دکتر اسفندیار امیدبخش*
امضای منشور آتلانتیک میان روزولت و چرچیل در سال 1941 اولین جرقه ایجاد یک سیستم تجارت بینالمللی آزاد بود. مذاکراتی که در طول جنگ دوم جهانی و پس از آن ادامه یافت. تعدادی از نمایندگان کشورهای پیشرفته در نیمه اول سال 1947، کار مقدماتی تهیه پیشنویس منشور تجارت جهانی را دنبال کردند و سرانجام کنفرانس هاوانا در سال 1948 با حضور نمایندگان 56 کشور در پایتخت کوبا تشکیل شد. در این کنفرانس بسیاری از کشورها از جمله کشورهای در حال توسعه با منشور سازمان تجارت بینالمللی (ITO) به مخالفت برخاستند و در نتیجه بحث و تبادلنظر و تعداد زیادی پیشنهاد به منشور اضافه شد. یکی از بخشهای منشور تجارت جهانی، یک قرارداد 34 مادهای بود که در 30 اکتبر 1947 بین 23 کشور امضا شد. این قرارداد همان موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت یا گات (GATT) است. نماینده دائم ایران در سازمان ملل متحد آقای عبدالله انتظام نیز در این کنفرانس حضور داشت. ایران با امضای منشور هاوانا رسماً به عضویت ناظر در گات درآمد که تا پایان سال 1993 ادامه داشت.
از آن پس ایران هم مانند سایر کشورهای در حال توسعه در بحث گات غیرفعال بود. فعال نبودن کشورهای در حال توسعه در گات دلایل سیاسی و اقتصادی داشت. اساساً گات به عنوان سازمانی میان کشورهای پیشرفته مطرح بود، به طوری که این سازمان به «باشگاه یا کلوپ کشورهای پیشرفته» معروف شده بود. کشورهای پیشرفته صنعتی به ویژه آمریکا و اروپای غربی درخصوص کالاهایی که به هم صادر میکردند، به مذاکره میپرداختند. تدریجاً در قالب این مذاکرات تعرفه کالاها را میان یکدیگر کاهش دادند. به این ترتیب کشورهای در حال توسعه که عمدتاً صادرکننده منسوجات و محصولات کشاورزی بودند نفعی از الحاق به مذاکرات نمیبردند. این دو دسته کالا جزء مذاکرات میان کشورهای پیشرفته نبود. گرچه از 23 کشور امضاکننده سند گات، 12 کشور توسعهیافته و 11 کشور در حالتوسعه بودند، عملاً با تأمین نشدن منافع کشورهای در حالتوسعه این کشورها در گات غیرفعال شدند.
اگر بخواهیم تاریخ گات را در چند جمله خلاصه کنیم میتوان گفت، پیش از مذاکرات دور اروگوئه که 1986 شروع شد، گات مجمعی بود بین کشورهای پیشرفته صنعتی برای مذاکره در مورد کالاهای صنعتی و تعرفهها جهت دسترسی به بازارهای یکدیگر. به این ترتیب نمیتوان گفت ایران تا پیش از دور اروگوئه کمکاری کرده است. تا آن زمان کشورهایی که تا حدودی به بحث گات وارد شده بودند، کشورهای معروف به «کشورهای تازه صنعتیشده» یا کشورهای شرق آسیا بودند، در آن زمان هند هم که در سال 1948 سند گات را امضا کرده بود، فعالیت چندانی در این باره انجام نمیداد. تا پیش از دهه 90 سیاست تجاری هند شبهسوسیالیستی بود و جایگزینی واردات را به صورت جدی دنبال میکرد.
بنابراین کشورهای درحالتوسعه در گات به صورت جدی فعالیت میکردند که دنبال استراتژی توسعه صادرات بودند. استراتژیهای جایگزینی واردات و توسعه صادرات، هر دو برای صنعتی شدن اتخاذ میشوند. اما استراتژی اول برای صنعتی شدن بدون تعامل با اقتصاد جهانی است و در نقطه مقابل آن توسعه صادرات، صنعتی شدن را در تعامل با اقتصاد جهانی دنبال میکند. البته در برخی کشورها هم جایگزینی واردات مقدمه توسعه صادرات است.
ایران هم در دهه 1960 و نیمه 1970- که برنامههای توسعه سوم، چهارم و پنجم توسعه را دنبال میکرد- جایگزینی واردات را استراتژی اصلی خود قرار داده بود. این استراتژی نیازمند حمایت از صنایع داخلی و وضع تعرفههای بالای وارداتی بود. بنابراین ایران عنایت خاصی به گات نداشت. علاوه بر این، علت دیگری هم برای ایران وجود داشت. ایران صادرکننده نفت بود و نفت در گات موضوع مذاکره بود. عدهای گفتهاند گات مقرراتی داشت که نفت را مستثنی میکرد درحالیکه این گفته صحیح نیست. نفت اصلاً در دستور مذاکرات گات نبود. دلیل این مسئله آن است که حتی در شرایط حاضر هم تعرفه وارداتی نفت خام بسیار ناچیز است. البته باید توجه داشت که مالیات و تعرفه با هم متفاوتند. ضمن آنکه مسئله نفت در دست خود کشورهای غربی و شرکتهای بزرگ آنها بود و نمیخواستند مسئله به این مهمی را وارد مذاکرات کنند. از طرفی کشورهای عضو اوپک هم یا در گات عضو نبودند و یا بحث نفت را از منظر تعرفهها دنبال نمیکردند.
در مورد ایران بهطور ویژه، مسئله دیگری هم مانع از احساس نیاز به عضویت در گات میشد. در این سازمان اصلی وجود دارد که بهعنوان ستونفقرات سازمان مطرح است: اصل دولت کاملهالوداد. این اصل بدان معنا است که هر توافق دوجانبه باید به توافق چندجانبه تبدیل شود. یعنی امتیازاتی که کشورها به هم میدهند، به همان دو کشور منحصر نمیماند. بههمین دلیل به این نظام، تجارت چندجانبه میگویند. در آن زمان ایران از امتیازاتی که کشورهای پیشرفته غربی به اعضاء میدادند، برخوردار بود. ازجمله این امتیازات برخورداری از کاهش تعرفهها بود. فرض کنید یک کشور پیشرفته قصد میکرد درخصوص صادرات کالایی به این عضو سازمان امتیاز دهد، اگر ایران هم صادرکننده آن کالا بود، از نرخ مذکور برخوردار میشد. به بیان دیگر بحث کاملهالوداد، معطوف به نرخها هم میشود. یعنی نرخی تعیین شده و به اعضاء تعمیم مییابد. بهعنوان مثال تعرفه MFN یک کالا 5 درصد است و برای غیرعضوها، همان تعرفه به 10درصد میرسد. در دهه 60 و 70 عملاً با وجود عضو نبودن ایران در گات، امکان برخورداری از تعرفههای MFN وجود داشت. لذا ایران بدون پذیرفتن محدودیتها از بزرگترین مزیت گات بهرهمند میشد. در آن زمان ایران در دو اجلاس وزرا شرکت کرد. یکی اجلاس دور دیلن در سال 1960 و 1961 در ژنو و دیگری اجلاس دور توکیو در سال 1973. در این دو اجلاس ایران در حد وزیر شرکت کرد. اما بعدها عضویت ایران و دستاوردهای حضور در دو اجلاس دنبال نشد. بعد از انقلاب هم اساساً در دهه اول هیچ فعالیتی برای عضویت در گات صورت نگرفت. این رفتار کاملاً طبیعی بود. یک کشور انقلابی که با بسیاری از سیاستهای جدید اقتصادی و قطع رابطه با کشورهای اروپایی و غربی، بلوکه شدن داراییها و ملی شدن بسیاری از صنایع مواجه شده بود، طبیعتاً بهسمت سازمانهای بینالمللی نمیرفت. در آن زمان نگرش حاکم بر کشور آن بود که سازمانهای بینالمللی ابزار دست امپریالیسم هستند و ابزاری برای سلطه. نگرشی که کمابیش هنوز هم در کشور وجود دارد. برای کشور انقلابی مثل ایران در دهه اول بعد از انقلاب عضویت در سازمانهای بینالمللی موضوعیت نداشت. عضویت در این سازمانها نیازمند سیاستهای اقتصادی بلندمدت و حسابشدهای بود که برای کشوری مثل ایران که دائماً با بحرانهای سیاسی و اقتصادی مواجه بود، امکان اتخاذ آن وجود نداشت.
بعد از انقلاب مهمترین اتفاق آغاز مذاکرات دور اروگوئه بود که در سال 1986 شروع شد (همزمان با پایان جنگ ایران و عراق 1367). در خلال این سالها تحولات نظام تجارت بینالملل و مذاکرات اروگوئه همچنین پایان جنگ ایران و عراق باعث شد تغییر دیدگاهی در مدیران حاصل شود. در آن زمان بحث پایان جنگ و شروع اولین برنامه توسعه و سازندگی و تغییر مناسبات با کشورهای جهان موجب شد ایران در اتقصاد خود و تعامل اقتصادی با سایر کشورها تغییراتی را ایجاد کند. این کار بر مبنای دید مثبت ایجاد شده صورت گرفت. پروژههای آزادسازی هم شروع شد (فارغ از آنکه این پروژهها موفق بودند یا نه). همه این حرکتها مبین آن بود که ایران قصد کرده خود را از اقتصاد جنگی خارج کند و به سمت تعامل با اقتصاد بینالمللی برود. در همین راستا فعالیتهایی چون توسعه صادرات، آزادسازی و تعطیل شدن مراکز تهیه و توزیع صورت گرفت. مراکز تهیه و توزیع تا سال 69 که با مصوبه شورای عالی اداری منحل شدند، عملاً تجارت خارجی را در اختیار خود داشتند. این اتفاقات توجه کشور را به گات هم جلب کرد بهطوریکه از سال 69 این بحث در دولت اول آقای هاشمی مطرح شد. ابتدای سال 70 دولت مصوبهای گذراند و براساس آن به وزارت بازرگانی تکلیف کرد بررسیهای لازم را درخصوص گات و عضویت ایران در آن انجام دهد. این اتفاق در اواسط مذاکرات دور اروگوئه افتاد.
گرچه همزمان با شروع جدی کار و البته تعیین متولی برای دنبال کردن عضویت ایران در گات، مذاکرات دور اروگوئه ادامه داشت، ایران هیچ فعالیتی در اینخصوص انجام نداد. تعیین متولی در سالهای 90 و 91 صورت گرفت، زمانیکه قرار بود مذاکرات دور اروگوئه به پایان برسد. اما بهدلیل مخالفت کشورهای پیشرفته و ادامه یافتن بحثها، عملاً مذاکرات ادامه پیدا کرد. در آن زمان ایران میتوانست بهعنوان عضو ناظر در جلسات شرکت کند، اما اینکار صورت نگرفت. باتوجه به فضای سیاسی حاکم در آن سالها، این عدم حضور چندان هم تعجببرانگیز نیست. بههرحال بحث عضویت ناظر ایران در گات تا سال 94 همچنان ادامه داشت تا اینکه از اول سال 95 بحث WTO رسماً آغاز شد و ما هم باید عضویت ناظر خود را تمدید میکردیم. در آن زمان ایران با مشکل سیاسی مواجه شد و کشورهای غربی بهویژه آمریکا با عضویت ایران مخالفت کردند. نماینده دیپلماتیک ایران در ژنو از یک تنها بر سر کالاها بود، در دور اروگوئه کالاهای کشاورزی، خدمات و حقوق مالکیت فکری هم به کالاها اضافه شد.
با توجه به مخالفت آمریکا، ایران نمیتوانست خیلی جدی در سطح بینالمللی مسئله را طرح کند ضمن آنکه چنین کاری در دستور کار دیپلماسی ایران هم قرار نداشت. نباید از نظر دور داشت که در آن زمان هنوز در محافل تصمیمگیری- ایران بحث بر سر آن بود که عضو شویم یا نه- در آن زمان سه نظر درخصوص الحاق به WTO وجود داشت. در سال 1374 یک دیدگاه آن بود که باید هرچه سریعتر به WTO ملحق شویم و فاصله 50ساله را جبران کنیم. دیدگاه دیگر درست در نقطه مقابل دیدگاه اول، عقیده داشت الحاق به WTO یعنی هضم شدن در نظام جهانی. دیدگاه دیگری هم در میان دو دیدگاه اول بود که عضویت ایران را خوب و مناسب میدانست اما معتقد بود ایران به فرصتی برای آمادهسازی نیاز دارد. برخلاف نظرات علمی و آکادمیک، در مورد گات نمیشد به آسانی تصمیم گرفت. بعد از 4 سال مجموعه وزارت بازرگانی به یک جمعبندی رسید که این جمعبندی نتیجه مطالعه و رایزنی داخلی و خارجی بود. جلسات هم حدود دو سال طول کشید و حاصل آن مجموعهای سه هزار صفحهای بود. تمام این نتایج به یک جمله ختم میشد. اینکه باید بین عضویت و آغاز مذاکرات تفاوت قائل شویم. آنچه باعث نگرانی و دغدغه مقامات و مسئولین است که مستلزم پذیرفتن تعهدات است، بهعضویت ایران برمیگردد. درحالیکه انجام مذاکرات الحاق مستلزم پذیرش هیچنوع تعهدی نیست. ما میتوانیم مذاکرات را آغاز کنیم و مرحله به مرحله در مورد پذیرش تعهدات تصمیم بگیریم.
باتوجه به طولانی بودن فرآیند میتوان با توجه به شرایط سیاسی و اقتصادی هر دوره نسبت به پذیرش تعهدات تصمیمگیری کرد. این موضوع از عاقلانهترین تصمیماتی بوده که درخصوص WTO در کشور گرفته شده است. منطق قوی هم پشت این دیدگاه هست. این نظر توسط آقای آل اسحاق وزیر وقت بازرگانی خدمت مقام معظم رهبری هم ارائه شد. ایشان هم گفتند اگر آغاز مذاکرات تعهدی برای کشور ندارد، میشود این فرآیند را آغاز کرد. براساس این استجازه دولت مصوبهای گذراند که آغاز بحث مذاکرات را کلید زد. در آن زمان آقای سیروس ناصری سفیر وقت ایران در ژنو، درخواست ایران را به اولین مدیرکل WTO، آقای روجرو تسلیم کرد. یک هفته بعد متوجه شدیم که درخواست ایران با مخالفت سیاسی آمریکا مواجه شده است. در WTO هم تمام تصمیمگیریها براساس اجماع حاصل میشود. متاسفانه آمریکا از رسیدن اعضاء به اجماع ممانعت میکرد. لذا 5 سال بدین منوال گذشت. در طول این 5 سال مذاکراتی انجام میشد که بیشتر با کشورها صورت میگرفت. مذاکرات در حد سفرای کشور و نماینده ایران در ژنو با سفرای سایر کشورها بود. اکثر کشورها از عضویت ایران حمایت میکردند اما مخالفت آمریکا هنوز پابرجا بود. این مخالفت مشابه ادامه مخالفت این کشور با عبور نفت دریای خزر از خاک ایران و مخالفت با سرمایهگذاری در نفت ایران بود. یعنی محروم کردن ایران از فرصتهای توسعه و تعامل با اقتصاد جهانی. حرکتی برای منزوی کردن ایران. تلاش ما برای رایزنی و جلبنظر سایر کشورها جهت الحاق ایران با سد مخالفت آمریکا برخورد میکرد. نهایتاً پس از 5 سال درخواست ایران در دستور کار شورای عمومی سازمان قرار گرفت. در اردیبهشت سال 80 درخواست ایران رسماً وارد دستور کار شد و البته تغییری صورت نگرفت.
دلیل پذیرش درخواست ایران هم حمایت جدی یکسری از کشورهای درحالتوسعه بود. در همان زمان سفیر مصر که رئیس تشکل غیررسمی کشورهای درحالتوسعه بود، با صدور بیانیه از ایران حمایت کرد.
ضمن آنکه این حرکت با اواخر دولت کلینتون مقارن شده بود که موضع معتدلتری نسبت به ایران داشت. شورای عمومی در 22 جلسه درخواست ایران را در دستور کار میگذاشت اما آمریکا اعلام میکرد که برای بررسی این درخواست آمادگی ندارد. سایر کشورها هم اغلب از این رفتار آمریکا اظهار تاسف میکردند تا اینکه مذاکرات هستهای با 3 کشور اروپایی شروع شد ازجمله مواردی که در موافقتنامه پاریس میان ایران و سه کشور اروپایی تصریح شد، حمایت جدی این سه کشور از عضویت ایران در سازمان تجارت جهانی بود. خود من در خلال مذاکرات بر این نکته پافشاری میکردم. نهایتاً این موضوع در عالیترین سطح مطرح شد و رئیسجمهور فرانسه از رئیسجمهور آمریکا خواست، درخصوص عضویت ایران از موضع خود عقبنشینی کند.
مذاکرات ما با اتحادیه اروپا در قالب موافقتنامه تجارت و همکاری TCA در سال 81 شروع شد که خیلی به الحاق ایران به WTO کمک میکرد. این مذاکرات هشت دوره انجام شد. تیم مذاکرهکننده از وزارتخانههای متفاوت تشکیل شده بود که زیرنظر معاونت اقتصادی وزارت خارجه صورت میگرفت.
در کنار این مذاکرات ما مذاکراتی هم با EU3 داشتیم که درخصوص مسائل هستهای بود. ما سه دور مذاکرات در اینخصوص داشتیم و نتیجهبخش شد. عملاً عضویت ناظر ایران در قالب این مذاکرات هستهای بهدست آمد. ایران رسماً اعلام کرد که این عضویت ناظر را امتیاز نمیداند بلکه آن را حق کشور تلقی میکند. عضویت ناظر ایران تنها موردی بود که از توافقنامه پاریس برای ایران باقی ماند. برخی معتقدند مجدداً این عضویت ناظر را از ایران میگیرند درحالیکه خروج ما از این سیستم هم نیازمند اجماع است و حاصل نمیشود.
در 5 خرداد سال 84 در شورای عمومی رسماً بحث عضویت ما به سفیر ایران آقای البرزی اعلام شد.
همزمان با تعلق گرفتن عضویت ناظر به ایران باید یک گروه کاری هم تشکیل شود. این گروه کاری مرکب است از تمامی کشورهای عضو که درحالحاضر 150 کشور هستند. 28 کشور دیگر هم درحال طی کردن فرآیند الحاق هستند. تمامی 150 کشور میتوانند در گروههای کاری شرکت کنند. برای هر کشوری که در مسیر الحاق است باید یک گروه کاری تشکیل شود.
معمولاً در گروه کاری هر کشور، کشورهایی وارد میشوند که میخواهند از آن امتیاز بگیرند. مثلاً در مورد ایران کشورهایی وارد گروه کاری میشوند که مایلند کالایی را به بازار ما صادر کنند و معتقدند موانع و محدودیتهایی برای ورود کالایشان به کشور ما وجود دارد.
معمولاً در گروههای کاری دو خواسته اصلی از کشورها میخواهند، اول باز کردن تدریجی بازار کالا و خدمات و دیگری انطباق قوانین و مقررات اقتصادی و تجاری کشور با مقررات WTO و وقتی کشورها مسیر را بهدرستی طی کنند، آن کشور به عضویت درمیآید. این پروسه طولانی و پیچیده است چرا که شیوه الحاق و منطق آن مذاکره است. مذاکره (Negotiation) با مباحثه (discussion) فرق دارد. Negotiation برای حصول به یک توافق است. مذاکرات چون میان دولتها صورت میگیرد، از رگههای تند سیاسی برخوردار است. مذاکره میتواند اقتصادی،فنی و یا حقوقی باشد و میتواند با حفظ تمامی اشکال مذکور سیاسی تمام شود.
برای تشکیل گروه کاری ایران و ورود به مذاکرات، ایران باید رئیس گروه کاری را تعیین کند. یعنی از میان سفرای کشورهای عضو WTO سفیر یک کشور را بهعنوان رئیس گروه کاری پیشنهاد کنیم. این فرد باید صلاحیت بالای فردی داشته باشد و رابطه ما و کشور متبوع او هم مناسب باشد. پس از مشخص شدن این فرد فعالیت رسمی ایران آغاز میشود. کار مهمتر کشور ارائه گزارش رژیم تجاری است. اولین وظیفه ما ارائه این گزارش است که شناسنامه اقتصادی ما تلقی میشود. گزارش رژیم تجاری باید بهصورت دقیق و جزئی به زبان انگلیسی تنظیم شود که بخش اعظم آن آماده شده است. نیازی به تحلیل و تاریخچه نیست. تنها باید وضعیت فعلی قوانین و مقررات تجاری را بهطور دقیق ارائه کنیم. میتوان پیشبینی کرد که مذاکرات در سال جدید میلادی آغاز شود. آغاز مذاکرات با پرسیدن سئوالات متعدد از ایران است که باید به صورت کتبی و مستند پاسخ داده شود. از چین 5هزار سؤال پرسیده شد. در واقع آنچه پیشروی ما است مذاکرات و رد و بدل کردن این اطلاعات است نه آزاد کردن بازارها در چند سال اولیه. طبق قانون وزارت بازرگانی وظیفه هدایت مذاکرات را دارد و باید با همکاری دستگاههای ذیربط بحث را پیش ببرد. تیم مذاکرهکننده مانند ارکستری است که مذاکرهکننده ارشد مثل رهبر آن است. باید تیم متناسب با موضوع مذاکره تجهیز شود. ایران هنوز مذاکرهکننده ارشد خود را رسماً معرفی نکرده است. معمولاً مذاکرهکننده ارشد از معاون وزیر به پایین تعیین میشود. بههرحال ایران سالهای آینده را باید به مذاکرات جدی بگذراند. از سال 1995 تاکنون متوسط زمان الحاق حدود هفت سال بوده است که برای ایران هم حداقل همین میزان زمان پیشبینی میشود. ضمن آنکه مباحث سیاسی هم دخیل خواهد بود و نمیتوان از آنها صرفنظر کرد. گرچه شخصاً معتقدم ایران 9 سال از برخورد سیاسی ضربه خورده است و درحالحاضر هم زمان طرح مسائل سیاسی نیست. مسئولین WTO اعلام کردهاند بحث فعلی ایران اقتصادی، فنی و حقوقی است. این مباحث میتواند در بلندمدت با مباحث سیاسی خلط شود.
در ابتدای راه نباید مسائل سیاسی را عمده کنیم. چنین رفتاری میتواند فرآیند پیشروی ایران را طولانیتر و فرصتهای پیشروی کشور را از دسترسی خارج کند.