جهان، شورای امنیت تازه می‌خواهد

جیمز آپائول، محقق در امور بین‌الملل
مترجم: رامین رهبر یعقوبی
هنوز در سازمان ملل متحد جدال بر سر نقش شورای امنیت برای حفظ صلح جهانی وجود دارد. بسیاری از کشورها اعتقاد دارند که شورای امنیت می تواند به ایجاد امنیت و ثبات در جهان کمک کند. اما کشورهایی هم هستند که شورای امنیت را به عنوان ابزاری برای تحکم بر جهان در حال توسعه می شناسند. شاید به همین سبب باشد که بسیاری از کارشناسان امور بین الملل خواستار تغییر در نظام عضویت در شورای امنیت و نحوه عملکرد این شورا هستند.
تلاش جهانی برای ایجاد تغییر در نظام این شورا باعث شده که سازمان خط مشی جهانی GPF و شبکه بین المللی سازمان های غیردولتی در سال 1994 کنفرانسی را تحت عنوان اصلاح شورای امنیت برگزار کنند. نمایندگان کشورهای مختلف در این کنفرانس شرکت کردند و تقریبا همگی آنان نظری مشابه در مورد نحوه عملکرد این شورا داشتند. آنان می گفتند که این شورا باید دموکراتیک تر، قابل اعتمادتر و آزادتر باشد. در این حال در این کنفرانس اعلام شد که این شورا حق ندارد به عنوان یک ابزار ژئوپولتیک در اختیار محدودی از کشورهای قدرتمندی قرار گیرد. این در حالی بود که بسیاری از نمایندگان کشورهای مختلف از قابلیت های عظیم این شورا آگاهند و معتقدند که این شورا با تکیه بر اعتبار و مشروعیت سیاسی خود به راحتی می تواند تحولی نوین در برقراری صلح و حاکمیت قانون در جهان ایجاد کند.از آنجا که فعالیت های شورای امنیت در چند دهه اخیر بسیار پررنگ شده اند، لزوم ایجاد اصلاحات در این شوراها بیش از پیش احساس می شود.
رقابت های آمریکا و روسیه باعث شده بود که این دو کشور تمامی قابلیت های شورای امنیت را از بین ببرند و عملکرد این سازمان عظیم جهانی را به دعوای موش و گربه محدود کنند. از سال 1988 میلادی تا 1993 تعداد جلسه های رسمی این شورا از 60 به 171 جلسه رسید و تعداد جلسه های مشورتی این شورا از 20 جلسه به 253 جلسه افزایش یافت.
تعداد قطعنامه هایی که در این شورا به تصویب می رسد با رشدی چشمگیر مواجه است. در سال 1989 حدود 20 قطعنامه دور سال 1993 میلادی بیش از 93 قطعنامه در این شورا به تصویب رسیده است. در همین دوران تعداد بیانیه هایی که توسط رئیس شورا صادر می شود از 17 بیانیه به 94 بیانیه افزایش یافت.
به تازگی مشاهده می شود که شورای امنیت نقش فعالی در اعزام صلحبان به کشورهای مختلف دارد. این موضوع را می توان در طرح صلحبانان به یوگوسلاوی سابق، افغانستان، سودان و لبنان به خوبی مشاهده کرد. تیم ناظران انتخاباتی شورای امنیت بسیار فعال است و نیروی پلیس ویژه این شورا به وظایف خود واقف است. واحدهای مربوط به نظارت و کنترل رعایت حقوق بشر در این شورا روزبه روز قدرت بیشتری می گیرند و همین موضوع بسیاری از دولت ها را نگران کرده است.درست بلافاصله پس از پایان گرفتن جنگ خلیج فارس در پایان سال 1991 میلادی، صاحب منصبان کشورهای عضو در شورای امنیت در اجلاس ویژه ای گردهم آمدند. این جلسه مهم سرآغازی بود برای تجدید وحدت قدرت های بزرگ فعالیت شورای امنیت پس از این اجلاس وارد فاز جدید شد. همین امر سبب شد که کشورهای ضعیف تر جهان به تقلا بیفتند و با تشکیل لابی های جهانی در صدد ایجاد تغییر در ساختار شورای امنیت باشند.
این نخستین باری نبود که طرح اصلاح شورای امنیت مطرح می شد. در سال 1979 مجمع عمومی سازمان ملل متحد برای نخستین بار این طرح را در دستور کار خود قرار داد ولی توجه چندان را به خود جلب نکرد. اما در سال 1993 قدرت گرفتن دولت های بزرگ جهان باعث شد که کشورهای عضو در مجمع عمومی دست به کار شوند و ائتلافی جدید را برای ایجاد اصلاح در ساختار شورای امنیت تشکیل دهند. تغییر ساختار شورای امنیت در سال 1992 و تصمیمات تند آن سبب شده بود که بسیاری از اعضای سازمان ملل متحد نحوه عملکرد این شورا را زیرسوال ببرند. مشکلات عمده جهان در آن سال عبارت بودند از؛ عملیات برقراری صلح در سومالی، تحریم و ایجاد منطقه پرواز ممنوع در عراق و تحریم علیه لیبی، اینها همگی تصمیماتی بود که با مخالفت. بسیاری از کشورهای عضو در سازمان ملل روبه رو شده در همان سال کشورهای عضو جنبش عدم تعهد اجلاس خود را در جاکارتا پایتخت اندونزی برگزار کردند و خواستار اصلاحات فوری در ساختاری شورای امنیت شدند. در 11 دسامبر سال 1992 مجمع عمومی سازمان ملل قطعنامه 62/47 را به تصویب رساند و این قطعنامه به صراحت از دبیر کل سازمان ملل می خواست که پیشنهاد کشورهای عضو در سازمان ملل را در رابطه با تغییر در ساختار شورای امنیت جمع آوری و بررسی کند.
در تابستان سال 1993 بیش از 80 کشور نظر خود را در رابطه با ایجاد این تغییرات ارسال کردند. دبیر کل سازمان ملل سپس دو دسته از مجموعه پیشنهادات را منتشر کرد.
در اغلب این پیشنهادات مشاهده می شود که بسیاری از کشورها با ترکیب و عملکرد شورای امنیت موافق نیستند.
در سال 1994 جلسه های بسیاری برای ایجاد تغییر در ساختار شورای امنیت برگزار شد؛ اجلاس اوتاوا در ماه آوریل برای مطالعه و بررسی نحوه عملکرد شورای امنیت در حفظ صلح. این اجلاس به دعوت دولت کانادا برگزار شد. کنفرانس سازمان های غیردولتی در ماه می همان سال. اجلاس آرژانتینی نیوزلند در ماه سپتامبر؛ اجلاس «بنلوکس» در ماه اکتبر و بسیاری از دیگر اجلاس های مهمی که به طور رسمی و غیررسمی برگزار شدند همگی یک هدف را دنبال می کردند و آن اصلاح ساختار شورای امنیت بود. از این مهم تر آن بود که بسیاری از کشورها تا آن هنگام موفق به اعزام نیرو برای حفظ صلح شده بودند. همین امر سبب شد که آنان با نحوه عملکرد شورای امنیت در این زمینه آشنا شوند و به اشتباه های موجود در آن پی ببرند.  سپس این کشورها خواستار نقش فعال تر در حفظ صلح شدند و تقاضای آنان در بند 44 منشور سازمان ملل متحد درج شد. اما شورای امنیت سازمان ملل متحد این تقاضا را رد کرد و فقط به کشورهایی که معترض بودند اجازه داد که در مورد اعزام سربازان خود تصمیم گیری کنند. از همین تاریخ به بعد این دیگر کشورهای جهان سوم نبودند که خواستار اصلاح ساختار شورای امنیت می شدند بلکه کشورهای دیگری نیز به جمع آنان پیوستند از جمله؛ کانادا، کشورهای اسکاندیناوی، آلمان، هلند، ایتالیا، استرالیا، نیوزلند و بسیاری از کشورهای دیگر.
با وجود این تلاش جهانی برای ایجاد اصلاحات در ساختار شورای امنیت بسیاری از رسانه های جهانی سعی داشتند که این موضوع را نادیده بگیرند. با این وجود رسانه های بسیاری نیز به جای پرداختن به موضوع اصلاح ساختار شورای امنیت سعی کرده اند که موضوع پیوستن ژاپن و آلمان به اعضای دائمی شورای امنیت را در صدراخبار خود قراردهند. این پیشنهاد از حمایت ایالات متحده، انگلیس، ژاپن و آلمان برخوردار بود. بسیاری کشورها با این نظریه مخالف بودند. از جمله این کشورها می توان به ائتلاف کشورهای حوزه دریای کارائیب اشاره کرد.  آنان معتقد بودند که پیوستن آلمان و ژاپن به اعضای دائمی شورای امنیت دردی را از کسی درمان نمی کند و مبحث برسر این موضوع نوعی اتلاف وقت است. شاید به همین خاطر بود که بسیاری از کشورها با این پیشنهاد مخالفت کرده اند و درعوض خواستار تغییرات بنیادین در شورای امنیت شده اند. این تغییرات بنیادین شامل مواردی حساس هستند که می تواند هسته اصلی این نهاد بین المللی را به کلی درهم بریزد.
دموکراسی و اظهار وجود در شورای امنیت
به جرات می توان گفت که تابه حال شورای امنیت هرگز نهادی دموکراتیک نبوده است. فصل 5 منشور سازمان ملل متحد باعث تشکیل شورایی مرکب از پنج کشور پیروزمند جنگ جهانی دوم شده است؛ ایالات متحده آمریکا، انگلیس، فرانسه، چین و روسیه. در سال 1945 و هنگامی که منشور سازمان ملل تدوین می شد بسیاری از کشورهای امروز جهان در استعمار این قدرت های بزرگ قرار داشتند. کشورهایی که باعث تشکیل سازمان ملل متحد شدند فقط 51 کشور بودند و این درحالی است که امروزه حدود 200 کشور در این نهاد بین المللی عضو هستند.
پنج عضو دائمی شورای امنیت بر جای خود تکیه زده اند و از ابزار وتو سود می جویند.حق وتو به آنان این امکان را می دهد که در موارد حساس از اجرای هر اقدامی جلوگیری کنند. این حساسیت تا بدان حد است که آنان حتی می توانند از انتصاب دبیرکل و یا تجدیدنظر در منشور سازمان ملل متحد جلوگیری به عمل آورند.
موضوع به اینجا ختم نمی شود زیرا شورای امنیت مطابق با قوانین بین المللی از اختیارات زیادی برخوردار است. دادگاه های بین المللی و مجمع عمومی نیز توان مقابله با تصمیمات شورای امنیت را ندارند. قطعنامه های مجمع عمومی چندان قابلیت اجرایی ندارند ولی قطعنامه های شورای امنیت لازم الاجرا هستند و معمولا بر اعضای سازمان ملل تحمیل می شوند و شاید به همین دلیل باشد که این تصمیمات مورد مخالفت سایر اعضای سازمان ملل متحد قرار می گیرند. در سال 1956 فرانسه و انگلیس راه را بر اقدامات جهانی برای فاجعه سوئز بستند. در دهه های 1960 و 1970 آمریکایی ها از هرگونه اقدام برای حل بحران ویتنام جلوگیری به عمل آوردند.در دهه 1980 اتحاد جماهیر شوروی از اقدام برای حل بحران افغانستان جلوگیری کرد. در آن دوران شورای امنیت از نقش فعال در زمینه حل بحران های جهانی برخوردار نبود ولی امروز که فعالیت شورای امنیت توسعه بیشتری یافته لزوم تغییر در این نهاد جهانی بیش از پیش احساس می شود. ازآنجا که فعالیت های فعلی این شورا درجهت منافع و خواست کشورهای قدرتمند است درنتیجه بهتر می توان در مقابل اقدام های آن ایستادگی کرد و خواستار تغییر در شورای این پنج کشور قدرتمند شد.
بسیاری از فرستادگان کشورهای مختلف به سازمان ملل از اقدام ها شورای امنیت در رابطه با کشورهای نظیر بوسنی، سومالی، هائیتی، رواندا و بعضی از دیگر کشورها رضایت ندارند. این امر بعضا به دلیل آن است که اعضای دائمی شورای امنیت و به خصوص ایالات متحده آمریکا همواره قصد داشته اند که بر قواعد موجود در قوانین بین الملل و دیدگاه اکثریت جامعه بین الملل تسلط داشته باشند.  بسیاری از کارشناسان امور بین الملل اعتقاد دارند که بحران های جهانی در شورایی دموکراتیک که صدای کشورهای کم قدرت تر نیز به گوش می رسد، بهتر مورد رسیدگی قرار می گیرند.به هر کجای سازمان ملل که قدم بگذاریم همواره این سخن به گوش می رسد که از پنج عضو دائمی شورای امنیت باید چهارتای آن را اروپایی فرض کرد.یعنی آمریکا و روسیه نیز جزو کشورهای اروپایی درنظر گرفته می شوند و از طرفی چهارپنجم مردم کره زمین یعنی چین در این شورا فقط از یک رای برخوردار است.
کشورهای آمریکای جنوبی، آفریقا و خاورمیانه هرگز نتوانسته اند به عضویت دائمی این شورا دربیایند. آنان که خواستار تغییر ساختار شورای امنیت هستند می گویند که چنین شورای قدرتمندی باید نماینده کل جمعیت کره زمین باشد. با این حال اختلاف نظر میان این هواداران اصلاح ساختار شورای امنیت بسیار زیاد است.
نکته جالب اینجاست که حتی اعضای دائمی شورای امنیت نیز معتقدند که این شورا نمی تواند نماینده کل کشورهای جهان باشد. در سال 1994 «جیان جیچن» وزیر امورخارجه چین به شدت با ساختار شورای امنیت مخالف بود.
دعوا برسر عضویت دائمی آلمان و ژاپن در این شورا همچنان باقی است. نیروهای نامی این دو کشور هنوز از اختیار مطلق لازم برای شرکت در عملیات برون مرزی برخوردار نیستند. با این وجود حاکمان آلمان و ژاپن معتقدند قابلیت های اقتصادی و نقش این دو کشور در حل مناقشه های جهانی می تواند سودمند باشد. این بحث بارها در مجمع عمومی مطرح شده و فرستاده کشور هند در پاسخ به این درخواست مدعی شده که کشور متبوع وی به لحاظ اقتصادی و جمعیتی بیش از دو کشور آلمان و ژاپن از تقدم برای عضویت دائمی در شورای امنیت برخوردار است.  همین امر سبب شده که بحث بر سر عضویت دائمی کشورهای بزرگ جنوبی در شورای امنیت بالا بگیرد. کشورهای بزرگ جنوبی شامل نیجریه، برزیل و هند می شود. این سه کشور تاکنون تلاش بسیاری برای کسب کرسی شورای امنیت کرده اند. در مخالفت هایی که با پیوستن این کشورها به اعضای دائمی شورای امنیت صورت می گیرد یک نکته حائز اهمیت است، دسته مخالفان اصلی این سه کشور را فقط همسایگان آنها تشکیل می دهند.  مثلا مصر و آفریقای جنوبی از آن بیم دارند که نیجریه در شورای امنیت از حق وتو برخوردار شود. در طرف دیگر آرژانتین و مکزیک از عضویت برزیل در شورای امنیت و اندونزی و پاکستان از عضویت هند در شورای امنیت واهمه دارند. جالب اینجاست که کشورهای کوچک تر برایشان فرق نمی کند که کدام کشور به عضویت دائمی شورای امنیت درآید.
شورای امنیت چنان استیلایی بر جهان دارد که بسیاری از کشورها به ناگزیر نقش این شورا را به عنوان تحمیلی بر کره زمین پذیرفته اند و با هرگونه افزایش اعضای دائمی این شورا مخالف می ورزند. همین امر سبب شد که موضوع اعضای غیردائمی این شورا آغاز شود و حتی کشورهای مختلف جهان برای کسب این عضویت غیردائم با یکدیگر به رقابت پردازند.
اندازه و کارآیی
بسیاری از کارشناسان امور بین الملل خواستار افزایش تعداد اعضای شورای امنیت هستند و معتقدند که چنین کاری می تواند به کار این شورا وجاهت قانونی بدهد و باعث شود که سران کشورها بپندارند که این شورا دربرگیرنده آراء و نظریات بسیاری از کشورهای جهان است. ایالات متحده، انگلیس فرانسه و چند کشور دیگر اعتقاد دارند که هرگونه توسعه و افزایش تعداد اعضای دائمی این شورا باید تابع محدودیت باشد. این قبیل کشورها معتقدند که یک شورای بزرگ امنیتی نمی تواند بدرستی و به سرعت تصمیم گیری کند. این در حالی است که بسیاری از کشورهایی که در این شورا عضو نیستند اعتقاد دارند که دقت و سرعت در تصمیم گیری در واقع بهانه ای است برای افزایش سلطه کشورهای ثروتمند بر کشورهای فقیرتر. عدم برخورداری جهان کنونی از صلح و امنیت می تواند ناشی از همین دقت و سرعت باشد، زیرا کاملا مشهود است که شورای امنیت کنونی هرگز نتوانسته اقدام کارآمدی در رابطه برخی بحران های جهانی صورت دهد. فرستاده فیلیپین به سازمان ملل متحد در سخنرانی خود برای مجمع عمومی چنین اظهار داشت که افزایش اعضای دائمی شورای امنیت می تواند به نفع همه کشورهای جهان باشد زیرا تصمیم هایی که از این طریق گرفته می شود دموکراتیک تر هستند و در این حال کشورهای بیشتری برای حل بحران های بین المللی به ایفای نقش می پردازند. مهمترین موضوع مورد توجه کارشناسان اصلاح ساختار شورای امنیت این است که بعضی از کشورهای قدرتمند جهان از این شورا و از قدرت اقتصادی خود به عنوان ابزاری برای پیشبرد اهداف خود استفاده می کنند. مثلا کشور قدرتمندی نظیر ایالات متحده آمریکا با تهدید اقتصادی، تهدید به قطع کمک های مالی، تهدید به عدم سرمایه گذاری و قطع روابط تجاری این امکان را دارد که کشورهای کوچک تر را وادار به پذیرش قطعنامه های حساس سیاسی کند. در حال حاضر حتی گفته می شود که بسیاری از کشورهای جهان از وحشت آنکه مبادا توسط کشورهای قدرتمند مورد سوءاستفاده ابزاری قرار گیرند، از عضویت موقت در شورای امنیت واهمه دارند. هیچکس نمی تواند خاطره مهم قطعنامه 678 شورای امنیت را از یاد ببرد. در آن دوران «پیکرینگ» فرستاده ایالات متحده آقای «الاشتل» فرستاده یمن را پس از انجام رای گیری به گوشه ای کشاند و پیش چشم حاضران او را توبیخ کرد. پیکرینگ به وی گفته بود؛ این رای منفی واقعا برایت گران تمام می شود. نکته جالب در این رابطه آن است که در همان بخش از سالن یک میکروفون کار گذاشته شده بود و صدای پیکرینگ در فضای سازمان ملل طنین انداخت. گفته های وی چندان هم بی ربط نبود زیرا ایالات متحده آمریکا بلافاصله از ارسال 100 میلیون دلار کمک نقدی به یمن خودداری کرد و کمک های دیگر خود را به این کشور فقیر به حال تعلیق در آورد.فشار کشورهای قدرتمند به اینجا ختم نمی شود. در سال های اخیر بارها مشاهده شده که ایالات متحده آمریکا بدون توجه به خواست شورای امنیت اقدام های خود را به اجرا گذاشته است.  در پاییز سال 1994 آمریکا تهدید کرد که در قبال تحرکات ارتش عراق به اقدامی یکجانبه دست خواهد زد. این ادعای آمریکا با مخالفت بعضی از اعضای دائمی و غیردائمی شورای امنیت همراه بود ولی در نهایت شورای امنیت با بی میلی تمام به نفع ایالات متحده رای داد. حمله به عراق در اوایل سال 2003 نیز ازجمله این اقدام های خودسرانه بود.
تحریم شورای امنیت
در دو دهه اخیر اقدام های تحریمی شورای امنیت ابعاد گسترده تری یافته اند. تحریم های سیاسی و اقتصادی این قابلیت را دارد که آثار مخربی را بر کشورهای فقیر جهان باقی گذارد. در این اقدام، شرکت های بزرگ تجاری و ازجمله افراد جامعه آسیب می بینند و شاید به همین دلیل است که کارشناسان اقتصادی مدعی هستند که اعضای شورای امنیت بدون توجه به اثرات بلندمدت تحریم، اقدام به صدور چنین قطعنامه هایی می کنند.  از آنجا که طول مدت تحریم های بین المللی می تواند بیش از یک سال به درازا بکشد این احتمال وجود دارد که کشورهای تحریم شده با خسارت های چندمیلیارد دلاری روبه رو شوند. روز 19 ژانویه سال 1995 «دانیلو تورک» فرستاده اسلوونی به سازمان ملل مدعی شد که معمولا این شریکان تجاری و یا همسایگان کشورهای تحریم شده هستند که بار تحریم را به دوش می کشند.
بعضی از منتقدان بر این باورند که تحریم های سازمان ملل متحد بی آنکه آسیبی به سران کشورهای خطاکار وارد کنند بر زندگی مردم بی گناه این کشورها اثر می گذارد. فرستاده سریلانکا به سازمان ملل متحده در این رابطه اعتقاد داشت که طرح های تجویز و یا اعمال تحریم علیه کشورها باید با دقت بیشتری تنظیم شوند و فقط متوجه سران حکومت ها باشند. در طرف دیگر فرستاده اندونزی به سازمان ملل اعتقاد دارد که نظام تحریم کنونی سازمان ملل متحد می تواند پاسخگوی نیازهای مردم ستم دیده باشد زیرا تنبیه کردن حاکمان کشورها در نهایت به تنبیه عموم مردم این کشورها می انجامد.