلها و سازمانهای غیردولتی در مفهوم نوین آن نیستند. به عبارت دقیق‌تر اکثر آنها خودجوش و داوطلبانه نبودند، بلکه دولتها برای پیشبرد اهداف خود آنها را تأسیس می‌کردند. طی چندین دهه پس از تصویب قانون تجارت برخی تشکلهای غیردولتی داوطلبانه به ویژه در میان تحصیل‌کردگان دانشگاهی تأسیس شدند. جدول زیر نمونه‌هایی از این تشکلها را نشان می‌دهد.

جدول 1: عناوین برخی از تشکلهای غیردولتی در سالهای پس از تصویب قانون تجارت

اطلاعات جدول از گزارش سازمان ملی جوانان و پایان‌نامۀ آقای امیر شبانی استخراج شده است.

بی‌ثباتی کشور طی این دوره سبب شد دولت تا سال 1327 هـ.ش فاقد برنامۀ میان‌مدت توسعه باشد. در تاریخ مذکور نخستین برنامۀ هفت ساله در کشور تدوین شد. در اجرای این برنامه هرچند دولت به شدت نیازمند مشارکت مردمی بود و به ویژه در اوایل سال 1330 هـ.ش بحران نفت و قطع درآمد آن دولت را تا سال 1333 هـ.ش دچار کمبود شدید مالی کرده بود (سازمان برنامه. 1343. 2)، با این حال تغییری در قانون فعالیت بخش داوطلبانه و غیردولتی به وجود نیامد. برنامۀ دوم توسعه در شرایطی تدوین شد که وضعیت بد اقتصادی دولت را به تحصیل وام از بانک ملی ناگزیر کرده بود. به علاوه قیمت کالا و خدمات رو به افزایش بود. جدول 2، وضعیت اقتصادی ـ اجتماعی سالهای برنامۀ هفت سالۀ دوم را براساس شاخص هزینۀ زندگی نشان می‌دهد.

جدول 2: شاخص هزینۀ زندگی طی سالهای برنامۀ دوم توسعه (1334 – 1341 هـ.ش)

شاخص هزینۀ زندگی در سال 1334 هـ.ش برابر 100 بود که در سال 1337هـ.ش به 114/8 رسید که تا حدودی طبیعی به نظر می‌رسد. ولی از سال 1337 وضعیت تغییر محسوسی یافت و هزینۀ زندگی با سرعت بیشتری رو به افزایش گذاشت. بررسی دلایل این بحران خارج از دامنۀ موضوعی مقالۀ حاضر است، ولی برای مواجهه با آن چندین اقدام در کشور صورت پذیرفت. از جملۀ این اقدامها فراهم کردن زمینه برای استفاده از کمکهای خارجی، بخش خصوصی و مردمی بود. برای مثال قانون برنامۀ دوم مقرر می‌داشت که هر شهرداری‌ای که بتواند نیمی از اعتبار طرحهای عمرانی شهر خود را تأمین کند سازمان برنامه، نیم دیگر اعتبار را تقبل می‌کند و هزینۀ مطالعات را نیز بلاعوض می‌پردازد. در این دوره مردم تشنۀ اجرای برنامه‌های عمرانی بودند (سازمان برنامه. 1343. 12 و 78).

دربارۀ سازمانهای غیردولتی، آیین‌نامۀ اصلاحی ثبت تشکیلات و مؤسسات غیرتجاری (1337 هـ.ش) از سوی دولت تصویب شد که به رغم ضعفهای فراوان تا چندین دهه بعد و حتی پس از انقلاب اسلامی اِعمال شد. براساس مادۀ 1 آن «مقصود از تشکیلات و مؤسسات غیرتجاری مذکور در این آیین‌نامه تمامی تشکیلات و مؤسساتی است که برای مقاصد غیرتجاری از قبیل امور علمی یا ادبی یا امور خیریه و امثال آن تشکیل می‌شود اعم از آنکه مؤسسان و تشکیل‌دهندگان قصد انتفاع داشته یا نداشته باشند. تشکیلات و مؤسسات مزبور می‌توانند عناوینی از قبیل انجمن، کانون یا بنگاه و امثال آن اختیار نمایند. ولی اتخاذ عناوینی که اختصاص به تشکیلات دولتی و کشوری دارد از طرف مؤسسات مزبور ممکن نخواهد بود». مادۀ 2 تصویب‌نامه مؤسسات را در دو قسمت طبقه‌بندی کرده است:

الف ـ مؤسساتی که مقصود از تشکیل آن جلب منافع و تقسیم آن بین اعضای خود نباشد؛

ب ـ مؤسساتی که مقصود از تشکیل آن ممکن است جلب منافع مادی و تقسیم منافع مزبور بین اعضای خود یا غیر باشد، مانند کانونهای فنی و حقوقی و غیره.

طبق مفاد آیین‌نامۀ مذکور، مؤسسات و تشکیلات با اخذ مجوز از شهربانی در ادارۀ ثبت شرکتها به ثبت می‌رسیدند (سعیدی. 1381. 229). با تصویب این آیین‌نامه فرایند تأسیس و فعالیت مؤسسات و تشکلهای غیردولتی نسبتاً قوت گرفت. برای مثال در حدود 78 انجمن علمی (امیرشیبانی. 1372. 90) و تشکل مربوط به زنان تا انقلاب اسلامی مجوز فعالیت دریافت کردند (http://www.ngoir.rorg/p:119).

با وقوع انقلاب اسلامی قانون اساسی کشور تغییر یافت. در اصول هفتم و یکصدم الی یکصد و ششم این قانون موضوع مشارکتهای مردمی به صورت شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و استان و نیز شوراهای تولیدی، صنعتی و کشاورزی مورد توجه قرار گرفته است. به علاوه در اصل چهل و چهارم آن نظام اقتصادی کشور به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی تقسیم شده است (قانون اساسی. 44). با این حال اصول مربوط به شوراها تا سال 1377 هـ.ش (سال برگزاری نخستین دورۀ‌ انتخابات) اجرا نشد.

طی این مدت قانون تشکیلات شوراهای اسلامی چهار مرتبه از سوی مجلس تصویب و اصلاح شد. قابل ذکر است که پس از انقلاب یک دوره تشکیل شوراهای اسلامی روستایی از سوی جهاد سازندگی تجربه شد که به دلیل نبود پشتوانۀ قانونی برای وظیفه‌مندی دستگاه مذکور در تشکیل و حمایت از شوراها منحل شد. بدین ترتیب به دلایل جنگ تحمیلی در سالهای آغازین انقلاب و همچنین خلأ قانونی و بی‌اعتمادی دولت به سازمانهای غیردولتی فعالیت این بخش با رکود مواجه شد، به گونه‌ای که بسیاری از انجمنها، کانونها و مؤسسات غیردولتی پیشین نیز منحل شدند.

طبق آیین‌نامۀ اصلاحی سال 1337 هـ.ش مؤسسات و سازمانهای غیردولتی باید از وزارت کشور (نیروی انتظامی) مجوز می‌گرفتند و این کار فرایند اخذ مجوز را سخت کرده بود. مطالعه‌ای که در سال 1380 هـ.ش روی سازمانهای غیردولتی فعال انجام شد نشان داد که صرفاً 8 درصد سازمانهای غیردولتی فعال طی سالهای پیش از انقلاب تأسیس شده‌اند. یکی از دلایل پایین بودن درصد سازمانهای غیردولتی مربوط به پیش از انقلاب، غیرفعال بودن و انحلال سازمانهای قبلی بوده است. براساس همین مطالعه بیش از 50 درصد سازمانهای غیردولتی بررسی شده از سال 1376 هـ.ش به بعد تأسیس شده‌اند (سعیدی. 1381. 143).

در این دورۀ تاریخی از سویی احساس نیاز و ظرفیت مردم برای مشارکت بالا رفته است و از سوی دیگر شرایط ساختاری جامعه نسبت به گذشته مساعدتر شده است. فراهم کردن تمهیدات قانونی به ویژه مصوبۀ شورای عالی اداری در سال 1378 ¹هـ.ش، گرایش به تمرکززدایی در نظام برنامه‌ریزی و  کاهش تصدی‌گری دولت و تأثیرپذیری از گسترش بخش داوطلبانه و سازمانهای غیردولتی در سطح جهان، از مهم‌ترین متغیرهای ساختاری بودند که بر رشد آنها در کشور تأثیر گذاشتند. در جدول 3، آمارهایی از سازمانهای غیردولتی ارائه شده است. این آمارها از دستگاههای تخصصی صادرکنندۀ مجوز و یا از سایتهای آنها جمع‌آوری شده است.

جدول 3: تعداد سازمانهای غیردولتی تا پایان 1381 هـ.ش

به طوری که مشاهده می‌شود، تعداد سازمانهای غیردولتی طی سالهای اخیر رشد نسبتاً خوبی داشته است. همچنین در این سالها حضور تحصیل‌کردگان و جوانان در سازمانهای غیردولتی قابل توجه است. با این حال آنها از نظر کارکرد و ایفای نقش در فرایند توسعه با مشکلات جدی مواجه بوده‌اند. مرور برنامه‌های میان‌مدت توسعه نشان می‌دهد این سازمانها به چه میزان در برنامه‌ریزی و اجرای برنامه‌های توسعه مشارکت داشته‌اند. قاعدتاً چارچوب همکاری بخشهای دولتی و غیردولتی و جایگاه مشارکت مردمی در تحقق اهداف توسعه را باید برنامه‌های میان‌مدت مشخص سازند.

در مجموع، هشت برنامۀ توسعه در قبل و بعد از انقلاب اسلامی به اجرا درآمده است و در آستانۀ تصویب قانون برنامۀ چهارم نیز هستیم. باید دید که در هر کدام از این برنامه‌های توسعه تا چه حدودی شرایط ساختاری برای فعالیت سازمانهای غیردولتی فراهم شده است و سازمانهای غیردولتی تا چه حدودی در تحقق اهداف برنامه وظیفه‌مند بوده‌اند. بدین منظور در جدول 4، تاریخ تصویب‌نامه‌های مربوط به سازمان‌های غیردولتی با ادوار برنامه‌های میان‌مدت توسعه تطبیق داده شده است و همچنین با توجه به محتوای برنامه‌های توسعه، جایگاه و مشارکت سازمانهای غیردولتی در اجرای برنامه‌های توسعه با مقیاس رتبه‌ای ارزیابی شده است.

جدول 4: مصوبه‌ها و میزان مشارکت سازمانهای غیردولتی در برنامه‌های میان‌مدت توسعه

با این وصف، مسئلۀ اساسی سازمانهای غیردولتی در شرایط موجود کارکرد بسیار ضعیف و عدم ایفای نقش مؤثر آنها در تحقق اهداف توسعه است. در نتیجه آنچه برنامه‌ریزان و سیاستگذاران باید در برنامۀ چهارم توسعه مورد توجه قرار دهند ارتقای همکاری دستگاههای دولتی و سازمانهای غیردولتی است، به گونه‌ای که می‌بایست در فعالیتها و اقدامات مورد نیاز برنامۀ چهارم، وظایف مشخصی به این سازمانها واگذار شود.

پیش‌نیاز چنین اقدامی آن است که نخست، سازمانهای غیردولتی از امکانات و توانمندی نسبی برای انجام وظایف توسعه‌ای برخوردار باشند. داشتن امکاناتی نظیر مکانی برای استقرار و هماهنگی امور، وسیلۀ نقلیه، امکانات فنی (نظیر رایانه)، نیروی انسانی و پشتوانۀ مالی از شاخصهای سنجش توانمندی سازمانهای غیردولتی هستند. در یک مطالعۀ تجربی، نتایج زیر دربارۀ برخی شاخصهای ظرفیت‌سنجی سازمانهای غیردولتی فعال کشور حاصل شده است:

مکان استقرار: در حدود 32/6 درصد تشکلهای غیردولتی در مکانهای استیجاری فعالیت کرده و 24/9 درصدشان از هیچ‌گونه محل مشخصی برای استقرار برخوردار نبوده‌اند. این گروه از سازمانها جلساتشان را به صورت نوبتی در منازل مؤسسان، اعضای هیئت مدیره و یا سایر اعضای فعال برگزار می‌کرده‌اند. تعدادی نیز در منزل شخصی یکی از مؤسسان یا محلی متعلق به آنها استقرار داشته‌اند. در مجموع 37/6 درصد آنها نیز در مکانهای غیراستیجاری (اعم از ملکی و دولتی) استقرار یافته‌اند. ساختمانهای ملکی یا به طریق وقفی و اهدایی در اختیار سازمانها قرار گرفته و یا خریده شده است. نوع دولتی از سوی دستگاههای دولتی و یا غیردولتی عمومی در اختیار سازمانهای خاصی قرار گرفته است.

وسایل ارتباطی و فنی: 93/5 درصد سازمانهای بررسی شده فاقد وسیلۀ نقلیه بوده و 66/5 درصد نیز از به کارگیری رایانه در فعالیتهای خود محروم بوده‌اند.

نیروی انسانی: میانگین تحصیلی مؤسسان 16/6 کلاس و اعضای هیئت مدیره 16/2 کلاس بوده است. میانگین سنی مؤسسان 38/2 سال و اعضای هیئت مدیره 34/7 سال بوده است.

استفاده از پشتیبانی مالی دولت: 54/4 درصد سازمانهای بررسی شده از هیچ‌گونه پشتیبانی دولتی برخوردار نبوده‌اند. صرفاً 6/4 درصد از تسهیلات بانکی استفاده کرده‌اند و بقیه به صورت کمکهای بلاعوض و استفاده از کالاهای یارانه‌ای از تسهیلات دولتی استفاده کرده‌اند (سعیدی. 1381. 142).

برآیند داده‌های مذکور این است که سازمانهای غیردولتی از نظر نیروی انسانی وضعیت مطلوبی دارند، ولی از نظر تجهیزات، امکانات و پشتیبانیهای مالی از موقعیت مناسبی برای انجام وظایف توسعه‌ای برخوردار نیستند. از آنجایی که این سازمانها به صورت غیرانتفاعی فعالیت می‌کنند، انتظار هم نمی‌رود بدون برخورداری از پشتیبانیهای قانونمند بتوانند وظایف محوله را اجرا کنند.

عامل مؤثر دوم، تغییر رویکرد دولتمردان و مدیران دستگاههای دولتی و برنامه‌ریزان در این بخش است. در شرایطی که بیش از 50 درصد سازمانهای غیردولتی طی سالهای 1376 هـ.ش به بعد تأسیس شده‌اند، میزان مشارکت آنها در فرایند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری بسیار اندک است. جدول 5، همکاری دو بخش دولتی و غیردولتی را در برنامه‌ریزی توسعه‌ نشان می‌دهد:

جدول 5: میزان همکاری سازمانهای غیردولتی در تصمیم‌سازی و برنامه‌ریزی توسعه

در شرایطی که سازمانهای غیردولتی حضور بسیار کم‌رنگی در فرایند برنامه‌ریزی داشته باشند، قطعاً نقش کم‌رنگ‌تری در اجرا خواهند داشت. شاید دلیل آن را بتوان در متغیر سوم جدول 5 (میزان علاقه‌مندی سازمانهای دولتی به همکاری با سازمانهای غیردولتی) تحلیل کرد. این اتفاق در اجرای اهداف خصوصی‌سازی برنامۀ سوم نیز روی داد، به گونه‌ای که به رغم تأکید جدی قانون برنامه، فرایند خصوصی‌سازی شرکتهای دولتی به دلیل بی‌علاقگی مدیران دستگاههای مربوطه به کندی صورت گرفته است.

مطالعات مربوط به سایر کشورها نیز نشان داده است که هنوز برخی حکومتها و بعضی سازمانهای دولتی برای خاموش کردن صدای سازمانهای غیردولتی تلاش جدی به عمل می‌آورند. آنها اقدامات سازمانهای غیردولتی را تنش‌زا معرفی می‌کنند (Gordenker. 1996. 4). این کشورها از اهمیت بخش غیردولتی در آیندۀ جهان غافل هستند. به زعم میشل ادوارد، دیوید هالم و تینا والاس سازمانهای غیردولتی در آینده‌ای نه چندان دور ضمن گسترش فعالیتهای خود در سطح ملی، اقدامات خود را به سطح جهانی خواهند کشاند و در این فرایند نقشها، روابط، ظرفیتها و قابلیتهایشان را تغییر خواهند داد.

با پیدایی جامعۀ مدنی جهانی آنها قدرتی کسب می‌کنند که از طریق توزیع مجدد فرصتها و کمکها، به مردم یاری می‌رسانند، و از طریق ایجاد عناصر قوی بومی برای همکاریهای بین‌المللی و تغییر قراردادها به گونه‌ای که مردم علایق خود را در ساختارهای تکثرگرایانه با حکومت مطرح کنند، نقشهای خود را ایفا خواهند کرد (ادوارد. سازمانهای غیردولتی در آینده. 21).

نتیجه‌گیری و پیشنهاد

سازمانهای غیردولتی شکل رسمی مشارکت مردم در برنامه‌های توسعه هستند. این سازمانها با حرکت جامعه از ساختارهای سنتی به مدرن و با از میان رفتن مشارکتهای سنتی و نیز پیچیده شدن زندگی اجتماعی اهمیت بیشتری پیدا کرده‌اند. در ایران همگام با فرایندهای تاریخی نوسازی جامعه، شاهد ایجاد نهادهای مشارکتی رسمی هستیم، لیکن به دلایل ساختاری، نهادهای به وجود آمده سهمی در پیشبرد برنامه‌های توسعه نداشته‌اند.

هرچند طی سالهای اخیر تعداد زیادی سازمان غیردولتی از دستگاههای تخصصی مجوز فعالیت دریافت داشته‌اند و در برنامۀ سوم توسعۀ اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نسبت به دوره‌های پیشین زمینه برای فعالیت بخش غیردولتی مساعدتر شده است، با این حال همچنان نقش آنها در کمیته‌های برنامه‌ریزی و فعالیتهای لازم برای تحقق اهداف برنامه‌های توسعه در حد هیچ یا بسیار ضعیف ارزیابی می‌شود. ارتقای نقش سازمانهای غیردولتی در برنامه‌های توسعه نیازمند عزم و آگاهی دولتمردان دربارۀ این بخش است. بدین منظور حکومت می‌بایست در کنار کارکردهای مثبت، کارکردهای انتقادی و افشاگرانۀ آنها را نیز بپذیرد. برای بهبود ظرفیت سازمانهای غیردولتی، لازم است دولت از نظر پشتیبانی مالی و استفاده از تسهیلات مورد نیاز مقرراتی را وضع کند.

وارد کردن موضوع مشارکت مردمی و سازمانهای غیردولتی به فهرست دروس دانشگاهی می‌تواند به تولید دانش و اشاعۀ مبانی علمی مربوط به این بخش کمک کند. از گذشتۀ دور تاکنون مرجع مشخصی برای آمارگیری و ارائۀ گزارش فعالیت سازمانهای غیردولتی وجود نداشته است. بدین منظور لازم است مرجعی برای آمارگیری و حفظ و انتشار منابع آماری این بخش تعیین شود. در نهایت انتقال تجربیات متقابل، بسط همکاریها و حمایت از حقوق مردم اقتضا می‌کند که سازمانهای غیردولتی اقدامات جدی‌تری در زمینۀ شبکه‌سازی داشته باشند.